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房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行政賠償若干問(wèn)題探討
[提要]目前涉及房地產(chǎn)登記的行政賠償案件，大部份是由交易一方當(dāng)事人的民事欺詐行為和房地產(chǎn)登記部門(mén)的錯(cuò)誤登記行為共同造成另一方當(dāng)事人權(quán)利受損而引發(fā)。在這種混合侵權(quán)的情況下，由于法律規(guī)定的不完善，行政賠償和一般民事侵權(quán)賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)如何分擔(dān)和銜接成為困擾司法界的一個(gè)難題。本文作者從房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行政賠償?shù)囊罁?jù)、賠償?shù)姆秶⒇?zé)任分擔(dān)及賠償方式等方面進(jìn)行分析，闡述了自己的觀點(diǎn)，也提出了亟待明確的問(wèn)題。一、房地產(chǎn)登記部門(mén)因錯(cuò)誤登記承擔(dān)行政賠償責(zé)任的依據(jù)
房地產(chǎn)登記是國(guó)家房地產(chǎn)登記行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)或依職權(quán)所作出的一種行政行為，體現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)力對(duì)房地產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的合理干預(yù)，可以通過(guò)登記推定房地產(chǎn)權(quán)利種類(lèi)和權(quán)利人。因此，房地產(chǎn)登記的正確與否，會(huì)對(duì)房地產(chǎn)交易當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生很大的影響。在錯(cuò)誤登記時(shí)受不利影響的一方當(dāng)事人，有權(quán)依據(jù)國(guó)家賠償制度的規(guī)定，向房地產(chǎn)登記部門(mén)要求行政賠償。實(shí)踐中，房地產(chǎn)登記錯(cuò)誤大多數(shù)是由于一方當(dāng)事人未履行告知義務(wù)，或一方、雙方提供虛假、錯(cuò)誤的材料，房地產(chǎn)登記部門(mén)對(duì)申請(qǐng)材料未能進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)而造成的。錯(cuò)誤登記行為并不是導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益受到損害的唯一原因，房地產(chǎn)交易一方當(dāng)事人的欺詐行為也是損害后果發(fā)生的必要條件，這兩種行為同時(shí)存在才導(dǎo)致最后的損害后果。筆者把這種違法行政行為和民事侵權(quán)行為共同加害稱(chēng)為混合侵權(quán)。由于司法實(shí)踐中，法院一般認(rèn)為只有違法的行政行為是導(dǎo)致?lián)p害后果發(fā)生的充分且必要的條件，行政機(jī)關(guān)才承擔(dān)賠償責(zé)任，因此很少出現(xiàn)登記機(jī)關(guān)由于錯(cuò)誤登記而對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行賠償?shù)那闆r。筆者認(rèn)為，在發(fā)生混合侵權(quán)的情況下，由于房地產(chǎn)登記部門(mén)負(fù)有審核申請(qǐng)材料真實(shí)性和合法性，保障交易安全的職責(zé)，因此僅以交易一方當(dāng)事人有民事欺詐為由而完全排除房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任，顯然是不公平的，至少房地產(chǎn)登記部門(mén)與民事侵權(quán)行為人應(yīng)當(dāng)共同對(duì)損害后果承擔(dān)責(zé)任。目前，在混合侵權(quán)行為中行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任方面，最高法院司法解釋已有所突破。最高法院（2001）法釋第23號(hào)司法解釋規(guī)定：“由于公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素”。由于不履行法定職責(zé)而導(dǎo)致公民、法人或其他組織合法權(quán)益受損，在構(gòu)成要件上與本文所述混合侵權(quán)非常類(lèi)似，也是由行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)這一行政侵權(quán)行為和另一方當(dāng)事人的民事侵權(quán)行為共同作用產(chǎn)生的。因此，上述司法解釋?zhuān)瑢?shí)際上補(bǔ)充了國(guó)家賠償法的規(guī)定，對(duì)本文所討論的房地產(chǎn)登記混合侵權(quán)的行政賠償問(wèn)題也具有一定的指導(dǎo)意義。
二、房地產(chǎn)登記部門(mén)錯(cuò)誤登記的賠償范圍
