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我國農村集體土地所有權制度的完善
[摘 要]農村集體土地是維持農民生存的基本保障，而以家庭聯產承包制為主的土地制度因分散經營而無法形成規(guī)模效益，對于共同富裕奔小康目標的實現，其功能是非常有限的。對農村集體的土地依照市場法則統(tǒng)一進行有效經營、形成規(guī)模效益是在農村實現小康目標的主要措施，這也是我國已經實現小康目標農村的普遍作法。但目前對農村集體土地依照市場規(guī)律進行統(tǒng)一經營尚存在法律制度上的障礙，主要是農村集體土地所有權主體不明以及缺乏核心權能（處分權），使集體土地所有權并非真正法律意義上的所有權。中央已經明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為解決“三農”問題的基本原則，與此相適應，我國農村土地法律制度應該與城市土地法律制度統(tǒng)一起來，這是完善農村集體土地所有權制度的基本途徑。
[關鍵詞]“三農”問題；集體土地所有權；社會保障
“三農”問題的核心是增加農民收入、減輕農民負擔。農村土地歷來被視為農民維持生存的基礎，農村集體土地所有制也就成為相應的法律保障，但由于種種原因，農村集體土地所有制未能發(fā)揮其應有的作用，所以農村集體土地所有權制度的完善就成為解決“三農”問題的重要措施之一。中國長期實行的城鄉(xiāng)隔離政策，使眾多的農村人口與有限的土地資源之間的矛盾日益加劇。農村土地承包制決定了我國農業(yè)仍以小規(guī)模分散經營為主，未形成普遍的規(guī)模效益，抗拒自然風險的能力較低，我國與發(fā)達國家相比，給予農業(yè)的補貼很少，因而有時出現農民增產不增收的情況。其實，以農業(yè)占GDP的比例之小就不必指望以解決農業(yè)問題為突破口來解決全部的“三農”問題。①于是，為緩解人地關系高度緊張這一矛盾，實現大量農村剩余勞動力向非農產業(yè)的轉移，是解決“三農”問題的中心環(huán)節(jié)，但這是一個長期的過程。只有通過對農村集體土地的有效經營，才能積累、充實和增加農民集體的財產，以此保障農民的基本生活需求。
一、農村集體土地所有權制度的核心是互助合作
現行農村集體土地所有權制度是伴隨著新中國的誕生而建立的，從新中國成立至今，我國農村土地制度大致經歷了三次變革。[1]（P27-52）當初建立集體土地所有制的初衷是通過互助合作，實現共同富裕。
我國農村土地制度第一次變革的標志是1950年6月30日頒布的《中華人民共和國土地改革法》，其中心思想是通過土地改革廢除封建地主土地私有制，將其變?yōu)檗r民土地私有制，這一階段至1953年中共中央宣告土地改革已經完成而結束。新中國的土地改革運動極大地促進了農業(yè)生產力的發(fā)展，為國家工業(yè)化的起步奠定了基礎，但也出現了“兩極分化”嚴重的情況。為了執(zhí)行“一化三改”的過渡時期總路線，中共中央決定在農村通過互助合作和人民公社運動使土地的農民私有向集體所有、統(tǒng)一經營過渡。這一階段從1953年開始到1978年十一屆三中全會召開前夕結束，最終形成了“三級所有、隊為基礎”的集體土地所有制模式。
在“三級所有、隊為基礎”的模式中，生產隊的生產經營活動總是受到生產大隊和人民公社的制約，人民公社和生產大隊無償調撥生產隊資金和勞動力的情況普遍存在，人民公社經常無償征用生產隊所有的土地。[2〗（P110）生產隊土地所有權的范圍并沒有明確的界定，有的地方在同一塊土地上存在生產隊、生產大隊和人民公社三個所有權，這種現象與“一物一權”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率無法充分發(fā)揮，也勢必挫傷農民的生產積極性。于是，從1983年起，中央決定改革人民公社體制，實行政社分設。中央要求原來的公社一級和非基本核算單位的大隊，是取消還是作為經濟聯合組織保留下來，應根據具體情況，在群眾自愿的基礎上，與群眾商定，形式與規(guī)�？梢远喾N多樣，不要自上而下強制推行某一種模式。為了完善統(tǒng)一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區(qū)性合作經濟組織。這種組織可以叫農業(yè)合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱；可以以村（大隊或聯隊）為范圍設置，也可以以生產隊為單位設置，可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。到1985年，全國政社分設工作全部完成。絕大多數地方在原來的人民公社、生產大隊和生產隊解體后，相應組建了不同層次的社區(qū)性合作經濟組織。
