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土地糾紛調(diào)查與思考
我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”三農(nóng)問題一直是黨中央、國務(wù)院關(guān)注的重點。而作為農(nóng)民的生存之本-土地，往往是糾紛經(jīng)常產(chǎn)生的根源。這一問題一直困擾著農(nóng)民，土地糾紛源于何處，土地糾紛該如何合理解決，本文通過對土地問題的調(diào)查和反思，提出幾點粗淺意見。從2002年上訪群眾向海南省信訪部門反映的情況來看，涉及農(nóng)村土地矛盾和問題的內(nèi)容占群眾上訪內(nèi)容總量的40％左右，在我院近年來審理的民事案件中，涉及農(nóng)村土地糾紛的案件也占有很大的比重。具體講，主要有以下幾個方面的內(nèi)容：
第一，土地權(quán)屬不清。農(nóng)村在推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時，大都實行“包田不包坡”的做法，致使荒地、坡地爭議較多；文革前，有些場社體制改革，有些退場不退地，留下了糾紛隱患；而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直沿襲“誰有土地誰耕、誰承包”的做法，造成了農(nóng)民爭占“祖宗田”，“祖宗地”現(xiàn)象突出；村集體與村集體之間也存在著相鄰地段土地的歸屬問題的爭奪。
第二，農(nóng)村依法用地觀念差，越權(quán)發(fā)包的情況突出。農(nóng)民依法用地的觀念比較薄弱，農(nóng)民不按國家的規(guī)定合理使用土地，而是任憑自己的意愿違反有關(guān)規(guī)定使用土地，給鄰地的使用權(quán)造成侵害，由此引起糾紛。再者，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村委會基層干部對集體土地的開發(fā)使用缺乏科學(xué)規(guī)劃，土地用途管制制度不落實執(zhí)行，村委會或村民小組自作主張越權(quán)越級向外發(fā)包土地，而依據(jù)《國土法》和《村民委員會法》規(guī)定，村社出讓、租賃土地不通過村民討論，沒有得到三分之二村民同意，村委會不得違反民主設(shè)定原則同外簽訂合同，而村委會或村民小組的法制觀念薄弱，基本上不依法行使權(quán)利，這是產(chǎn)生土地糾紛原因之一；有的基層干部以犧牲農(nóng)民的承包地為手段，嚴重違背土地操作程序，隱瞞實情，去成全土地承包商的利益，因此引起土地糾紛。
第三，“開發(fā)熱”留下隱患。在前些年的“開發(fā)熱”中，一些地方為了多招商，急開發(fā)，對外來公司轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包土地面積過大，承包期過長，農(nóng)民參與程度小，地價又低，農(nóng)民感到吃虧，成為引發(fā)糾紛的導(dǎo)火線。
第四，開采鈦礦、挖塘養(yǎng)蝦、外包林地，給生態(tài)造成破壞，環(huán)境被污染，農(nóng)民反映強烈，要求收回土地，卻得不到解決。海南有些地方鈦礦資源豐富，但鈦礦開采之后原尚可利用的有效土地失去了先前之功效，加上有些土地被承包挖塘養(yǎng)蝦，破壞生態(tài)平衡，農(nóng)民要求中止合同，收回土地，發(fā)揮土地的正常功效，但有些地方對此類問題遲遲不解決，或得不到合理解決。
第五，地方政府征地遺留問題得不到有效解決。諸如為了興建高速公路；為了城市開發(fā)，需要統(tǒng)一征收農(nóng)民土地。本來，這種統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一建設(shè)是一件造福于民的好事。地方政府征用農(nóng)民的大量土地，而農(nóng)民卻得不到合理的補償，由此而引發(fā)土地糾紛。
第六，擅自轉(zhuǎn)包、重復(fù)發(fā)包或單方毀約改變土地用途。隨著土地的不斷增值，有的村委會把同一土地重復(fù)發(fā)包，造成“一地兩包”；而不少承包商為了短期利益，擅自轉(zhuǎn)包，嚴重損害集體利益，有的甚至單方毀約，違法毀損承包標的物，導(dǎo)致糾紛發(fā)生。
另外，近幾年來伴隨著離婚案件的增多，因離婚后土地承包問題如何解決也是引起糾紛的一種形式。夫妻離婚后，有的土地因分割過于零碎，不便于種植和經(jīng)營；有的因分割不均勻，有的甚至不分割，往往對女方的合法權(quán)益不加于保護，使一方當事人的利益遭受到損害，因此產(chǎn)生了土地糾紛。
土地是農(nóng)民的衣食之源、生存之本。農(nóng)民失去了土地便意味著生活無著，勢必積怨成憤，引起糾紛。而土地糾紛是否得到合理有效的解決，既關(guān)系到人民政府是否認真踐行“三個代表”重要思想的問題，也關(guān)系到人民法院司法為民的形象。應(yīng)引起各級政府和法院的高度重視。
如何切實解決土地糾紛，是擺在各級人民政府面前的首要問題，因此，作為政府，應(yīng)從以下幾方面做好土地糾紛的調(diào)處工作：
1、做好土地確權(quán)工作，是解決土地權(quán)屬不清的關(guān)鍵。村民委員會應(yīng)依《土地承包法》行事，將荒地、坡地及農(nóng)場邊界地等無人管理的地列入集體土地，禁止農(nóng)民非法據(jù)為己有；亦可通過公開招標等方式，使這些無人管理的土地盡其所用，通過合法程序轉(zhuǎn)移其使用權(quán)。對于村集體與村集體的土地權(quán)屬糾紛，大多可以依據(jù)劃分村時的分界線確定，若未劃分村界線，雙方應(yīng)通過和解方式和平解決。
