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試論入世后我國(guó)農(nóng)村土地使用制度的調(diào)整——寫(xiě)在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》頒布之際
我國(guó)于2001年11月10日加入了世界貿(mào)易組織，按照我國(guó)入世協(xié)議所作出的承諾，我國(guó)將在以下幾個(gè)方面對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易進(jìn)行調(diào)整：（1）擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入。我國(guó)承諾入世后對(duì)所有農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅均實(shí)行上限約束，并且將算術(shù)平均關(guān)稅率由目前的21％降低到2004年的17％。對(duì)于糧、油、棉、糖等敏感商品，我國(guó)承諾在入世后取消對(duì)外貿(mào)的計(jì)劃管理，改為實(shí)施關(guān)稅配額制度，并且逐步擴(kuò)大分配給非國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)的配額比例。
（2）削減出口補(bǔ)貼。我國(guó)承諾在入世后不再對(duì)任何農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行出口補(bǔ)貼。
（3）削減國(guó)內(nèi)扶持。我國(guó)承諾，今后的綜合支持量將確定為零，并且放棄根據(jù)農(nóng)業(yè)協(xié)定給予發(fā)展中國(guó)家的特殊和差別待遇條款扶持農(nóng)業(yè)的權(quán)利。今后我國(guó)只能在農(nóng)業(yè)協(xié)定規(guī)定的微量允許范圍內(nèi)支持農(nóng)業(yè)，在最終協(xié)議中，我國(guó)爭(zhēng)取到的微量允許為8.5％。此外我國(guó)還在改善動(dòng)植物衛(wèi)生措施和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、放棄采取特殊保障措施的權(quán)利、允許WTO成員防范從中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品激增的特殊保障措施等方面作出了承諾，在服務(wù)貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面所作出的承諾也對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易有一定的影響。[1]我國(guó)目前在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的現(xiàn)狀和上述承諾相比，可以看到，如果不盡快地對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式加以改革，履行我國(guó)在入世之時(shí)所作的承諾，將是比較困難和危險(xiǎn)的。改革我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的重要方面，就是對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地使用制度加以調(diào)整。我國(guó)實(shí)行土地承包責(zé)任制至今，現(xiàn)存的農(nóng)村土地使用制度曾經(jīng)為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代化發(fā)展事業(yè)作出過(guò)重要的貢獻(xiàn)，這一土地使用制度也是符合我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民的基本情況的。在我國(guó)加入WTO的背景下，現(xiàn)存的農(nóng)村土地使用制度是否還適合于今后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是否還適合于在新的社會(huì)條件下的農(nóng)業(yè)發(fā)展，引起了許多學(xué)者的思考�！凹尤隬TO后，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將走向規(guī)模化、企業(yè)化和國(guó)際化道路，這就要求農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行適應(yīng)性的改革�！盵2] “加入WTO后，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化和規(guī)模化傾向?qū)⒃絹?lái)越強(qiáng)，勢(shì)必導(dǎo)致土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)更具規(guī)模�！瓚�(yīng)該改革農(nóng)村土地制度，實(shí)行制度創(chuàng)新，適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的要求�！盵3]可以說(shuō)，這些論述代表著目前學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)入世后如何調(diào)整農(nóng)村土地使用制度的主導(dǎo)性觀點(diǎn)。2002年8月29日我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，將農(nóng)村土地承包制度用法律形式固定下來(lái)，確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得和流轉(zhuǎn)制度，目的是賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。這一法律的出臺(tái)，有利于農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)，有利于農(nóng)民加大對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入力度，有利于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在實(shí)踐過(guò)程中，也得到了農(nóng)民的熱烈擁護(hù)。從我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，我們卻不能停留在目前的已有成績(jī)上，應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)農(nóng)村土地使用制度與我國(guó)入世之后的嚴(yán)峻形勢(shì)還有相當(dāng)?shù)牟罹�，解決這一問(wèn)題還需要采取更有效的手段，以提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力。本文試圖從我國(guó)入世后農(nóng)村土地使用制度的調(diào)整角度，提出一些看法、觀點(diǎn)，以有助于今后我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地使用制度各方面的完善。
