商品房預(yù)售資金監(jiān)管若干法律問題

    商品房預(yù)售是房地產(chǎn)開發(fā)公司在房屋竣工驗(yàn)收和交付使用之前進(jìn)行房屋銷售的行為。商品房預(yù)售緩解了房地產(chǎn)開發(fā)商資金不足的困難，很大程度上促進(jìn)了房地產(chǎn)市場的繁榮，因此，在房地產(chǎn)開發(fā)中被廣泛采用。然而，近年來由于開發(fā)商自有資金不足，盲目擴(kuò)大追求規(guī)模效應(yīng)，將預(yù)售房款挪作其他項(xiàng)目使用，或者欺詐消費(fèi)者將已經(jīng)預(yù)售的商品房進(jìn)行再抵押后攜款而逃，時(shí)有出現(xiàn)消費(fèi)者交清購房款后卻不能按期入住或者無法按時(shí)辦理房產(chǎn)證，甚至買的是無法交付的“爛尾樓盤”的現(xiàn)象。預(yù)售樓款監(jiān)管的無政府狀態(tài)所帶來的危害不容忽視，對商品房預(yù)售資金監(jiān)管不力嚴(yán)重地?fù)p害了購房者的利益，嚴(yán)重?cái)_亂了房地產(chǎn)二級市場的秩序，已經(jīng)成為困擾房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重問題。本文從商品房預(yù)售資金監(jiān)管的主體選擇和資金監(jiān)管內(nèi)外部法律關(guān)系分析角度出發(fā)，試圖探討一條切實(shí)可行的監(jiān)管之路。

    一、資金監(jiān)管的主體

    我國《房地產(chǎn)管理法》第四十四條第三款規(guī)定“商品房預(yù)售所得款項(xiàng)，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)。”該法律條文籠統(tǒng)地規(guī)定了商品房預(yù)售資金的用途，但并沒有明確規(guī)定商品房預(yù)售資金監(jiān)管的主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管權(quán)限、法律責(zé)任等。如果開發(fā)商將預(yù)售資金挪作他用，消費(fèi)者的利益將得不到保護(hù)。因此，建立商品房預(yù)售資金的監(jiān)管制度對于切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者利益和維護(hù)房地產(chǎn)市場秩序來說意義昭然。

    商品房預(yù)售資金的監(jiān)管主要是針對房地產(chǎn)開發(fā)商違反誠實(shí)信用義務(wù)的非理性的投資行為（例如盲目追求規(guī)模效應(yīng)將預(yù)售資金挪作一級市場投資或者其他項(xiàng)目投資使用），這些行為的后果往往會導(dǎo)致消費(fèi)者交付了資金卻不能取得期待的房產(chǎn)權(quán)利。這種監(jiān)管對象的重點(diǎn)是資質(zhì)信用不高的開發(fā)商，對于資質(zhì)信用良好的開發(fā)商自然沒有監(jiān)管的必要。因此，商品房預(yù)售資金的監(jiān)管應(yīng)該實(shí)行有限監(jiān)管豁免的原則。筆者建議對于資質(zhì)信用高的發(fā)展商，通過申請并經(jīng)有關(guān)部門許可，可以實(shí)行監(jiān)管豁免，這樣可以大大降低監(jiān)管成本和效率成本。

    商品房預(yù)售資金的監(jiān)管的關(guān)鍵是監(jiān)管主體的確定問題。在這里，兩個(gè)因素必須考慮，一個(gè)是專業(yè)技術(shù)問題；一個(gè)是法律責(zé)任問題。從專業(yè)技術(shù)因素上講，一方面預(yù)售資金的監(jiān)管必須由具有具備建筑工程專業(yè)知識的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，做到有效地防止發(fā)展商抽逃資金，以保證工程的順利完成。另一方面，預(yù)售商品房具有一定的融資的性質(zhì)，對融通的資金的監(jiān)管應(yīng)該有具有相應(yīng)知識能力的金融商業(yè)機(jī)構(gòu)參與。對此，2002年8月開始實(shí)施的重慶市《市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》規(guī)定由工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和開設(shè)預(yù)售款用賬戶的商業(yè)銀行聯(lián)合對預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管的新制度。這種做法是可以借鑒的。就監(jiān)管主體而言，前者具有建筑工程專業(yè)上的權(quán)威性，能夠?qū)�工程質(zhì)量和工程進(jìn)度進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，避免發(fā)展商抽逃或挪用預(yù)售資金；后者是與商品房預(yù)售有直接聯(lián)系的金融機(jī)構(gòu)，具有金融專業(yè)知識。銀行本來就通過商品房按揭貸款加入到開發(fā)商與購房者之間的房屋買賣關(guān)系，或者以其他貸款形式與開發(fā)商建立借貸合同關(guān)系。那么，銀行和購房者一樣非常關(guān)心著自己的資金的效率與安全，作為自身利益的最佳判斷者，銀行適宜作為商品房預(yù)售資金的監(jiān)管主體。由以上兩者主體共同監(jiān)管商品房預(yù)售資金，能切實(shí)保證工程進(jìn)度，保護(hù)購房者的合法權(quán)益。

