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公有住房使用權(quán)及其交易問題研究
公有住房使用權(quán)能否進入市場流轉(zhuǎn)以及如何交易問題，是隨城鎮(zhèn)住房制度改革不斷深化和展開之后產(chǎn)生的一個現(xiàn)實問題。2002年12月18日，北京市國土資源和房屋管理局出臺《關(guān)于開展直管公有住房使用權(quán)交易試點工作的通知》，明確提出了直管公有住房使用權(quán)可以作為獨立的財產(chǎn)進行買賣。雖然只是個地方性通知，但畢竟使公有住房使用權(quán)不能公開有償轉(zhuǎn)讓的歷史禁區(qū)得以突破。然而，該通知也帶來了一系列問題，如公有住房使用權(quán)如何界定性質(zhì)、權(quán)能范圍怎樣劃定以及缺乏交易的具體操作規(guī)定等等。這些問題如果不能有效解決，將會構(gòu)成公有住房使用權(quán)交易的法律障礙，必然造成立法目的與實際效果的背離。本文將力圖通過公房使用權(quán)及其交易問題的分析，進一步探索解決相關(guān)問題的法律對策。一、公有住房使用權(quán)的性質(zhì)及權(quán)能構(gòu)成問題
現(xiàn)有的公房使用權(quán)如同國有土地使用權(quán)一樣，一直沒有立法明確地對其性質(zhì)進行界定。下面筆者從現(xiàn)有的有關(guān)法律規(guī)定來對公房使用權(quán)性質(zhì)進行分析。首先，從公房使用權(quán)的產(chǎn)生來源來看，公房使用權(quán)是公房租賃制度的產(chǎn)物，實際上可以說是一種特殊的租賃權(quán)（對使用人來說是承租權(quán)），但是這種公房租賃權(quán)與傳統(tǒng)民法上的私人所有權(quán)基礎(chǔ)上的租賃權(quán)是不同的，主要在租賃主體、租金標(biāo)準(zhǔn)、租賃期限和租賃關(guān)系的發(fā)生方面有區(qū)別。因此，它不是一般意義上的租賃權(quán)。其次，長期以來，學(xué)界有把公房使用權(quán)稱作“公房居住權(quán)”的，但居住權(quán)在大陸法系傳統(tǒng)民法上有其特定的含義，一般指“對他人的房屋以居住為目的而加以使用的權(quán)利”，是建立在私人所有權(quán)基礎(chǔ)上的為特定個人設(shè)定的一種用益權(quán)，且不得將使用的房屋出租、轉(zhuǎn)讓或進行其他處分，因此也不能把公房使用權(quán)同居住權(quán)相提并論。至于目前的“公房使用權(quán)”的提法，本身就是一個性質(zhì)待定權(quán)能不確定的概念。從前面分析和給出的定義來看，公房使用權(quán)應(yīng)該是獨立物權(quán)，也是一種新型物權(quán)。具體物權(quán)類型的設(shè)定將在后面有詳細論述。
性質(zhì)不清必然導(dǎo)致權(quán)能范圍的變化不定，主要表現(xiàn)在公房使用權(quán)的可處分性及處分權(quán)能的范圍上。實際上，公房使用權(quán)的處分權(quán)在地方立法中往往有著不同的規(guī)定。
二、公有住房使用權(quán)交易的現(xiàn)實問題和法律障礙
1.公有住房使用權(quán)交易規(guī)制的必要性、過渡性和長期性
對公房使用權(quán)交易的規(guī)制具有現(xiàn)實必要性。首先，“公房使用權(quán)”具有客觀存在的交易價值，體現(xiàn)在三個方面：一是通過市場租金與公房租金間的差額收益；二是通過房改受益，這實際上是一種房改政策利益；三是通過拆遷補償和安置收益。這些收益都是由公房使用權(quán)帶來的。其次，存在大量的公有住房使用權(quán)利益又沒有相應(yīng)的交易法律規(guī)定，必然誘發(fā)非法市場交易的泛濫。如社會上流行的“買賣公房鑰匙”的現(xiàn)象，一套“公房使用權(quán)”可以被賣到2至3萬元，造成大量的國有資產(chǎn)流失。另外，一些公房承租使用人由于沒有能力購買新房，又不能公開轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有公房，公房承租人的利益得不到合法補償，也導(dǎo)致私下轉(zhuǎn)讓有很大的市場。因此，與其去堵，不如規(guī)范市場進行引導(dǎo)，制訂合理合法的措施，實行公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，將地下市場變?yōu)楣_合法交易。
公有住房使用權(quán)交易其實也是無奈的選擇，由于現(xiàn)在城市住房緊張問題還沒有根本性緩解以及大多數(shù)居民購買力有限，公房使用權(quán)交易將是長期的要求。但是這種做法具有過渡性，因為公房改革的最終目標(biāo)還是公房私有化。
2.公有住房使用權(quán)交易的法律障礙
公房使用權(quán)雖然不是所有權(quán)，但對當(dāng)今普通中低收入家庭和居民來說還是值得考慮的交易對象，如果沒有對權(quán)利形式的統(tǒng)一認(rèn)識，權(quán)能不能確定，各地就會難以立法規(guī)范公房使用權(quán)的交易問題，就是規(guī)定了可以上市交易也不能得到有效的規(guī)范和保護。另外，公有住房使用權(quán)交易具體操作中也存在很多法律問題。如公房使用權(quán)交易后的財產(chǎn)收益分配方法、稅收問題以及產(chǎn)權(quán)登記公示問題等。這些問題其實都是產(chǎn)權(quán)形式的性質(zhì)和權(quán)能不確定引起的，嚴(yán)重影響公房使用權(quán)交易的正常進行。最后，就是與現(xiàn)行法律的銜接和沖突問題�！冻鞘泄蟹课莨芾硪�(guī)定》明確禁止自由轉(zhuǎn)租和買賣公房使用權(quán)，現(xiàn)在允許公有住房公開有償轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓必然和該規(guī)定相沖突。
