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國土資源部新頒布規(guī)章評述——《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》若干條文質(zhì)疑
[摘 要]： 國土資源部頒布的部門規(guī)章-《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》存在多處疏漏，或無實(shí)際意義，或與基本法律抵觸。本文對此做若干分析。[關(guān)鍵詞]：招標(biāo)拍賣掛牌 出讓國有土地使用權(quán) 術(shù)語
國土資源部于2002年4月3日通過了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”），自2002 年7月1日起開始施行。該部門規(guī)章對以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓國有土地使用權(quán)作出了相當(dāng)具體的規(guī)定，使招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)實(shí)務(wù)操作有了較為明確的法律依據(jù)。但是，《規(guī)定》的若干條文和制度設(shè)計(jì)與基本法律不相一致甚至沖突或者沒有實(shí)際意義，使該規(guī)章大為遜色�，F(xiàn)試述一二如下，請方家指點(diǎn)。
首先，《規(guī)定》規(guī)定了一種“新”的國有土地使用權(quán)出讓方式-掛牌。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》并沒有規(guī)定這么一種方式，該法第十二條規(guī)定“土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。”《規(guī)定》所稱這種新的出讓國有土地使用權(quán)方式，“是指出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報(bào)價(jià)申請并更新掛牌價(jià)格，根據(jù)掛牌期限截止時(shí)的出價(jià)結(jié)果確定土地使用者的行為�！睋Q言之，《規(guī)定》想補(bǔ)充《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》立法空白，參考了證券連續(xù)交易方式，創(chuàng)造出“掛牌”交易方式。但是，由于這種掛牌方式本身存在缺陷-土地使用權(quán)的賣方有限，而買方通常也非數(shù)量眾多，所以其交易價(jià)格不會(huì)呈上下波動(dòng)，只能是單向上漲-使其與拍賣無本質(zhì)區(qū)別。《規(guī)定》第十九條規(guī)定了掛牌成交的三種情形：1、在掛牌期限內(nèi)只有一個(gè)競買人報(bào)價(jià)，且報(bào)價(jià)高于底價(jià)，并符合其他條件的，掛牌成交；2、在掛牌期限內(nèi)有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的競買人報(bào)價(jià)的，出價(jià)最高者為競得人；報(bào)價(jià)相同的，先提交報(bào)價(jià)單者為競得人，但報(bào)價(jià)低于底價(jià)者除外；3、在掛牌期限截止時(shí)仍有兩個(gè)或者兩個(gè)以上的競買人要求報(bào)價(jià)的，出讓人應(yīng)當(dāng)對掛牌宗地進(jìn)行現(xiàn)場競價(jià)，出價(jià)最高者為競得人。均為某一高出底價(jià)（保留價(jià)）的最高價(jià)為成交價(jià)（第二種情形規(guī)定的“價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先”實(shí)際上沒有意義，因?yàn)楹蟪鰞r(jià)的競買人不會(huì)出一個(gè)比前一個(gè)出價(jià)低的價(jià)）。由此可見，“掛牌”與拍賣并無區(qū)別，《規(guī)定》的新創(chuàng)舉-“掛牌”實(shí)無必要。
其次，《規(guī)定》第八條-“出讓人應(yīng)當(dāng)至少在投標(biāo)、拍賣或者掛牌開始日前 20日發(fā)布招標(biāo)、拍賣或者掛牌公告，公布招標(biāo)拍賣掛牌出讓宗地的基本情況和招標(biāo)拍賣掛牌的時(shí)間、地點(diǎn)”-參考了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條的規(guī)定-“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定投標(biāo)人編制投標(biāo)文件所需要的合理時(shí)間；但是，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于二十日”，初衷是為了體現(xiàn)公開、公平的市場原則。但是，“投標(biāo)開始日前20日”發(fā)布招標(biāo)公告并不等于招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止日之間有20日間隔，而且《中華人民共和國拍賣法》第四十五條規(guī)定：“拍賣人應(yīng)當(dāng)于拍賣日七日前發(fā)布拍賣公告”，因此《規(guī)定》第八條關(guān)于招標(biāo)公告、拍賣公告發(fā)出時(shí)間與法律規(guī)定亦不一致。
再次，《規(guī)定》第十三條第一項(xiàng)規(guī)定-招標(biāo)公告允許郵寄標(biāo)書的，投標(biāo)人可以郵寄，但出讓人在投標(biāo)截止時(shí)間前收到的方為有效-與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定不相一致，該條規(guī)定：“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，將投標(biāo)文件送達(dá)投標(biāo)地點(diǎn)。”即不得郵寄標(biāo)書。而且，即使允許郵寄，該項(xiàng)規(guī)定“到達(dá)主義”的采用似不合理。
最后，若干名詞術(shù)語的使用技術(shù)太差。如《規(guī)定》第九條、第十五條、第二十條等條文中規(guī)定的“競得人”（拍賣中最高應(yīng)價(jià)者）應(yīng)為“買受人”，以與《中華人民共和國拍賣法》規(guī)定的法定術(shù)語一致。同樣的疏漏還有《規(guī)定》第十五條、第十六條等條文中的“底價(jià)”，應(yīng)與《中華人民共和國拍賣法》術(shù)語的使用一致，即稱為“保留價(jià)”。
作為有較大影響的部門規(guī)章，應(yīng)在頒布之前多方征求意見和建議，以求得盡可能的嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)。
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