    從法律責(zé)任因素上講，一旦出現(xiàn)了監(jiān)管者由于主觀故意或者過失而發(fā)生監(jiān)管不當(dāng)行為，給購房者造成損失，監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，承擔(dān)多少責(zé)任？監(jiān)管者對商品房預(yù)售資金如果監(jiān)管不力，可能會使預(yù)售款被開發(fā)商挪用、欺詐套取資金；如果管得過死、管得過細(xì)造成效率不高，可能影響項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度和房地產(chǎn)開發(fā)商的正常運(yùn)營，無疑對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將造成一定的負(fù)面影響。因此，在賦予監(jiān)管者監(jiān)管職權(quán)的時(shí)候，除了明確監(jiān)管者的監(jiān)管職權(quán)范圍和監(jiān)管程序外，規(guī)定其相應(yīng)的法律責(zé)任是相當(dāng)必要的。筆者認(rèn)為，如果因監(jiān)管不當(dāng)給購房者造成損失的，監(jiān)管者及預(yù)售人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。賦予商品房購買人由于對監(jiān)管單位的信賴造成損失而請求監(jiān)管者承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任的權(quán)利，一方面可以敦促監(jiān)管者認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，另一方面也在一定程度上劃定了商品房預(yù)售購房者的風(fēng)險(xiǎn)底線，有效地保護(hù)了購房者的期待的權(quán)利。同時(shí)我們可以借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)管者即工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和開設(shè)預(yù)售款用賬戶的商業(yè)銀行應(yīng)該購買責(zé)任保險(xiǎn)，以便在發(fā)生過錯(cuò)責(zé)任時(shí)作出賠償。這樣最大限度地防范了風(fēng)險(xiǎn)，保障了消費(fèi)者的合法利益。對于預(yù)售資金監(jiān)管主體的民事法律責(zé)任采用的過錯(cuò)責(zé)任原則，是緣于商品房預(yù)售資金監(jiān)管的民事主體地位。

    二、對資金監(jiān)管主體地位的確認(rèn)

    商品房預(yù)售資金監(jiān)管的目的是使預(yù)售資金真正地投入到在建的商品房工程建設(shè)之中，這一行為表面上看是商品房買賣雙方交易行為的延續(xù)，但是實(shí)際上是政府行政權(quán)利滲透到經(jīng)濟(jì)生活中的表現(xiàn)。然而，考慮到現(xiàn)今我國行政權(quán)利過于龐大，適當(dāng)弱化政府權(quán)利呼聲高漲的形勢下，將商品房預(yù)售資金的監(jiān)管權(quán)交給工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和開設(shè)預(yù)售款用賬戶的商業(yè)銀行更有利于發(fā)揮市場主體的積極性，況且它們作為監(jiān)管主體與政府監(jiān)管相比較更具有優(yōu)勢。

