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處理農(nóng)村違法建筑糾紛的探討
目前，我國(guó)農(nóng)村部分地區(qū)尚有少數(shù)干部為了規(guī)避法律或者法律意識(shí)不高，未經(jīng)上級(jí)有關(guān)主管部門的審核、批準(zhǔn)，便將村中的集體土地自行規(guī)劃后分配（或賣給）本村村民建住宅，因此，村民在無法經(jīng)過審批取得《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)證》的情況下便興建住宅，故糾紛時(shí)常發(fā)生，且爭(zhēng)議較大，個(gè)別甚至演化成群體斗毆、鬧政府、堵塞高速公路的惡性事件，嚴(yán)重影響社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。這類案件值得我們認(rèn)真分析。一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的定義及其保護(hù)
農(nóng)村宅基地使用權(quán)是我國(guó)特有的一種用益物權(quán)形式，它是指農(nóng)村村民為建造自有房屋對(duì)集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。
宅基地使用權(quán)本質(zhì)上屬于土地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)受法律的保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵害他人的宅基地使用權(quán)。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地；農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)即行為人必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，取得土地使用權(quán)證后，方享有合法的土地使用權(quán)。因此，搶占、多占集體土地或他人的宅基地的，一律無效；不按審批權(quán)限或程序劃撥的宅基地，一般不予保護(hù)。
二、農(nóng)村違法建筑的概念及其情形
違法建筑，有學(xué)者也稱違章建筑，從嚴(yán)格的語意上講，違法建筑物的范圍應(yīng)廣于違章建筑物，它包含了一切違反法律、法規(guī)以及規(guī)章的建筑物，而違章建筑物一般是指違反規(guī)章的建筑物。目前理論界以及司法實(shí)踐中將兩概念通用。違法建筑根據(jù)土地來源的不同，可分為農(nóng)村違法建筑和城鎮(zhèn)違法建筑。
所謂農(nóng)村違法建筑，是指沒按《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，未經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，依法取得土地使用權(quán)證或者雖取得宅基地使用權(quán)，但不符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃而擅自動(dòng)工興建的各種建筑物。農(nóng)村違法建筑雖包括各種違法建造的建筑物，但主要是指住宅。農(nóng)村違法建筑物的基本特征就是具有“先天違法性”。
農(nóng)村違法建筑物依其“違法”的程度不同，主要可分為二種情況：一是建造人在他人取得合法土地使用權(quán)的土地上建造違法建筑物；二是建造人未取得宅基地使用權(quán)便興建住宅，即建造人不按審批權(quán)限或程序，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，依法取得土地使用權(quán)證后再興建住宅。第一種情況，建造人在他人的土地上建造住宅，其行為不但違反了國(guó)家建筑的行政法規(guī)，也侵害了他人的土地使用權(quán)，建造人除非取得該建筑物占有的土地使用權(quán)，使建筑物符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，否則，該建筑物土地使用權(quán)人不能利用的必須予以拆除，能利用的歸土地使用權(quán)人所有，由土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補(bǔ)償；本文主要針對(duì)第二種情況予以分析探討。
三、農(nóng)村違法建筑的權(quán)屬問題