2、建立群眾監(jiān)督機制，監(jiān)督基層干部對《國土法》與《村民委員會組織法》中有關(guān)規(guī)定的執(zhí)行。凡涉及到群眾切身利益的事情，都要由群眾討論決定，并由群眾監(jiān)督實施，使村務(wù)管理逐步走向制度化、規(guī)范化�；鶎痈刹恳鄳�(yīng)對農(nóng)民使用土地情況加以監(jiān)督，切實保證農(nóng)民依照法律法規(guī)合理利用土地，以免造成農(nóng)民內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生。
3、堅持平等、公平原則，規(guī)范承包手續(xù)，確保農(nóng)民利益�！胺堑洹边^后，伴隨著“健康島”呼聲日益高漲，必將引來海南房地產(chǎn)市場的又一輪“開發(fā)熱”。村委會基層干部應(yīng)堅持平等、公平地與外來公司簽訂有關(guān)土地合同，積極調(diào)動農(nóng)民參與，不應(yīng)為了眼前的利益而忽視了長遠的利益，更不應(yīng)為了自己的利益而置農(nóng)民利益于不顧�；鶎痈刹吭谵D(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包土地前，應(yīng)充分采納村民意見，堅決走“全村一盤棋”的路子，牢牢樹立愛民、想民、為民思想，切切實實執(zhí)行《中共中央關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》、《中共中央關(guān)于做好農(nóng)民承包土地使用權(quán)、流轉(zhuǎn)工作的通知》等文件精神，依法辦事，陽光操作，切實保護農(nóng)民的長遠利益。
4、以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，平息糾紛，化解矛盾。伴隨著城市建設(shè)的深入，海南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案不斷出臺。必要時，政府會征用農(nóng)民的土地，因此，土地在征用過程中出現(xiàn)的種種矛盾是不可避免的。但是我們堅決反對政府有關(guān)人員急功近利，用簡單的工作方法粗魯?shù)亟鉀Q問題，從而使矛盾激化。在處理過程中，政府有關(guān)干部應(yīng)貫徹落實“三個代表”重要思想，深刻領(lǐng)會中央關(guān)于土地方面的路線、方針、政策，結(jié)合本地實際，著眼于為人民群眾謀利益，提高農(nóng)民的民主意識和法制意識，發(fā)揮農(nóng)民對村委會的監(jiān)督功能，以保護農(nóng)民的自身權(quán)益。發(fā)生矛盾后，應(yīng)通過疏導(dǎo)或說服教育等方式妥善處理，也可以通過正確使用經(jīng)濟政策的法律手段加以處理。
人民法院在審理此類案件時，必須依照法律和行政法規(guī)的規(guī)定，樹立司法為民的思想，強化宗旨意識、職業(yè)意識，以實現(xiàn)全社會的公平和正義，維護社會穩(wěn)定為己任，審理好涉農(nóng)案件，維護農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和促進農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，切實解決土地糾紛。
第一，樹立司法為民的思想，注重“社會效果和法律效果”的統(tǒng)一。土地糾紛案件，不僅涉及到農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定，更重要是涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，具有很強的政策性和法律性。因此，審判人員要有全局觀念，以“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，在審理此類案件中，應(yīng)根據(jù)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，既要維持土地承包長期穩(wěn)定性，又要根據(jù)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展和市場需要為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供法律保障；既要保持農(nóng)村穩(wěn)定，又要保護農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及合同當事人的合法權(quán)益，以促進經(jīng)濟的健康發(fā)展。
第二，嚴格審查土地承包合同的效力。近幾年，法院審理的土地承包合同糾紛案件中，因?qū)贤Яμ岢霎愖h并發(fā)生糾紛
的占有很大的比例。如何確認土地承包合同的效力，是審理好土地糾紛案件的關(guān)鍵。因此，審判人員應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)和最高人民法院的司法解釋以及中央有關(guān)文件的精神來確認合同的效力，嚴格審理，依法判決，維護當事人的合法權(quán)益。對于《農(nóng)村土地承包法》實施后的行為，應(yīng)當適用《農(nóng)村土地承包法》，對于《農(nóng)村土地承包法》實施以前的行為，應(yīng)適用當時的有關(guān)規(guī)定，當時沒有規(guī)定的，可參照適用《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定來處理。
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