從十一屆三中全會召開至今，國家通過土地使用制度改革，使土地的所有權與使用權分離，實行集體土地的家庭承包經營制，進入土地制度改革的第三個時期。其結果是激發(fā)了廣大農民生產經營的積極性，極大地促進了農村生產力的發(fā)展，使一部分農民首先富裕了起來，但同時也出現了大量農村貧困人口，加劇了廣大農村地區(qū)的貧富分化現象。我國農村集體所有的土地主要是供農民維持其生存的，只有農村集體組織的成員才有權使用集體所有的土地，因此農民對農村集體所有土地的使用權具有大陸法系傳統(tǒng)民法中人役權的性質。[3]我國《農村土地承包法》的頒布實施，在很大程度上完善了現行的農村土地制度，但這種以農戶為單位的土地承包制也決定了我國農業(yè)生產分散經營的特點而無法形成規(guī)模效益，仍不能使我國農村的土地成為維持和提高農民生活的基本保障。為了發(fā)展農村的公益事業(yè)，需要農民上交“村統(tǒng)籌”和“鄉(xiāng)提留”，這是建立在農民收入增加的基礎之上的，而農民收入的增加，必須通過發(fā)展農村經濟來實現，目前各地發(fā)展農村經濟在很大程度上取決于經營土地所得。為了應對入世給我國農業(yè)帶來的巨大沖擊，減輕廣大農民的生活負擔，黨的十六大將解決“三農”問題擺到重要位置，提出共同富裕奔小康的戰(zhàn)略目標。
通過歷史考察不難發(fā)現，我國當初建立農村集體土地所有制的目的是為了解決貧富差距問題，為了全國廣大農民走上共同富裕的道路。盡管現在看來當時有些激進，但總的來說是正確的。完善集體土地所有權制度的基本思路必然是利用有限的農村土地維持廣大農民的基本生活需要。
二、農村集體土地所有權的主體應該成為獨立的法人
根據我國現行法，農村集體經濟組織是農村集體土地所有權的主體。我國《憲法》中有關農村集體經濟組織的規(guī)定（第8條第1款）先后進行過兩次修改，現規(guī)定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規(guī)定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜�！蔽覈r村集體經濟組織的形式很多，各地并不統(tǒng)一。1998年修定的《土地管理法》第10條規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上的農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織經營、管理�！备鶕@一規(guī)定，農村集體土地所有權的主體有三種：村集體經濟組織、村內集體經濟組織（村民小組）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經濟組織。村集體經濟組織的執(zhí)行機構是村民委員會，至于村內集體經濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織的執(zhí)行機構，目前我國法律尚未明確。
要做到農村土地的規(guī)�；洜I與市場化運作，就
必須使我國農村集體土地所有權的主體成為真正的市場主體，而市場主體也就是民事主體。若從民法的角度考察，我國農村集體土地所有權存在的主要問題首先是集體土地所有權的主體不明確。所謂“集體”一詞并非嚴格意義上的法律概念。民事主體可以分為自然人和法人兩大類，個體工商戶、農村承包經營戶、個人合伙組織雖然具有一定的特殊性，但仍可以適用有關自然人的規(guī)定，法人合伙也可以適用法人的規(guī)定。如果將“集體”看作一個特殊的民事主體，那么該如何認識它的內部結構，也就是說，它的決策者與其成員之間是一種什么樣的權利義務關系，能否直接將“集體”作為民事主體列入《民法典》？對這些問題，如果不通過傳統(tǒng)民法理論加以解決，將很難發(fā)揮集體土地所有權的法律功能。為了解決依靠土地生存的農民的溫飽問題，土地承包經營權從土地所有權中分離出來相對獨立成為必然，由此產生了經濟學界所謂集體土地所有權虛置現象，于是人們不得不重新認識集體土地所有權存在的實際價值，從而使如何發(fā)揮集體土地所有權制度的功能成為各界所關注的熱門話題。