農(nóng)村村民若依法取得宅基地使用權(quán)，由于農(nóng)村的房屋尚未建立起登記制度，故在宅基地上建房，與宅基地使用權(quán)同時(shí)受法律的長(zhǎng)期保障，宅基地使用權(quán)人能自由行使權(quán)利。但是，若無法取得宅基地使用權(quán)，那么，建筑物的建造人因其違法建筑是否可以取得建筑物的所有權(quán)和使用權(quán)呢？司法界和理論界中主要有以下三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依私法上“法無禁止即授權(quán)”的理念 ，僅違反公法的違法建筑物仍會(huì)受到私法上的肯定。違法建筑人與合法建筑人將平等地受到私法的保護(hù)，均可基于建筑這一法律事實(shí)而原始取得建筑物的所有權(quán)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，建造人雖不能取得所有權(quán)，但可以取得使用權(quán)，只不過這一使用權(quán)是臨時(shí)的，一旦建筑物被拆除，其使用權(quán)也就消滅。第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為，對(duì)于違法建筑物，建造人不僅不能取得所有權(quán)，也不能取得使用權(quán)。對(duì)這些觀點(diǎn)的評(píng)述涉及到對(duì)違法建筑行為本身的探討。古羅馬法學(xué)家烏爾比安將法律分為公法與私法，大陸法系國(guó)家將之作為對(duì)法律的基本分類。一般認(rèn)為，公法是指調(diào)整公共利益的法律，而私法則是調(diào)整私人利益的法律。違反公法會(huì)導(dǎo)致公法領(lǐng)域的否定。我國(guó)對(duì)農(nóng)村宅基地采取特殊的保護(hù)，而且農(nóng)村的房屋尚未建立起登記制度，故農(nóng)村宅基地及其以上所建附屬物的權(quán)屬仍同為公法調(diào)整的范疇，違法建筑行為因?yàn)檫`反了公法領(lǐng)域的《土地管理法》，因此，在公法領(lǐng)域，農(nóng)村違法建筑物就不會(huì)得到公法領(lǐng)域的肯定，故建造人不僅不能取得所有權(quán)，也不能取得使用權(quán)。
四、農(nóng)村違法建筑的歸屬和利用問題
農(nóng)村違法建筑物的歸屬和利用問題為人們所關(guān)注。對(duì)此，我國(guó)法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定，司法界和理論界也是眾說紛紜。對(duì)農(nóng)村違法建筑的歸屬和利用問題主要有以下兩種觀點(diǎn)：（1）動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)說，即認(rèn)為違法建筑作為不動(dòng)產(chǎn)者，因其違法性不可能得到國(guó)家的認(rèn)可，故由此派生的權(quán)利不可能得到法律的保護(hù)，但構(gòu)成違法建筑的建筑材料本身作為動(dòng)產(chǎn)是合法的，應(yīng)受法律的保護(hù)。（2）占有說，即建造人對(duì)違法建筑物的占有，是基于占有的意思而控制物的一種事實(shí)狀態(tài)，受法律保護(hù)，除執(zhí)法機(jī)關(guān)依法處理違法建筑外，建造人自己可以對(duì)違法建筑為占有、使用和收益，禁止他人侵犯建造人對(duì)違法建筑的占有。
1、對(duì)動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)說的評(píng)述
違法建筑物是動(dòng)產(chǎn)還是不動(dòng)產(chǎn)呢？我國(guó)《憲法》與《土地管理法》都規(guī)定土地的所有權(quán)屬于國(guó)家和集體所有，私人不享有土地所有權(quán)，但房屋可以為私人所有，并且從法律保護(hù)的角度，房屋被視為不動(dòng)產(chǎn)�？梢�，確定房屋等建筑物是動(dòng)產(chǎn)還是不動(dòng)產(chǎn)，是以其物理屬性為標(biāo)準(zhǔn)，建筑行為是否違法，并不改變建筑物的不動(dòng)產(chǎn)屬性。因此，違法建筑物的不動(dòng)產(chǎn)性質(zhì)歸根到底是由其物理屬性決定的，并不因其具有違法性而受到影響。雖然違法建筑物是由磚、石、土、木等動(dòng)產(chǎn)的建筑材料建設(shè)而成，但當(dāng)建設(shè)完成后，這些動(dòng)產(chǎn)也就失去了其獨(dú)立存在的價(jià)值，而轉(zhuǎn)化成為不動(dòng)產(chǎn)性質(zhì)的建筑物。
2、對(duì)占有說的評(píng)述。