一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度與WTO規(guī)則要求的不適應(yīng)之處
我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度是基于中國(guó)國(guó)情而采取的土地承包經(jīng)營(yíng)制度，這一制度將農(nóng)村土地的集體所有與個(gè)人經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，在一定程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，在過(guò)去20余年的改革開(kāi)放進(jìn)程中，發(fā)揮了十分重要的作用。加入世界貿(mào)易組織之后，我國(guó)目前的農(nóng)村土地使用制度已不能適應(yīng)入世之后的形勢(shì)要求，總結(jié)起來(lái)有以下幾點(diǎn)：
1、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度導(dǎo)致土地劃分過(guò)細(xì)，農(nóng)民個(gè)體生產(chǎn)力有限，無(wú)法在越來(lái)越激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中立足。實(shí)行二十余年的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，直接導(dǎo)致的后果就是農(nóng)村土地的嚴(yán)重細(xì)分，每家每戶地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)規(guī)模過(guò)于細(xì)小；同時(shí)，由于農(nóng)民人力、物力、財(cái)力的有限，對(duì)土地的投入大多受限于農(nóng)作物的價(jià)格，但是，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售市場(chǎng)化后，對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)投入會(huì)帶來(lái)一定的影響。此外，農(nóng)民收入難以在短時(shí)期內(nèi)得到提高，也影響到農(nóng)民對(duì)土地的投入�！叭胧篮�，一些農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口將增加，從而會(huì)相應(yīng)地降低國(guó)內(nèi)的價(jià)格，這也就影響到農(nóng)民的收入。在一些主產(chǎn)區(qū)，影響可能還會(huì)較為突出。”[4]這一因素同樣導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的下降，無(wú)法保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入。由于農(nóng)民土地權(quán)益，即使在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》頒布之后，也未能得到最終的解決，給農(nóng)民以穩(wěn)定的土地權(quán)益，農(nóng)民投資和經(jīng)營(yíng)土地的積極性還受到一定的限制。農(nóng)業(yè)投入不足，還與農(nóng)民貸款難有著密切關(guān)系，而農(nóng)民貸款難的問(wèn)題又是多種因素長(zhǎng)期綜合作用的結(jié)果，一時(shí)無(wú)法解決。因此，“以目前這種生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)形式參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)是難以想象的�！盵5]
2、我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的土地使用制度，導(dǎo)致無(wú)法形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)；即使有些地方、有些農(nóng)作物品種形成了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但在成本、價(jià)格也并不占優(yōu)勢(shì)。一家一戶的單獨(dú)生產(chǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)導(dǎo)致了農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)組織發(fā)育不全，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度低，過(guò)小過(guò)細(xì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者無(wú)法擔(dān)負(fù)起國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的任務(wù)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中的政府職能與市場(chǎng)環(huán)境的還存在許多問(wèn)題無(wú)法解決，單純依靠發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的產(chǎn)前、產(chǎn)后環(huán)節(jié)上的服務(wù)形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的作法，依然受制于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模過(guò)于細(xì)小、農(nóng)民收入無(wú)法穩(wěn)定提高的“瓶徑”，由此可見(jiàn)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集約化、產(chǎn)業(yè)化，服務(wù)的社會(huì)化，效益農(nóng)業(yè)的形成都要求土地的集約化和規(guī)�；岣咿r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益為中心的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，相應(yīng)地要求我國(guó)農(nóng)村土地使用制度的變革。
