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房地產(chǎn)抵押登記中的行政賠償問題探討
1994年l2月8日，新勝包裝印刷（深圳）有限公司（以下簡(jiǎn)稱新勝公司）向深圳市有色金屬財(cái)務(wù)公司?以下簡(jiǎn)稱財(cái)務(wù)公司?借款870萬元人民幣，新勝公司以其價(jià)值為1355.5萬元的國(guó)有土地使用權(quán)作為貸款抵押物。新勝公司逾期不能償還貸款，財(cái)務(wù)公司向深圳中院提起民事訴訟。新勝公司被深圳中院宣告破產(chǎn)。在破產(chǎn)程序中，財(cái)務(wù)公司對(duì)抵押物的優(yōu)先受償權(quán)未得到確認(rèn)，后又因新勝公司的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以清償破產(chǎn)費(fèi)用，深圳中院作出民事裁定，裁定終結(jié)新勝公司的破產(chǎn)程序，使財(cái)務(wù)公司的該項(xiàng)民事權(quán)益完全不能實(shí)現(xiàn)。財(cái)務(wù)公司遂提起行政訴訟及行政賠償訴訟，要求規(guī)劃國(guó)土局賠償其損失。法院經(jīng)審理認(rèn)為，規(guī)劃國(guó)土局在新勝公司申請(qǐng)不符合法定要件，且未經(jīng)法定公告程序的情況下，為新勝公司頒發(fā)了《房地產(chǎn)證》的行為不合法，建立在不合法的具體行政行為基礎(chǔ)上的抵押登記行為亦不合法，而且《房地產(chǎn)證》涉及的土地在此之前已設(shè)立了抵押權(quán)，屬重復(fù)抵押。為此，深圳中院判決，撤銷深圳市規(guī)劃國(guó)土局頒發(fā)的《房地產(chǎn)證》，撤銷深圳市規(guī)劃國(guó)土局的抵押登記行為，新勝公司現(xiàn)已破產(chǎn)終結(jié)，原告對(duì)其民事權(quán)利已經(jīng)窮盡了實(shí)現(xiàn)的途徑且仍不能得以實(shí)現(xiàn)，因此，被告違法的核準(zhǔn)登記和無效抵押登記行為給原告造成了直接的經(jīng)濟(jì)損失。規(guī)劃國(guó)土局應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)公司870萬元人民幣貸款本金的直接損失予以賠償。該案是一起典型的房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行為直接導(dǎo)致當(dāng)事人喪失優(yōu)先受償權(quán)的案例。由于法律規(guī)定的不完善，行政賠償和一般民事侵權(quán)賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分擔(dān)和銜接成為困擾司法界的一個(gè)難題。本文從房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行政賠償?shù)臍w責(zé)原則、依據(jù)、賠償?shù)姆秶�、�?zé)任分擔(dān)及賠償方式等方面進(jìn)行分析。
歸責(zé)原則 歸責(zé)原則主要有三種：過錯(cuò)歸責(zé)原則；過錯(cuò)加不法原則；違法歸責(zé)原則。違法歸責(zé)原則是指國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)違反法律、法規(guī)、規(guī)章侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益并造成損害的，國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的歸責(zé)原則。國(guó)家是否承擔(dān)賠償責(zé)任，完全取決于國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行為是否違法。國(guó)家賠償法第二條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”由此可見，我國(guó)采用的歸責(zé)原則是違法歸責(zé)原則。
房地產(chǎn)登記，是國(guó)家房地產(chǎn)登記行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)或依職權(quán)所作出的一種行政行為，體現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)力對(duì)房地產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的合理干預(yù)，是一種行政確認(rèn)行為，可以通過登記推定房地產(chǎn)權(quán)利種類和權(quán)利人。因此，房地產(chǎn)登記的正確與否，會(huì)對(duì)房地產(chǎn)交易當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生很大的影響。在錯(cuò)誤登記時(shí)受不利影響且窮盡其他救濟(jì)途徑仍不能獲得權(quán)利救濟(jì)的一方當(dāng)事人，有權(quán)依據(jù)國(guó)家賠償制度的規(guī)定，向房地產(chǎn)登記部門要求行政賠償。