占有是主體對(duì)于物基于占有的意思進(jìn)行控制的事實(shí)狀態(tài)。占有是對(duì)物的一種事實(shí)上的控制。占有的成立，必須至少具備兩個(gè)要件：1、在主觀上，占有人必須具備占有的意思；2、客觀上，占有還要求占有人事實(shí)上控制或管領(lǐng)了某物。違法建筑物的建造人把磚、石、土、木等建筑材料建設(shè)成建筑物，主觀上具備了占有建筑物的意思，客觀上，事實(shí)上已經(jīng)管領(lǐng)該建筑物，完全具備了占有的兩個(gè)要件。我國(guó)物權(quán)法草案上已將占有列入了物權(quán)的范濤，規(guī)定占有為一種事實(shí)狀態(tài)。確認(rèn)占有為一種事實(shí)狀態(tài)，可以有效的實(shí)現(xiàn)占有的保護(hù)功能，即占有是對(duì)物的事實(shí)的支配，占有一旦存在就應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。占有不僅包括了合法的占有，也包括了非法的占有，任何人未經(jīng)法律的授權(quán)，不得剝奪他人的占有。占有人因占有可能取得占有權(quán)甚至是所有權(quán)，即使不能形成權(quán)利的占有，在法律上也可獲得保護(hù)。因此，占有說從占有的角度解釋了違法建筑人對(duì)違法建筑物占有、使用、收益的事實(shí)，應(yīng)受到私法的保護(hù)，符合物權(quán)法原理。故在私法領(lǐng)域具有進(jìn)步的意義，是可取的。
五、農(nóng)村違法建筑糾紛的法律救濟(jì)
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十七條規(guī)定農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以
上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。由此可見，對(duì)違法建筑的認(rèn)定和處理，是政府行政主管部門的職責(zé)和權(quán)限。因此，各地法院大體認(rèn)為，凡屬關(guān)于違法建筑的認(rèn)定與處理方面的糾紛，不屬法院管轄范圍，應(yīng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決；因違法建筑引起的以違法建筑為標(biāo)的發(fā)生的買賣、租賃、抵押等糾紛，當(dāng)事人起訴的，可以受理。而對(duì)于非政府行政主管部門拆除、侵占違法建筑等引起的糾紛卻持保守態(tài)度，認(rèn)為，政府主管部門對(duì)當(dāng)事人的非法用地行為和違法建設(shè)行為的處理結(jié)果可能直接影響當(dāng)事人之間的財(cái)產(chǎn)、人身關(guān)系，在政府主管部門對(duì)非法用地行為和違法建設(shè)行為進(jìn)行處理前，當(dāng)事人之間的財(cái)產(chǎn)、人身關(guān)系尚處于不確定狀態(tài)，法院實(shí)際上難以較好地對(duì)民事糾紛進(jìn)行審理，因此，應(yīng)先由政府主管部門對(duì)非法用地行為和違法建設(shè)行為進(jìn)行處理后，法院再對(duì)民事糾紛進(jìn)行審理較為妥當(dāng)。
既然，在政府主管部門對(duì)非法用地行為和違法建設(shè)行為進(jìn)行處理前，當(dāng)事人之間的財(cái)產(chǎn)、人身關(guān)系尚處于不確定狀態(tài)，那么，是否任何人都可以占有呢？筆者認(rèn)為，由于農(nóng)村違法建筑只違反公法領(lǐng)域的《中華人民共和國(guó)土地管理法》，而不違反私法，故僅能引起公法上的否定性評(píng)價(jià)，如拘留、罰款、限期拆除等法律后果，是“公法對(duì)所有權(quán)之限制”。但這里的限制是以徹底剝奪建筑物的占有（如沒收）或徹底消滅建筑物的存在（如拆除違法建筑）為手段的。已被拆除的違法建筑物在客觀上已不存在；已被沒收的違法建筑物，其所有權(quán)由國(guó)家所有。而本文所討論的是未被拆除且為建造人所占有（未被沒收）的違法建筑物的建造人與其他平等主體的行為人之間的關(guān)系，為民法所調(diào)整，屬于私法領(lǐng)域。而且，建造人對(duì)于違法建筑物盡管不能取得權(quán)利，但可以占有。這種占有是一種事實(shí)狀態(tài)，對(duì)當(dāng)事人來說，是一種利益，其他人不能任意侵害。正如王利明教授所說，占有作為一種事實(shí)狀態(tài)體現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)秩序，占有的現(xiàn)狀也構(gòu)成為一種社會(huì)生活秩序。法律之所以要保護(hù)占有，并不一定是為了尋求對(duì)真正的權(quán)利人的保護(hù)，而是為一種維護(hù)社會(huì)財(cái)產(chǎn)秩序和生活秩序的穩(wěn)定，制止各種采用暴力侵奪他人的占有，包括不法占有的行為，以貫徹占有制度所體現(xiàn)的“任何人不得以私力改變占有的現(xiàn)狀”的原則。除了有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法可以剝奪占有人的占有之外，任何人不得沒收、強(qiáng)占占有人占有的標(biāo)的物。