根據我國《憲法》第111條規(guī)定，在農村設村民委員會，村民委員會是農村基層群眾性自治組織。1998年11月4日又頒布了《村民委員會組織法》。值得我們注意的是，有關農村集體經濟組織最完整的規(guī)定是關于村的規(guī)定，所以我國農村集體經濟組織有必要統(tǒng)一為村。解決“三農”問題的重要層面是農村集體經濟組織的創(chuàng)新，要實現這一目標，首先要大力發(fā)展農業(yè)經濟合作組織。從民商法的角度來說，農村集體經濟組織作為一種民事主體應該具備法人的資格，當然這是一種非常特殊的法人。國內權威學者早已提出關于合作社法人的概念，認為合作社屬于“非營利法人”，是一種“自助性經濟組織”。鑒于合作社法人的特殊性，我們無法將其納入現行法關于法人分類和法人登記制度的框架�！睹穹ǖ洌嚎倓t編條文草案》雖然沒有明文規(guī)定“合作社法人”，但為合作社法人預留了適當的位置。第71條規(guī)定：“非營利法人，是指為社會公益或者其他非營利目的而成立的法人。非營利法人，非經有關主管機關登記，不得成立。但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外�！贝颂幩^非營利法人，包括傳統(tǒng)分類的公益法人以及介于營利法人與公益法人之間的中間狀態(tài)的法人。作為自助性經濟組織并對社員實行非盈利原則的各種合作社，正是這種中間狀態(tài)的法人。合作社法人的具體規(guī)則，則應由作為民事特別法的《合作社法》加以規(guī)定�？紤]到合作社與公司均屬于經濟組織，有許多共同之處，《合作社法》關于出資、社員大會、董事、監(jiān)事、破產、清算等，均可準用《公司法》關于有限責任公司的有關規(guī)定。[4]（P339-348）有關合作社法人的概念對于農村集體經濟組織的構建具有積極意義。
中國合作經濟學會2002年7月5日起草的《中華人民共和國合作社法建議稿》第2條規(guī)定：“合作社，是指以城鄉(xiāng)勞動者為主體自愿組織起來，在生產、生活上謀求互助合作或有關服務的自助性經濟組織�！钡�4條規(guī)定：“對社員實行非盈利原則”。所謂“對社員實行非營利原則”，僅指合作社的內部關系，并不代表合作社的對外關系，因而不能否定合作社法人的營利性質。合作社的概念與我國農村集體經濟組織的性質是一致的，所以我國農村集體經濟組織應以合作社法人為基本發(fā)展模式。在農村逐漸走向城鎮(zhèn)化的今天，農村集體經濟組織必須承擔起為集體組織全體成員謀福利的重任，將其塑造成真正的市場經濟主體是非常必要的，作為合作社法人的農村集體經濟組織也可以成為營利法人。必須指出，關于合作社法人的規(guī)定應該與《村民委員會組織法》協調起來，如果按照合作社法人的概念來規(guī)范農村集體經濟組織，那么村民委員會就應該成為執(zhí)行機構，根據《村民委員會組織法》第5條的規(guī)定，村民委員會的經濟職能是維護農民的經濟利益，管理本村屬于集體所有的土地和其他財產。全體村民選舉產生的村委會主任應該是合作社法人的法定代表人。
目前，我國東部地區(qū)相對發(fā)達的農村一般都實行村企合一的組織形式，例如作為農村建設小康社會典型的南山集團是山東省龍口市東江鎮(zhèn)一家村企合一的企業(yè)集團。南山村的村民家家都有一本“加成手冊”，所謂“加成”，其實就是一套特殊的分配機制：集體組織成員領取工資、年薪后，由集團再追加同等金額的報酬，作為“第二年薪”，這筆錢不發(fā)現金，而是記入“加成手冊”，計息參與集體流動資金，每年發(fā)“利息”，當村民因買房、購車、辦喜事等需要大筆開銷時，可以申請動用。按照集體財富的積累程度和村民個人對集體的貢獻，在“加成”的基礎上，村民還可以獲得5至10倍的“股份”，作為個人對集體企業(yè)的內部持股。但“加成”不是“鐵飯碗”，若成員有重大失誤，則立即取消“加成”，也意味著失去了集體組織成員的資格。當然，若能以功補過，則仍可以重新加入村籍，“加成”從零開始計算。[5]可見，農村集體經濟組織即使成為企業(yè)法人也能達到全體村民共同致富的目的，在這種情況下，農村集體經濟組織可以根據現代企業(yè)制度進行規(guī)范。
三、完善農村集體土地所有權制度的基本思路
鑒于目前我國城鄉(xiāng)分治的狀況，在農村普及社會保障仍需要相當長的時間，所以農村土地仍然是農民生存的基礎，通過農村土地的有效經營進行原始積累是在農村實現小康目標的基本途徑之一。