錯(cuò)誤登記行為并不是導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益受到損害的惟一原因，房地產(chǎn)交易一方當(dāng)事人的欺詐行為也是損害后果發(fā)生的必要條件，這兩種行為同時(shí)存在才導(dǎo)致最后的損害后果。這種違法行政行為和民事侵權(quán)行為的共同加害稱為混合侵權(quán)。筆者認(rèn)為，在發(fā)生混合侵權(quán)的情況下，由于房地產(chǎn)登記部門負(fù)有審核申請(qǐng)材料相關(guān)性、合法性和真實(shí)性的義務(wù)，保障交易安全的職責(zé)，因此僅以交易一方當(dāng)事人有民事欺詐為由而完全排除房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的行政賠償責(zé)任，顯然是不公平的，至少房地產(chǎn)登記部門與民事侵權(quán)行為人應(yīng)當(dāng)共同對(duì)損害后果承擔(dān)責(zé)任。
目前，在混合侵權(quán)行為中行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方面，最高法院司法解釋已有所突破。最高法院2001法釋第23號(hào)司法解釋規(guī)定“由于公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”。由于不履行法定職責(zé)而導(dǎo)致公民、法人或其他組織合法權(quán)益受損，在構(gòu)成要件上與本文所述混合侵權(quán)非常類似，也是由行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)這一行政侵權(quán)行為和另一方當(dāng)事人的民事侵權(quán)行為共同作用產(chǎn)生的。因此，上述司法解釋，實(shí)際上補(bǔ)充了國(guó)家賠償法的規(guī)定，突破了對(duì)國(guó)家賠償法的傳統(tǒng)理解，對(duì)本文所討論的房地產(chǎn)登記混合侵權(quán)的行政賠償問題也具有一定的指導(dǎo)意義。我國(guó)《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第三十七條規(guī)定：“因登記機(jī)關(guān)工作人員工作過失導(dǎo)致登記不當(dāng)，致使權(quán)利人受到經(jīng)濟(jì)損失的，登記機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的直接經(jīng)濟(jì)損失負(fù)賠償責(zé)任�！庇纱丝梢�，房地產(chǎn)登記行政主管部門對(duì)于錯(cuò)誤登記行為應(yīng)當(dāng)予以賠償。
歸責(zé)方式 如何確定民事侵權(quán)行為人和違法行政機(jī)關(guān)責(zé)任分擔(dān)的問題，司法實(shí)踐中有幾種不同意見，亟待法律或司法解釋作出規(guī)定。
第一，當(dāng)事人提出行政賠償請(qǐng)求時(shí)，由行政機(jī)關(guān)先賠償全部損失，之后行政機(jī)關(guān)再向民事侵權(quán)行為人追償，可以理解為連帶責(zé)任。由于房地產(chǎn)登記部門的行政賠償有國(guó)家賠償金作為保障，因此這種做法有利于當(dāng)事人權(quán)益的切實(shí)保護(hù)。但它的缺點(diǎn)也較為明顯，行政機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)人的責(zé)任分擔(dān)仍然是一個(gè)要解決的問題，而且行政機(jī)關(guān)向民事侵權(quán)行為人追償缺乏制度保障。國(guó)家賠償法中只規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，可以要求負(fù)有重大責(zé)任的內(nèi)部工作人員或者受委托的組織或個(gè)人負(fù)擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用，但并未對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以外的共同加害人進(jìn)行追償予以規(guī)定。
第二，由法院依據(jù)自由裁量權(quán)確定行政機(jī)關(guān)的責(zé)任份額，判令其賠償相應(yīng)的損失，可以理解為按份責(zé)任。這是目前司法實(shí)踐中較為通行的一種做法。最高法院2001法釋第23號(hào)司法解釋即規(guī)定：“在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮行政行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素�！边@就要求法院在處理案件時(shí)，應(yīng)充分考慮行政機(jī)關(guān)在損害后果發(fā)生過程中所起作用的大小，來確定行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的賠償數(shù)額。如果房地產(chǎn)登記部門由于一般過失對(duì)材料審查不嚴(yán)而導(dǎo)致登記錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)次要賠償責(zé)任；如果房地產(chǎn)登記部門具有重大過失或故意，則應(yīng)承擔(dān)主要賠償責(zé)任。這一制度的缺陷在于將房地產(chǎn)登記部門的賠償數(shù)額完全交由法院酌情確定，缺乏較為詳盡的法律依據(jù)，法院的自由裁量權(quán)過大，增加了社會(huì)對(duì)法院裁判的壓力。