    由政府主管部門監(jiān)管商品房預(yù)售資金，比較工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行，存在幾方面不足。首先，政府監(jiān)管專業(yè)知識不足，與后者比較政府缺乏相關(guān)的建筑工程和融資的專業(yè)知識。其次，政府權(quán)力過大干預(yù)過多容易產(chǎn)生權(quán)錢交易，孳生腐敗，而且政府并沒有監(jiān)管的直接利益驅(qū)動(dòng)，監(jiān)管很可能流于形式。再次，預(yù)售資金監(jiān)管既然有風(fēng)險(xiǎn)，就要有責(zé)任的承擔(dān)。政府加入到商品房出賣人與買受人之間的商品交換過程中進(jìn)行監(jiān)管，如果監(jiān)管不當(dāng)，不論是積極的行為，還是消極的行為，給出賣人、買受人造成損失的，都應(yīng)該無一例外地給予賠償。但是我們應(yīng)該看到政府的監(jiān)管給當(dāng)事人造成損害，政府承擔(dān)的僅是國家賠償責(zé)任。而在目前司法實(shí)踐中，由于各種原因，要獲得國家完全、有效的賠償難度比較大。同時(shí)國家賠償在程序上也比較復(fù)雜，難以及時(shí)給予受害人及時(shí)的全面的賠償。因此，監(jiān)管的主體必須是具有特殊民事行為能力的民事主體，強(qiáng)調(diào)了它必須具有平等的身份以便進(jìn)入市場，簽訂監(jiān)管契約，必須有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。與政府比較，由工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行作為預(yù)售資金的監(jiān)管者更為合適。

    從制度價(jià)值取向上看，商品房預(yù)售資金監(jiān)管行為是在商品房預(yù)售法律關(guān)系中對消費(fèi)者的弱勢群體態(tài)勢的補(bǔ)救。那么，筆者認(rèn)為理應(yīng)將資金監(jiān)管者與消費(fèi)者的關(guān)系定位為委托代理關(guān)系。購房者作為預(yù)售房款的源予人，沒有任何其他主體比其更關(guān)心預(yù)售資金的運(yùn)用。但是，由于購房者過于分散、組織難度大、缺乏專業(yè)技能、時(shí)間精力有限等原因，不適宜由其直接行使監(jiān)管權(quán)。那么，這時(shí)候應(yīng)該由購房者委托專門的機(jī)構(gòu)代為監(jiān)管。

    三、仍需探討的幾個(gè)問題

    前文雖然分析了商品房預(yù)售資金的監(jiān)管主體的選定和其特殊的民事主體地位，然而對于監(jiān)管權(quán)限的具體內(nèi)容和監(jiān)管程序仍需要進(jìn)一步的研究探討。

    監(jiān)管者與開發(fā)商的其他債權(quán)人關(guān)系又應(yīng)該如何處理？商品房預(yù)售資金在中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管過程中，能否對抗開發(fā)商與工程無關(guān)的其他債權(quán)人的債權(quán)嗎？如果其他債權(quán)人可以申請法院采取強(qiáng)制措施予以凍結(jié)的話，這樣的監(jiān)管到底還有多大的價(jià)值意義？筆者認(rèn)為，正如前文所述，資金監(jiān)管者的監(jiān)管權(quán)實(shí)際上源自于購房者對發(fā)展商的預(yù)售房款的所有權(quán)保留，那么從法律性質(zhì)上說，該權(quán)利屬于物權(quán)的性質(zhì)，根據(jù)“物權(quán)優(yōu)于債權(quán)”的原則，理應(yīng)排除開發(fā)商其他債權(quán)人從預(yù)售資金的受償可能。

    在商品房預(yù)售資金監(jiān)管法律關(guān)系中，作為法律關(guān)系主體的監(jiān)管主體（工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)和開設(shè)預(yù)售款用賬戶的商業(yè)銀行）、監(jiān)管相對人（開發(fā)商）可以通過簽訂協(xié)議來明確各自的權(quán)利義務(wù)。那么協(xié)議應(yīng)該如何約定？是應(yīng)該由政府有關(guān)部門制定格式合同，詳細(xì)規(guī)定監(jiān)管的項(xiàng)目、期限、預(yù)售資金的使用范圍、條件、方式以及雙方的其他權(quán)利義務(wù)，還是應(yīng)該由監(jiān)管雙方當(dāng)事人自由協(xié)商？如果是自由協(xié)商，在討價(jià)還價(jià)的情況下監(jiān)管權(quán)如何得以體現(xiàn)？理應(yīng)向監(jiān)管者支付的監(jiān)管費(fèi)用應(yīng)該由誰來出？是由政府支付，發(fā)展商支付還是購房者支付？這些問題仍有待我們進(jìn)一步探討解決。

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