雖然我國《農村土地承包法》已基本將農村土地承包經營權塑造成物權，有利于保護農民的利益，但由于農業(yè)稅只針對土地征收，有地征稅，無地不征，地多稅多，地少稅少，糧農的負擔并沒有根本解決，再加上勞動條件、經營能力等方面的原因，仍有許多農民生活貧困，有的甚至因欠債而將其土地承包經營權出售或者抵押，從而又失去了土地。事實上，我國農業(yè)用地與非農業(yè)用地相比，所創(chuàng)造的價值比例很小。農村大量過剩的勞動力進入城市打工的狀況將在我國長期存在。加入WTO后，面對農業(yè)生產遇到的重大沖擊，農村必須進行產業(yè)結構的調整。我國農村許多地區(qū)還要根據環(huán)境保護的要求進行退耕還林、還草、還湖，這些地區(qū)農民的生活問題除國家給予適當救濟外，尚需農村集體組織積極采取措施予以解決。
以單個農戶為主的家庭聯產承包責任制在一定程度上決定了我國目前農業(yè)生產的特點是小規(guī)模分散經營，在每個農村居民只占有1畝多耕地的條件下，即使不顧客觀經濟規(guī)律而把農產品收購價提高一倍甚至幾倍，農民的收入水平也難有大的提高，他們的生產和生活設施也難有大的改善。因此，應該鼓勵土地的規(guī)�；洜I。擴大規(guī)模的做法之一是要繼續(xù)堅持和完善家庭承包責任制，特別是要在更大程度上允許土地的流轉，允許不在農村的農民把土地轉讓給他人，但保留自己的相應股份，并按股份獲得土地的收益。這樣操作自然會使單個農戶耕種的土地面積擴大，帶動土地的規(guī)�；洜I。對于一些全部農轉非的地區(qū)，可以吸引現代化的企業(yè)對土地進行現代化的農業(yè)經營，這也是擴大規(guī)模的有效方式。土地經營的規(guī)�；潭雀吡耍矔䦷愚r產品的質量提高。
解決“三農”問題最主要的障礙就是我國城鄉(xiāng)隔離的傳統(tǒng)做法，對此學界已有共識�！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌、一體規(guī)劃”意味著農村城鎮(zhèn)化是一種發(fā)展趨勢，于是，城鄉(xiāng)土地法律規(guī)范的一體化成為必然。我國現行的土地制度一般均是為城市制定的。只有將我國現行的房地產法律法規(guī)適用于農村，
才能為農村土地的有效經營提供可能。在城鄉(xiāng)土地法律法規(guī)一體化的前提下，我國農村集體土地所有權制度作以下調整具有一定的客觀必然性。
第一，從民法角度規(guī)范集體土地所有權的主體。目前國內各種鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農民股份合作制企業(yè)已經成為集體經濟組織中最活躍的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)根據投資主體的不同，可以分為鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)、合伙企業(yè)或個人獨資企業(yè)等，②而鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)和農民股份合作制企業(yè)本身就是集體經濟組織，但不同于農業(yè)生產合作社、農村供銷合作社、農村信用社。因此，農村集體土地所有權的主體可分為合作社法人和企業(yè)法人兩類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體與村民小組分別擁有土地所有權的范圍和界線必須嚴格界定，以防止“一物二權”的現象發(fā)生，也為今后可能出現的合并與重組提供正式的法律依據。
第二，村集體可以根據自愿原則進行合并，提高土地的規(guī)�；洜I程度。例如，南山集團的前身是前宋村，前宋村先富起來以后，從1994年到2000年，后隋、西馬、達溝、南張家、西澗、曲家、上觀、刁崖8個貧困村先后加入了前宋村，使前宋村的土地總面積由1平方公里擴大到20平方公里，2001年，前宋村改為南山村，南山村通過對這些土地的集中管理和統(tǒng)一經營，產生了較好的經濟效益。
第三，使集體土地所有權名符其實。從民法的角度考察，我國農村集體土地所有權缺乏核心權能-處分權，使集體土地所有權名不符實而成為虛有權。1）集體土地所有權不得轉讓，但國家卻可以根據所謂公益目的對集體所有的土地進行強制征用，使集體所有的土地變?yōu)閲小Ｎ覈稇椃ā返?0條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓�！薄锻恋毓芾矸ā返�2條第4款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”2）集體所有的土地不得出讓。《城市房地產管理法》第8條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓�！�3）根據《土地管理法》第61條的規(guī)定，農村集體公共設施、公益設施建設用地，仍須由縣級以上政府批準，集體經濟組織沒有批準權。4）根據《土地管理法》第62條的規(guī)定，農村集體經濟組織的成員無論是利用原有宅基地、村內空閑地建房，還是申請新的集體土地建房，均由縣級以上政府批準，集體經濟組織沒有批準權。因此，若使集體土地所有權名符其實，必須賦予其處分權，使集體土地所有權的主體能夠根據市場行情，結合其自身狀況，在執(zhí)行土地規(guī)劃、保護耕地、保障糧食生產的前提下，通過出讓、出租、抵押集體土地使用權的方式有效經營農村土地，不斷積累集體財產，以此作為集體成員的基本生活保障。