第三，當(dāng)事人先通過其它途徑求償，當(dāng)窮盡其它求償手段仍無法得到賠償時(shí)，方可提起行政賠償之訴，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。這是作者所贊成的一種制度設(shè)計(jì)，其合理性在于，國(guó)家賠償制度就其本質(zhì)而言，是一種最終的救濟(jì)制度，只有當(dāng)受害人無法通過其它方式獲得對(duì)自己權(quán)利的救濟(jì)時(shí)，才能通過國(guó)家賠償?shù)姆绞饺〉觅r償。因此， 在立法上，國(guó)家賠償制度提起的程序最為嚴(yán)格，賠償?shù)臈l件最為苛刻，賠償范圍最為狹窄，當(dāng)然也是最有保障的，責(zé)任政府及其財(cái)政是國(guó)家賠償?shù)膹?qiáng)大后盾。由于當(dāng)事人受侵害的權(quán)利只有一個(gè)，當(dāng)他通過其他方式和途徑得到賠償時(shí)，就不能再通過國(guó)家賠償途徑，向侵權(quán)的行政
機(jī)關(guān)要求賠償，否則，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一權(quán)利多次補(bǔ)救的情況，也體現(xiàn)國(guó)家賠償最小化原則。
責(zé)任范圍 根據(jù)國(guó)家賠償法的規(guī)定，國(guó)家只對(duì)實(shí)際發(fā)生的損害進(jìn)行賠償。由于房地產(chǎn)交易的過程千差萬別，錯(cuò)誤的房地產(chǎn)登記并不一定會(huì)造成當(dāng)事人權(quán)益的實(shí)際損失。有一些錯(cuò)誤的房地產(chǎn)登記僅僅導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)房地產(chǎn)權(quán)利的期待權(quán)的喪失，在這種情況下，當(dāng)事人尚未發(fā)生實(shí)際損失，房地產(chǎn)登記部門不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
本案是一典型的房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行為直接導(dǎo)致當(dāng)事人物權(quán)喪失的案例，權(quán)利人的權(quán)利補(bǔ)救涉及民事訴訟和行政賠償訴訟，對(duì)兩種賠償?shù)你暯佑胁煌挠^點(diǎn)和做法。在提起房地產(chǎn)登記行政賠償之前，有的當(dāng)事人已針對(duì)民事糾紛案提起民事訴訟并勝訴，但由于敗訴方缺乏清償能力而尚未得到執(zhí)行。有觀點(diǎn)認(rèn)為，法院已經(jīng)作出了由敗訴方承擔(dān)民事責(zé)任的判決，從而視為當(dāng)事人的權(quán)利已經(jīng)受到保護(hù)，只不過暫時(shí)沒有實(shí)現(xiàn)，因而不能簡(jiǎn)單地將這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)家機(jī)關(guān)身上；還有觀點(diǎn)認(rèn)為房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)只賠償?shù)怯涃M(fèi)。
作者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是非常荒謬的，因?yàn)闄?quán)利的救濟(jì)不僅在程序上，而且在實(shí)體上；不僅是可能性，而且是現(xiàn)實(shí)性。只有這樣才能讓國(guó)民感到責(zé)任政府的強(qiáng)大后盾�？紤]到依法行政的必要，在程序上不應(yīng)以已經(jīng)過民事訴訟處理為由，剝奪當(dāng)事人提出行政賠償?shù)脑V權(quán)，在實(shí)體上應(yīng)當(dāng)由房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)承擔(dān)因民事主體不能或暫時(shí)不能賠償部分的賠償責(zé)任。房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在承擔(dān)行政賠償責(zé)任之后，可以向民事責(zé)任主體追償。當(dāng)然，這種追償目前還存在爭(zhēng)議，主要是缺乏相應(yīng)的程序，是按照民事訴訟程序還是完善、修改國(guó)家賠償法。筆者認(rèn)為，在國(guó)家賠償法修改之前，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟法規(guī)定的程序追償。
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