3、入世后的形勢(shì)，要求增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的科技含量，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理，而科技和現(xiàn)代化管理都要求統(tǒng)一的規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，否則很難形成競(jìng)爭(zhēng)力，但是我國(guó)目前的農(nóng)村土地使用制度難以適應(yīng)這一要求。按照我國(guó)入世時(shí)的承諾，到2004年，農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅要從21.4％下降到17％，這就意味著我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品要直接面對(duì)境外的農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)，出口更加狹窄，質(zhì)量規(guī)格不一，品種沒(méi)有特色、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)產(chǎn)品將難以實(shí)現(xiàn)出口創(chuàng)匯。以我國(guó)目前的農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)狀分析來(lái)看，入世后將對(duì)玉米、小麥、大豆、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)沖擊較大，由于我國(guó)承諾停止對(duì)農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼，對(duì)于主要生產(chǎn)地區(qū)如吉林（玉米）和新疆（棉花）影響會(huì)較為強(qiáng)烈。[6]我國(guó)目前這些主要產(chǎn)區(qū)的農(nóng)作物價(jià)格普遍高于國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格，同時(shí)還存在質(zhì)量上的明顯缺陷，規(guī)格品質(zhì)不統(tǒng)一的問(wèn)題。有學(xué)者指出，在中國(guó)農(nóng)業(yè)融入世界農(nóng)業(yè)的大趨勢(shì)下，農(nóng)產(chǎn)品上檔次、降成本、創(chuàng)名牌，建立起相對(duì)穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系，需要一段時(shí)間，農(nóng)產(chǎn)品的出口創(chuàng)匯在短期要受到制約。[7]要解決這些問(wèn)題，只有用加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化管理的辦法；但現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量極小，高科技農(nóng)產(chǎn)品和種植方法，農(nóng)民無(wú)法接受；即使在有些地區(qū)農(nóng)民接受，也由于投入大、收益小、成本高而無(wú)法大規(guī)模推廣，顯然農(nóng)業(yè)
生產(chǎn)的規(guī)模偏小是制約農(nóng)業(yè)科技和管理現(xiàn)代化的主要因素。
4、一些社會(huì)學(xué)家認(rèn)為，21世紀(jì)的中國(guó)農(nóng)村，將面臨著耕地減少、人口增加、就業(yè)困難的三大挑戰(zhàn)。在面臨著這些資源約束和結(jié)構(gòu)約束的前提下，我國(guó)農(nóng)民卻因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的低收入而對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)失去應(yīng)有的積極性，耕地的大量拋荒，一直是土地承包經(jīng)營(yíng)制度在實(shí)施過(guò)程中無(wú)法解決的難題。在入世談判中，我國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的承諾是，我國(guó)黃箱政策的微量允許水平為8.5％，我國(guó)還放棄了農(nóng)業(yè)協(xié)定6.2條款中的發(fā)展中國(guó)家可免于削減承諾的三項(xiàng)措施，包括投資補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)投入補(bǔ)貼和停種非法麻醉作物的補(bǔ)貼。[8]因此，落實(shí)和完善糧食購(gòu)銷體制改革和收購(gòu)保護(hù)價(jià)政策，增加對(duì)糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，這些措施在我國(guó)入世后已不能使用。此外，由于工業(yè)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)的擴(kuò)張，大量耕地轉(zhuǎn)為非耕地也對(duì)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度造成沖擊。農(nóng)村人口壓力、隱性失業(yè)和周期性勞動(dòng)力剩余的現(xiàn)狀，僅僅依靠加快小城鎮(zhèn)建設(shè)、東部先發(fā)展地區(qū)吸納部分勞動(dòng)力和農(nóng)村戶藉改革等措施，其效果并不理想，許多問(wèn)題難以解決。農(nóng)村教育和農(nóng)民素質(zhì)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的重要因素，這一“軟件”因素，實(shí)際上成為長(zhǎng)期以來(lái)制約我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙，真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者沒(méi)有積極性，科技素質(zhì)不高，很難想象今后我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)有良好的競(jìng)爭(zhēng)力。一方面耕地因各種原因而在急劇減少，另一方面耕地又被大量拋荒，這一反�，F(xiàn)象正是我國(guó)農(nóng)村土地使用制度無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的需要的真實(shí)寫(xiě)照。
5、在農(nóng)村土地使用制度中，還有許多難題沒(méi)有解決。例如，農(nóng)村土地所有權(quán)主體及其組織機(jī)構(gòu)還沒(méi)有明確，農(nóng)村土地所有權(quán)主體的能力和素質(zhì)還參差不齊，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)體制下，很難把握農(nóng)村土地所有權(quán)主體和作為農(nóng)村土地使用權(quán)主體的農(nóng)民和農(nóng)戶之間的關(guān)系；由于這些關(guān)系不明確，因此，在土地、資金、技術(shù)等資源的分配上，還沒(méi)能完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求去運(yùn)作，用政府手段配置農(nóng)業(yè)資源的問(wèn)題還沒(méi)有得到解決。主要的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者仍然帶有很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，政府管理農(nóng)業(yè)或農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的職能沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)特別是種植業(yè)管得仍然較細(xì)、較死，特別是在不發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此，作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體的農(nóng)民的自主權(quán)還沒(méi)有完全落實(shí)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和銷售逐漸市場(chǎng)化的形勢(shì)下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度因其固有的一些弊端，現(xiàn)在已無(wú)法適應(yīng)我國(guó)入世之后的新情況，而到了應(yīng)該變革之時(shí)。