三、公有住房使用權(quán)及其交易問題的法律對策
1.制訂物權(quán)法，對權(quán)利進行法律定位。從前面的分析可以看出，公有住房使用權(quán)是一種獨立財產(chǎn)權(quán)形式，可以界定為新型的用益物權(quán)，根據(jù)國外大陸法系國家成熟的物權(quán)立法和英美法系的財產(chǎn)權(quán)制度，我國的公有住房使用權(quán)與美國不動產(chǎn)租賃制度中承租人的房屋“租賃使用權(quán)”非常接近。承租人對房間有絕對的排他性的控制權(quán)利，有即時的土地權(quán)益的占有、使用、收益、轉(zhuǎn)租、優(yōu)先權(quán)等。不同的是這種租賃關(guān)系建立在租約基礎(chǔ)上，而我國的公房租賃源于住房低租分配制度，與一定的身份（如國有單位職員）相聯(lián)系。但是美國民法規(guī)定，租約中如無明文限制，租約（租賃使用權(quán)）既可轉(zhuǎn)讓，也可以轉(zhuǎn)租，如果只限制了轉(zhuǎn)租，則可以轉(zhuǎn)讓租約。這里提到的租賃使用權(quán)規(guī)則可以為我們設(shè)計公房使用權(quán)時利用。為了把公有住房使用權(quán)和建立在私人房屋所有權(quán)上的租賃使用權(quán)區(qū)分開，我們不能完全照搬大陸法系上的“居住權(quán)”（用益物權(quán)中使用權(quán)的一種）規(guī)定，因為居住權(quán)側(cè)重于特定人的使用利益，而財產(chǎn)獨立性差，即具有不可交易性。如法國物權(quán)法規(guī)定，居住權(quán)限制于受益人及其家庭成員居住，既不可轉(zhuǎn)讓，也不可出租。這些規(guī)定顯然不適合我國公有住房改革的要求。根據(jù)以上分析，我國公房使用權(quán)是一種獨立性很強的新型用益物權(quán)，權(quán)能接近于所有權(quán)，是公房使用者在法律允許范圍內(nèi)，對公有房屋享有的占有、使用、部分收益和有限制處分的權(quán)利。公有住房使用權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)，不過這與所有權(quán)的四項權(quán)能同名不同義。（1）占有。指公房使用權(quán)人對其享有使用權(quán)的公有住房的實際控制和支配的權(quán)利，它是產(chǎn)生使用權(quán)的前提和基礎(chǔ)。（2）使用。指公房使用權(quán)人對其享有使用權(quán)的公有住房合理利用的權(quán)利。公有住房使用權(quán)可以繼承。如《城市公有房屋管理規(guī)定》第二十八條規(guī)定，“承租住宅用房的承租人在租賃期限內(nèi)死亡，其共同居住兩年以上的家庭成員愿意繼續(xù)履行原契約的，可以辦理更名手續(xù)”。由于合法承租使用人對公有住房的占有和使用一般是沒有法定期限限制的，合法使用人可以事實上永久占有和使用公有住房，但必須依法履行承租人合理利用等義務(wù)。（3）收益。指公房使用權(quán)人對利用所使用的公有住房獲取利益的權(quán)利。根據(jù)北京的通知規(guī)定，公房使用人可以轉(zhuǎn)租獲益。但收益權(quán)是受限制的，不能把居住公房做商業(yè)經(jīng)營獲益。（4）處分。指公房使用權(quán)人根據(jù)自己的意愿保有、轉(zhuǎn)讓或滅失其所享
有的公房使用權(quán)的權(quán)利。主要指對公房使用權(quán)的處分，而使用人無權(quán)決定公有住房的最終命運。從以上權(quán)能分析和實踐做法來看，公房使用權(quán)非常接近于所有權(quán)，在實踐中是可行的，有必要進一步立法確認(rèn)。
2.由國務(wù)院統(tǒng)一制訂公有住房使用權(quán)交易的一般原則和基本規(guī)則。雖然公房使用權(quán)交易現(xiàn)在還是試點階段，但是交易規(guī)則必須具有可行性和合理性，并有統(tǒng)一的交易基本原則和規(guī)則、涉及交易的規(guī)制目的、交易適用的主體和客體范圍、交易的基本程序與手續(xù)要求、交易的保護和糾紛處理途徑等等。這些規(guī)則的設(shè)定決定于公房使用權(quán)交易的立法目的和公房使用權(quán)性質(zhì)的界定。要體現(xiàn)住房體制改革的雙重目標(biāo)：既考慮住房商品化提高使用效率問題，又要注意住房政策中的社會保障要求。如保護低收入公房承租人利益，交易中給予政策優(yōu)惠措施等。另外，還要注意新規(guī)定要合理處理與原有規(guī)定的法律沖突問題，可以對原有規(guī)定進行適當(dāng)修改，或者立法規(guī)定沖突解決原則。
3.制訂具體實施辦法和配套法律規(guī)定。根據(jù)物權(quán)法和統(tǒng)一的公房使用權(quán)交易規(guī)則，制訂具體交易實施辦法，如公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓具體手續(xù)與程序、交易稅費收取問題、與原產(chǎn)權(quán)單位產(chǎn)權(quán)交割方式、交易的成立與有效性條件、原租賃關(guān)系的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的問題如何處理等等。
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