第四，嚴格限制對集體土地的征用。目前，國內房地產開發(fā)企業(yè)瘋狂占用農民耕地的現象就是濫用土地征用權的表現之一，既破壞了國家有限的耕地資源，又危及到農民的基本生存權。因此，防止土地征用權的濫用一直是立法所關注的重要問題。根據我國舊《土地管理法》第21、22條的規(guī)定，國家征用的對象是集體所有的土地或集體使用的國有土地，征用的目的是為了進行經濟、文化、國防建設以及舉辦社會公共事業(yè)。征用的條件基本上有兩條，一是列入國家固定資產投資計劃的或準許建設的國家建設項目才能征用土地；二是必須經過法定機關的批準。新《土地管理法》雖然進一步嚴格了農用地轉為建設用地的條件和審批手續(xù)，但是關于征用土地的規(guī)定仍有缺陷。一方面，征用目的過于含糊，難以明確，容易導致土地征用權的濫用。另一方面，將征地對象確定為集體，忽視了征地行為其實主要涉及擁有土地使用權的個人利益，使得因征地受到損害的個人無法主張權利。另外，建設單位通過劃撥的方式取得被征用土地的使用權，法定的征地補償費和安置補助費無法真正補償被征用者所受損失，而建設單位又不一定符合我國《城市房地產管理法》第23條規(guī)定的劃撥條件，有悖于市場經濟的公平原則。因此，我們一方面要對土地征用目的作限制性解釋，另一方面應該按市場價格對被征地者給予補償。發(fā)達國家的有關立法對于征地目的一般采取列舉性規(guī)定，具體而明確，在實踐中也便于操作。至于征地補償問題，發(fā)達國家或地區(qū)均以彌補實際損失為原則，按市場價格予以補償。[6]（P173-179）
第五，農村集體經濟組織實力的壯大對于解決“三農”問題意義重大，所以應該為農村集體經濟組織提供繼續(xù)發(fā)展的空間。根據客觀需要，也可以擴大農村集體使用土地的面積，應該鼓勵經營效益好的農村集體使用國有土地，對此我國《民法通則》第80條已有明確規(guī)定，當然，這需要地方政府的大力支持。例如，南山集團在距本村約15公里的渤海海濱買下了13.5平方公里的荒灘，建設南山集團東海高新技術開發(fā)區(qū)，使南山集團今后進一步的發(fā)展成為可能綜上，由于集體經濟組織在我國的特殊地位，所以有必要在《民法典》的主體部分明確農村集體經濟組織既可以是合作社法人也可以是企業(yè)法人，若為合作社法人，則適用《合作社法》的有關規(guī)定；若為企業(yè)法人，則根據現代企業(yè)制度進行規(guī)范。在物權法中將城鄉(xiāng)土地制度統(tǒng)一起來，對于農村集體土地，在遵守土地規(guī)劃、保護耕地的前提下，允許村集體根據發(fā)展需要出讓、出租、抵押其土地使用權。并應沿用《民法通則》第80條的規(guī)定，允許集體經濟組織使用國有土地，有關使用費和期限的問題應與國有土地使用權出讓和轉讓的規(guī)定統(tǒng)一起來。
注釋：
�、� 據《中國統(tǒng)計年鑒（2002）》記載，2001年我國農業(yè)占GDP的比例為15.2%.
�、凇多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第10條規(guī)定：“農村集體經濟組織投資設立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財產權屬于設立該企業(yè)的全體農民集體所有。農村集體經濟組織與其他企業(yè)、組織或者個人共同投資設立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財產權按照出資份額屬于投資者所有。農民合伙或者單獨投資設立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財產權屬于投資者所有�！�
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關濤
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