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商品房預(yù)售登記備案制度初探
當前，很多地方房地產(chǎn)市場主管部門統(tǒng)一制作的《房地產(chǎn)預(yù)售合同》中明確約定“賣方應(yīng)于本房地產(chǎn)預(yù)售合同生效之日起七日內(nèi)將該合同向房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記機關(guān)作登記備案”，相當多的購房人也都認為只要其與開發(fā)商簽訂的《房地產(chǎn)預(yù)售合同》經(jīng)過了國土產(chǎn)權(quán)部門的備案登記，就被賦予了合同的法律效力，因此可以躺在權(quán)利的溫床上高枕無憂，根本不用擔心被不良的開發(fā)商“一房多賣”而落得“錢房兩空”。筆者針對相當多的購房者將自己房產(chǎn)權(quán)利能否得到有效保障的希望都寄托在商品房預(yù)售登記備案制度上的心理，就商品房預(yù)售登記備案制度的法律基礎(chǔ)、法律性質(zhì)與法律效力等相關(guān)問題發(fā)表以下淺見，求教于諸方家。一、商品房預(yù)售登記備案制度的法律基礎(chǔ)
1、《城市房地產(chǎn)管理法》第44條第2款規(guī)定“商品房預(yù)售人應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定將預(yù)售合同報縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門和土地管理部門登記備案”。
2、《城市商品房預(yù)售管理辦法》第10條規(guī)定“商品房預(yù)售，開發(fā)企業(yè)應(yīng)當與承購人簽訂商品房預(yù)售合同。預(yù)售人應(yīng)當在簽約之日起30日內(nèi)持商品房預(yù)售合同向縣級以上人民政府房地產(chǎn)管理部門和土地管理部門辦理登記備案手續(xù)”。
第13條還規(guī)定：“開發(fā)企業(yè)未按本辦法辦理預(yù)售登記，取得商品房預(yù)售許可證明預(yù)售商品房的，責令停止預(yù)售、補辦手續(xù)，沒收違法所得，并可處以已收取的預(yù)付款1％以下的罰款”。
3、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第27條第2款規(guī)定“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當自商品房預(yù)售合同簽訂之日起30日內(nèi)，到商品房所在地的縣級以上人民政府房地產(chǎn)開發(fā)主管部門和負責土地管理工作的部門備案”。
上述條款是我國現(xiàn)行法律對商品房預(yù)售進行登記備案的規(guī)定，不難看出國家實行登記備案制度的立法目的主要是通過對商品房預(yù)售合同的管理，對房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售商品房行為的合法性進行審查，以保護預(yù)購人的合法權(quán)益，進而防止預(yù)售期間“一房多賣”現(xiàn)象的發(fā)生。但是如何理解商品房預(yù)售登記備案制度的法律性質(zhì)？經(jīng)登記備案的商品房買賣合同能產(chǎn)生什么樣的法律效力，未經(jīng)辦理登記備案又能產(chǎn)生什么樣的法律后果，此類法律規(guī)定并未予以明確。那么，地方性法規(guī)對此是否加以補充，對該法律制度進行完善呢？我們通過對上海和廣東兩地的相關(guān)規(guī)定進行分析，發(fā)現(xiàn)目前對該制度的認識與做法也存在不同的觀點與分歧：
1、《上海市房地產(chǎn)登記條例》第32條規(guī)定：“下列房地產(chǎn)權(quán)利的文件，當事人應(yīng)當備案登記：（1）商品房預(yù)售及變更合同；……當事人未辦理前款所列文件登記的不得對抗第三人”，可見，其認為登記備案為商品房預(yù)售合同的對抗要件，不否認未經(jīng)登記備案的預(yù)售合同的法律效力，但沒有對抗第三人的效力。
2、《珠海市房地產(chǎn)登記條例》第47條規(guī)定：“商品房預(yù)售人不依法辦理商品房預(yù)售合同登記備案手續(xù)，造成商品房預(yù)售合同無效……”，可見，其認為登記備案為商品房預(yù)售合同的生效要件，沒有登記備案的商品房預(yù)售合同是無效并得不到法律保護的。