二、解決我國(guó)農(nóng)村土地使用制度諸問(wèn)題的基本原則
從上述分析中，我們可以看到，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用制度已不能與入世后的新情況相適應(yīng)，反而導(dǎo)致了一些長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法解決的難題。因此，解決這一現(xiàn)狀的關(guān)鍵所在，就是從根本上調(diào)整我國(guó)農(nóng)村土地使用制度，建立并完善符合新形勢(shì)要求的農(nóng)村土地使用制度及其相關(guān)配套的法律制度。
我國(guó)農(nóng)村人口和土地總量的矛盾十分突出，在這樣人多地少的國(guó)家調(diào)整農(nóng)村土地使用制度，以適應(yīng)WTO規(guī)則給我們帶來(lái)的新形勢(shì)和新情況，應(yīng)當(dāng)遵循一些基本原則：
1、作為人多地少的國(guó)家，我國(guó)以有限的并且日益減少的耕地，養(yǎng)活占世界1/5的人口，這不能說(shuō)不是一個(gè)奇跡。我國(guó)的糧食安全問(wèn)題不容忽視，否則極容易引起嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)的耕地面積正在日益減少，這里有社會(huì)發(fā)展的原因，也有自然環(huán)境的因素。我國(guó)是一個(gè)環(huán)境日趨惡化的國(guó)家，自然因素的損耗使我國(guó)耕地現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。作為一個(gè)走向小康的國(guó)家，方方面面的發(fā)展都離不開(kāi)土地，作為強(qiáng)勢(shì)群體的城市正對(duì)農(nóng)村這一弱勢(shì)群體的土地采取各種形式進(jìn)行擴(kuò)張和占有。因此，有學(xué)者所指出的，我國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持世界上最嚴(yán)格的土地管理制度不動(dòng)搖，嚴(yán)格按規(guī)劃用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，堅(jiān)持基本農(nóng)田保護(hù)不動(dòng)搖，堅(jiān)持耕地保有量不減少的目標(biāo)要求。[9]可以說(shuō)，這是我國(guó)應(yīng)當(dāng)一貫堅(jiān)持的農(nóng)村土地政策。
2、與工業(yè)化進(jìn)度相適應(yīng)，慎重推行土地使用適度規(guī)模化。我國(guó)向工業(yè)化社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，如何處理好工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系，不同的國(guó)家有不同的處理辦法。我國(guó)目前采取了向農(nóng)業(yè)索取各種資源、稅賦以支持工業(yè)發(fā)展的辦法，工業(yè)向農(nóng)業(yè)的投入不足，可以說(shuō)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革取得顯著成果之前，這一現(xiàn)狀難以改變。在我國(guó)入世后，形勢(shì)要求不得不改變現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用制度，采取土地使用權(quán)的適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，這也是許多學(xué)者的共識(shí)。正如有學(xué)者所指出的，中國(guó)應(yīng)走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的路子。美國(guó)之所以能在國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)中處于不敗之地，很重要的原因之一是他們的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益高。高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益又來(lái)自于好的管理和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模還很小，管理水平還不高，生產(chǎn)效益還很低。很多農(nóng)民從事的還是自給和半自給的生產(chǎn)，商品生產(chǎn)能力不高。[10]因此，不采取適度規(guī)�；�(jīng)營(yíng)辦法，在我國(guó)入世后的新情況下，是沒(méi)有出路的。然而，我國(guó)是一個(gè)人多地少的國(guó)家，土地資源十分有限，農(nóng)村人口就業(yè)極為困難，因此，在處理農(nóng)村土地使用權(quán)，進(jìn)行土地使用適度規(guī)�；�(jīng)營(yíng)之時(shí)，稍有不慎，就可能為此負(fù)出沉重的代價(jià)。在工農(nóng)業(yè)都亟待改革和發(fā)展的現(xiàn)狀下，在法律上處理好權(quán)屬關(guān)系問(wèn)題，在政策上處理好保護(hù)農(nóng)民利益問(wèn)題，是解決上述難題的關(guān)鍵。