根據(jù)國(guó)家賠償法的規(guī)定，國(guó)家只對(duì)實(shí)際發(fā)生的損害進(jìn)行賠償。由于房地產(chǎn)交易的過(guò)程千差萬(wàn)別，錯(cuò)誤的房地產(chǎn)登記并不一定會(huì)造成當(dāng)事人權(quán)益的實(shí)際損失。有一些錯(cuò)誤的房地產(chǎn)登記僅僅導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)房地產(chǎn)權(quán)利的期待權(quán)的喪失，在這種情況下，當(dāng)事人尚未發(fā)生實(shí)際損失，房地產(chǎn)登記部門(mén)不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。而另一些房地產(chǎn)錯(cuò)誤登記行為則直接導(dǎo)致當(dāng)事人物權(quán)的喪失，此時(shí)對(duì)當(dāng)事人因錯(cuò)誤登記受到的實(shí)際損失，房地產(chǎn)登記部門(mén)應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
在提起房地產(chǎn)登記行政賠償之前，有的當(dāng)事人已針對(duì)合同糾紛案提起民事訴訟并勝訴，但由于敗訴方缺乏清償能力而尚未得到執(zhí)行。筆者認(rèn)為，一方面法律作出了民事訴訟敗訴方還款并承擔(dān)賠償責(zé)任的判決，從理論上講應(yīng)當(dāng)視為當(dāng)事人的權(quán)利已經(jīng)受到保護(hù)，只不過(guò)暫時(shí)無(wú)法執(zhí)行到位，因而不能簡(jiǎn)單地將這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)家機(jī)關(guān)身上。但另一方面考慮到我國(guó)社會(huì)公眾習(xí)慣的思維方式和接受程度以及監(jiān)督依法行政的必要，在程序上不應(yīng)以已經(jīng)過(guò)民事訴訟處理為由剝奪當(dāng)事人提出行政賠償?shù)脑V權(quán)。
三、房地產(chǎn)登記部門(mén)錯(cuò)誤登記的賠償責(zé)任分擔(dān)及賠償方式
如何確定民事侵權(quán)行為人和違法行政機(jī)關(guān)責(zé)任分擔(dān)的問(wèn)題，司法實(shí)踐中有幾種不同意見(jiàn)，亟待法律或司法解釋作出規(guī)定。
1、當(dāng)事人提出行政賠償請(qǐng)求時(shí)，由行政機(jī)關(guān)先賠償全部損失，之后行政機(jī)關(guān)再向民事侵權(quán)行為人追償。由于房地產(chǎn)登記部門(mén)的行政賠償有國(guó)家賠償金作為保障，因此這種做法有利于當(dāng)事人權(quán)益的切實(shí)保護(hù)。但它的缺點(diǎn)也較為明顯，行政機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)人的責(zé)任分擔(dān)仍然是一個(gè)要解決的問(wèn)題，而且行政機(jī)關(guān)向民事侵權(quán)行為人追償缺乏制度保障。國(guó)家賠償法中只規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，可以要求負(fù)有重大責(zé)任的內(nèi)部工作人員或者受委托的組織或個(gè)人負(fù)擔(dān)部分或全部賠償費(fèi)用，但并未對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以外的共同加害人進(jìn)行追償予以規(guī)定。
2、由法院確定行政機(jī)關(guān)的責(zé)任份額，判令其賠償相應(yīng)的損失。這是目前司法實(shí)踐中較為通行的一種做法。最高法院（2001）法釋第23號(hào)司法解釋即規(guī)定“在確定賠償?shù)臄?shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮行政行為在損害發(fā)生過(guò)程和結(jié)果中所起的作用等因素”。這就要求法院在處理案件時(shí)，應(yīng)充分考慮行政機(jī)關(guān)在損害后果發(fā)生過(guò)程中所起作用的大小，來(lái)確定行政機(jī)關(guān)所應(yīng)承擔(dān)的賠償數(shù)額。如果房地產(chǎn)登記部門(mén)由于一般過(guò)失對(duì)材料審查不嚴(yán)而導(dǎo)致登記錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)次要賠償責(zé)任；如果房地產(chǎn)登記部門(mén)具有重大過(guò)失或故意，則應(yīng)承擔(dān)主要賠償責(zé)任。這一制度的缺陷在于將房地產(chǎn)登記部門(mén)的賠償數(shù)額完全交由法院酌情確定，缺乏較為詳盡的法律依據(jù)，法院的自由裁量權(quán)過(guò)大，增加了社會(huì)對(duì)法院裁判的壓力。
3、當(dāng)事人先通過(guò)其它途徑求償，當(dāng)窮盡其它求償手段仍無(wú)法得到賠償時(shí)，方可提起行政賠償之訴，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。這是筆者所贊成的一種制度設(shè)計(jì)。其合理因素在于，國(guó)家賠償制度就其本質(zhì)而言，是一種最終的救濟(jì)制度，只有當(dāng)受害人無(wú)法通過(guò)其它方式獲得對(duì)自己權(quán)利的救濟(jì)時(shí)，才能通過(guò)國(guó)家賠償?shù)姆绞饺〉醚a(bǔ)償。因此，在立法上，國(guó)家賠償制度提起的程序最為嚴(yán)格、賠償?shù)臈l件最為苛刻、賠償范圍最為狹窄。由于當(dāng)事人受侵害的權(quán)利只有一個(gè)，當(dāng)他通過(guò)其它方式和途徑得到補(bǔ)償時(shí)，就不能再通過(guò)國(guó)家賠償途徑，向侵權(quán)的行政機(jī)關(guān)要求賠償，否則，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一權(quán)利多次補(bǔ)償?shù)那闆r。
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