3、《深圳經(jīng)濟特區(qū)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條例》第38條規(guī)定：“房地產(chǎn)開發(fā)商應(yīng)當按房地產(chǎn)登記機關(guān)的規(guī)定將預(yù)售房地產(chǎn)的 買賣合同向房地產(chǎn)登記機關(guān)備案”。第61條還規(guī)定：“房地產(chǎn)開發(fā)商預(yù)售房地產(chǎn)，未按規(guī)定將房地產(chǎn)買賣合同報登記機關(guān)備案而預(yù)售房地產(chǎn)的，由主管機關(guān)對轉(zhuǎn)讓人處以轉(zhuǎn)讓價款百分之五以下的罰款；轉(zhuǎn)讓人持有房地產(chǎn) 開發(fā)資質(zhì)證的，可視情節(jié)輕重做出警告、不予資質(zhì)年審或者吊銷房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)證的處罰”，可見，其認為未經(jīng)登記備案不影響商品房預(yù)售合同的民事法律效力，但開發(fā)商應(yīng)承擔相應(yīng)的行政處罰責任。
二、商品房預(yù)售登記備案制度的性質(zhì)與法律效力分析
由于國家未曾對商品房預(yù)售登記備案制度的性質(zhì)有明確的界定，各地對此的做法也極不統(tǒng)一，那么，如何對該制度進行正確地認識與對待，就成為方家進行分析與探討的一個熱點。
筆者認為，商品房預(yù)售的登記備案制度可以保護購房者的合法權(quán)益，也可以避免和預(yù)防一些不必要的糾紛，在很大程度上起著維護不動產(chǎn)交易安全的作用。但該制度本身并不是一種物權(quán)登記，它使購房者取得了對尚未實際存在即尚在建的商品房的具有物權(quán)性質(zhì)的期待權(quán)，而且我國相關(guān)法律法規(guī)只賦予了商品房預(yù)售登記行政上的意義，卻未賦予其法律強制上的意義。如果將登記備案的行政義務(wù)與商品房預(yù)售合同的民事法律效力捆綁在一起，顯然是不符合民法理論及相關(guān)法律規(guī)定的。
一直以來，我國的房地產(chǎn)管理法帶有濃厚的行政管理色彩，從行政立法與民事立法的分工來看，同樣應(yīng)當將違反行政性規(guī)定的行為后果與違反民事法律規(guī)定的行為后果分開處理。行政立法是為了調(diào)整行政管理法律關(guān)系，其行政處罰方式多種多樣，不但可以進行行政處罰，還可以進行經(jīng)濟制裁，甚至可以兩者并用。但民事立法卻是為了調(diào)整平等主體之間的民事法律關(guān)系，但不具有處罰性質(zhì)。當這兩種法律關(guān)系獨立存在時，尚不存在爭議；當行政責任與民事責任發(fā)生競合時，同樣應(yīng)由這兩種法律規(guī)范各司其責任，分別處理。如果以違反行政性規(guī)范為由而牽涉到民事行為無效，就相當于是用行政法規(guī)調(diào)整民事法律關(guān)系，從而混淆了兩種規(guī)范的分工界限。從法理上來講，行政法律規(guī)范的效力和適用范圍，僅能限于行政法律關(guān)系本身，而不能越權(quán)涉及至民事法律關(guān)系，這是市場經(jīng)濟和社會法制化的基本要求。因此，只有法律和行政法規(guī)明確規(guī)定，違反了這種強制性規(guī)范的后果為無效時，才能依法認定這種行為無效。否則，只能按照相應(yīng)的行政法規(guī)進行相應(yīng)的行政處罰或經(jīng)濟制裁。
商品房預(yù)售合同的登記備案只作為一種行政意義上的義務(wù)，并非合同的生效要件，其所登記的是商品房預(yù)售合同中約定的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。在傳統(tǒng)民法中，登記制度是針對不動產(chǎn)的物權(quán)歸屬和變動而設(shè)計的，而預(yù)售的商品房是在建設(shè)中的期房，在買賣時還未建好，也不可能和現(xiàn)房那樣成立完整意義上的房屋所有權(quán)或其他物權(quán)，更談不上因物權(quán)的變動問題而產(chǎn)生對期房產(chǎn)權(quán)的登記。同時按照我國現(xiàn)行的“房屋登記是房屋所有權(quán)的制唯一公示方法”的原則，購房人在辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記之前只能是債權(quán)人，不可能取得所購房屋的所有權(quán)，因此，商品房預(yù)售合同的登記備案也無法產(chǎn)生如同產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記那樣的對抗力的順位保留的效力。