占有人在其占有受他人侵害的情況下，為了達(dá)到制止各種采用暴力侵奪他人占有的目的，可基于合法的占有，由合法占有人依法主張權(quán)利，提起占有之訴，請(qǐng)求不法行為人返還占有物、停止對(duì)占有的侵害、排除對(duì)占有的妨害，而不是對(duì)不法占有人的占有隨意予以剝奪。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)非政府行政主管部門拆除、侵占違法建筑等引起的糾紛，是平等主體之間的關(guān)系，為民法所調(diào)整。為維護(hù)社會(huì)財(cái)產(chǎn)秩序和生活秩序的穩(wěn)定，我們應(yīng)分別不同情況妥善予以處理。
六、受理拆除（或損毀）、侵占農(nóng)村違法建筑糾紛的對(duì)策
雖然政府主管部門對(duì)當(dāng)事人的非法用地行為和違法建設(shè)行為的處理結(jié)果可能直接影響當(dāng)事人之間的財(cái)產(chǎn)、人身關(guān)系，在政府主管部門對(duì)非法用地行為和違法建設(shè)行為進(jìn)行處理前，當(dāng)事人之間的財(cái)產(chǎn)、人身關(guān)系尚處于不確定狀態(tài)，法院難以較好地對(duì)民事糾紛進(jìn)行審理，但為維護(hù)社會(huì)財(cái)產(chǎn)秩序和生活秩序的穩(wěn)定，制止各種暴力行為，防止惡性事件的發(fā)生，我們應(yīng)分別情況給予處理：
1、如果未經(jīng)政府行政主管部門對(duì)非法用地行為和違法建設(shè)行為進(jìn)行處理，當(dāng)事人向法院起訴的，可告知先申請(qǐng)政府行政主管部門予以處理。
2、如果政府行政主管部門對(duì)非法用地行為和違法建設(shè)行為因?yàn)槟撤矫妫ㄈ缟婕胺秶鷱V、歷史遺留等）的原因不予處理（或暫不處理）的，當(dāng)事人持有這方面的證明向法院起訴的，法院應(yīng)該受理后作為民事案件予以處理。
3、如果當(dāng)事人先申請(qǐng)政府行政主管部門處理，但政府行政主管部門不予受理，當(dāng)事人持有這方面的證明向法院起訴的，法院也應(yīng)受理后作為民事案件予以處理。
4、當(dāng)事人起訴到法院無法提供已先申請(qǐng)政府行政主管部門處理的相關(guān)證明的，法院立案前可發(fā)函征詢政府行政主管部門的意見。政府行政主管部門回復(fù)要處理的，可告知當(dāng)事人申請(qǐng)政府行政主管部門予以處理；政府行政主管部門不予處理（或暫不處理）的，法院應(yīng)該受理后作為民事案件予以處理。
七、幾類農(nóng)村違法建筑糾紛案的處理意見
根據(jù)以上分析，筆者就買賣、拆除（或損毀）、侵占農(nóng)村違法建筑糾紛案提出下面的處理意見：
1、買賣農(nóng)村違法建筑糾紛案的處理意見
由于出賣人對(duì)違法建筑物無法取得所有權(quán)，當(dāng)事人轉(zhuǎn)讓違法建筑物的行為屬于無權(quán)處分，故買賣協(xié)議無效。在買賣協(xié)議被確認(rèn)無效后，應(yīng)當(dāng)雙方返還財(cái)產(chǎn)，但買受人一方返還給對(duì)方的房屋，是恢復(fù)其對(duì)違法建筑物占有的事實(shí)狀態(tài)。
2、拆除（或損毀）農(nóng)村違法建筑糾紛案的處理意見
對(duì)違法建筑的認(rèn)定和處理，是政府行政主管部門的法定職責(zé)。其他任何公民、法人都沒有這種職責(zé)和權(quán)力，都不能以違法建筑不合法為由，故意實(shí)施毀損行為。這種違法行為的結(jié)果，給建造人的合法權(quán)益造成了實(shí)際損失，行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任�？紤]到建造人的擅自建房行為同樣具有違法性，故對(duì)建造人“恢復(fù)原狀”的訴訟請(qǐng)求一般不應(yīng)予以支持，而是對(duì)行為人拆除（或損毀）違法建筑物造成建造人占有違法建筑物的實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失予以評(píng)估后，判決由行為人予以賠償。
3、侵占農(nóng)村違法建筑糾紛案的處理意見
雖然建造人擅自建房的行為具有違法性，所建的住宅屬違法建筑，但在政府行政主管部門認(rèn)定并限期拆除之前，其對(duì)所建樓房的占有，作為一種事實(shí)狀態(tài)，受法律保護(hù)，可以對(duì)所建樓房為占有、使用和收益，禁止他人侵犯對(duì)其所建住宅的占有及任意侵害，行為人因沒有占有該違法建筑的根據(jù)，故應(yīng)恢復(fù)建造人對(duì)違法建筑物占有的事實(shí)狀態(tài)。
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