故此，可以認為，商品房預(yù)售合同的登記備案性質(zhì)上應(yīng)為國家對商品房預(yù)售所為的行政管理行為和措施，不是確認合同效力的必備條件，與商品房預(yù)售合同的民事法律效力是沒有關(guān)系的。對此，近年來出臺的廣東省乃至最高人民法院的相關(guān)司法解釋也都做過明確的確認。其中，廣東省高院《關(guān)于合同法施行后認定房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營合同效力問題的指導(dǎo)意見》第19條曾規(guī)定：“預(yù)售合同未經(jīng)辦理登記備案手續(xù)的，不影響預(yù)售合同的效力”，2003年6月1日正式施行的《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第6條第1款也作了同樣的規(guī)定：“當事人以商品房預(yù)售合同未按照法律、行政法規(guī)規(guī)定辦理登記備案手續(xù)為由，請求確認合同無效的，不予支持”。
三、 商品房預(yù)售登記備案的制度缺陷與補救正是由于相關(guān)
法律法規(guī)和司法解釋都只賦予了商品房預(yù)售登記行政上的意義，卻未賦予其法律強制上的意義，致使商品房的預(yù)售登記成為一個擺設(shè)，并導(dǎo)致商品房的一房多售和商品房抵押與預(yù)售的沖突，無法真正起到保護購房人之權(quán)益，維護財產(chǎn)交易安全的功能與作用。當商品房預(yù)售登記備案對一個買賣合同的效力問題并不產(chǎn)生任何影響，最多只承擔一些行政處罰責任的時候，它就顯得沒有那么重要了，這樣，承購人的合法權(quán)益遭受不良房地產(chǎn)開發(fā)商的不法侵害也就難以避免了。
也正因為如此，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以將房屋多次銷售給不同的人，也可以待樓價上漲后賣給他人賺取更高的利潤。于是，商品房的一房多售、抵押后預(yù)售、預(yù)售后抵押的現(xiàn)象就多了起來，不久前在深圳發(fā)生的“香珠花園”事件，開發(fā)商一房多賣涉及房屋247套，涉案金額2億多元；在上海發(fā)生的“天天花園”事件，279套房產(chǎn)被開發(fā)商賣了600多次，一套房產(chǎn)竟重復(fù)賣了7家；還有被數(shù)百業(yè)主和諸多媒體鬧得沸沸揚揚的號稱“廣州生態(tài)第一盤” 的“廣地花園”事件，開發(fā)商涉嫌騙貸，重復(fù)售樓資金過億元……
此類惡意侵害買受人合法權(quán)益、嚴重影響到整個房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展的不良事件在當前我國房地產(chǎn)法律體系業(yè)初步建立和完善，政府主管部門對房地產(chǎn)行業(yè)的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督職能不斷加強的今天，為什么還是會屢見不鮮、層出不窮？筆者認為除了我國商品房市場仍處于發(fā)育階段，市場主體的一些經(jīng)營行為尚需規(guī)范、相關(guān)的法律仍需完善、行政管理無法到位、未能對整個市場給予嚴格地法律監(jiān)督等諸多大環(huán)境的因素之外，還有一個重要的原因就是商品房預(yù)售登記備案制度的強制力度不夠，未能夠賦于品房預(yù)售登記備案制度的準物權(quán)效力，從而真正保護購房人最關(guān)心最需要的物權(quán)。
如果能將商品房預(yù)售登記備案制度上升到實質(zhì)意義上法律強制的高度，則必然要求將登記作為預(yù)售合同的生效要件，從而使得經(jīng)過商品房預(yù)售登記備案這一公示程序，使該合同約定的債權(quán)取得對抗第三人的法律效力。這樣，才能強制房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與購房者必須到有關(guān)部門進行合同登記，在思想上和行動上予以足夠的重視，通過登記使合同產(chǎn)生公示和公信的法律效力，對抗第三人的購房行為和不良開發(fā)商的欺詐行徑，減少商品房預(yù)售的糾紛，通過行政部門的登記監(jiān)管行為，徹底打破房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利用商品房預(yù)售套取資金、企圖達到一本萬利的美夢，從制度上杜絕房地產(chǎn)登記與管理上的漏洞，從而達到維護消費者的合法權(quán)益，維護正常的房地產(chǎn)開發(fā)秩序，促進整個國民經(jīng)濟快速、有序、健康的發(fā)展之根本目的。
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