3、推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地適度規(guī)�；�(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)首先在農(nóng)村土地使用的法律制度上進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系不清，農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的法律關(guān)系不明，由此導(dǎo)致了一系列的糾紛和整個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種問(wèn)題，因此，在法律制度上已到了進(jìn)行調(diào)整之時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村土地使用制度改革力度，推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)向物權(quán)化發(fā)展，允許土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓、出讓、抵押。令人感到欣喜的是，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)，有助于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也允許通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有向物權(quán)轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)畢竟不是法律意義上的用益物權(quán)，而且《農(nóng)村土地承包法》也沒(méi)有對(duì)于農(nóng)村土地使用權(quán)的適度規(guī)�；�(jīng)營(yíng)提出具體的解決辦法�！掇r(nóng)村土地承包法》僅僅規(guī)定了通過(guò)家庭承包取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)，這一規(guī)定還不足以在農(nóng)村土地適度規(guī)�；�(jīng)營(yíng)過(guò)程中依然有許多具體問(wèn)題無(wú)法解決，而農(nóng)村土地適度規(guī)�；�(jīng)營(yíng)恰恰是我國(guó)今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。因此，如何建立并完善一套適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村土地適度規(guī)�；�(jīng)營(yíng)的土地使用法律制度，就顯然十分必要和緊迫。
4、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中的政府職能與市場(chǎng)環(huán)境。我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，政府的職能應(yīng)從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革力度，并且應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)民的支持方式，減少“黃箱”政策支出，按照WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定的規(guī)定，“黃箱”政策主要包括以下政策措施：價(jià)格支持；營(yíng)銷貸款；按產(chǎn)品種植面積補(bǔ)貼；牲畜數(shù)量補(bǔ)貼；種子、肥料、灌溉等投入補(bǔ)貼；對(duì)貸款的補(bǔ)貼。我國(guó)在這一方面承諾減少對(duì)農(nóng)業(yè)的國(guó)內(nèi)支持。我國(guó)可以加大各種“綠箱”政策支出，如政府的一般服務(wù)，如研究、病蟲(chóng)害防治、培訓(xùn)服務(wù)、推廣和咨詢服務(wù)、檢驗(yàn)服務(wù)、營(yíng)銷和促銷服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)等。還可以進(jìn)行食物安全儲(chǔ)備、國(guó)內(nèi)食品援助、不掛鉤的收入支持、自然災(zāi)害救濟(jì)、在收入保險(xiǎn)方面的補(bǔ)貼、對(duì)生產(chǎn)者退休計(jì)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整資助、資源停用計(jì)劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供
的投資補(bǔ)貼、為保護(hù)環(huán)境所提供的補(bǔ)貼、地區(qū)性援助等。這些政策同樣會(huì)大大促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入的改善。此外，提高勞動(dòng)者的素質(zhì)，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素，沒(méi)有勞動(dòng)者素質(zhì)和教育的提高，就不可能造就我國(guó)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。在金融領(lǐng)域，采取各種措施以滿足農(nóng)民貸款需要，提高農(nóng)業(yè)投入量，也應(yīng)當(dāng)是今后政府職能和政策轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)所在。
三、我國(guó)農(nóng)村土地使用制度的調(diào)整
基于上述農(nóng)村土地使用制度改革必須遵循的基本原則，可以說(shuō)，在我國(guó)調(diào)整農(nóng)村土地使用制度的重心，應(yīng)當(dāng)放在農(nóng)村土地使用權(quán)的改革之上。在改革農(nóng)村土地使用權(quán)之時(shí)，應(yīng)遵循民事權(quán)利的基本原則和基本理念，只有這樣，才是公平合理的解決之道，人心順則改革事業(yè)可成，才不至于因改革而帶來(lái)更復(fù)雜的社會(huì)糾紛。
為了與入世的情況相接軌，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)農(nóng)業(yè)再也不能滿足于類似自然經(jīng)濟(jì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的科技含量的前提下，增強(qiáng)工業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所提供的支持力度，大力提高農(nóng)生產(chǎn)的管理水平，將土地集中起來(lái)，進(jìn)行集約化生產(chǎn)，以提高我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。
為此，應(yīng)當(dāng)在保障我國(guó)農(nóng)村低收入者的基本生活水平的前提下，將土地進(jìn)行適當(dāng)集中，以農(nóng)場(chǎng)模式或在富有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的帶領(lǐng)下，由農(nóng)村居民進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。為了達(dá)到這一目的，應(yīng)當(dāng)采取土地使用權(quán)的股份化是非常必要的。在實(shí)踐中，有出現(xiàn)了一些農(nóng)村土地使用權(quán)股份化的作法，這些作法都取得了很好的效果。如 2001年6月，四川省宜賓市南溪縣的24戶農(nóng)民在協(xié)議書(shū)上簽字，將各自承包的土地以股份的形式集合起來(lái)，實(shí)行公司化經(jīng)營(yíng)。這種被稱為“股田制”的創(chuàng)舉，將土地入股辦起土地股份公司，受到了學(xué)者的重視。[11]當(dāng)前，農(nóng)民大量外出務(wù)工，承包地轉(zhuǎn)包難�，F(xiàn)在有了“股田制”，農(nóng)民把“包袱”變成“股份”，不但有收益，還可以分紅�！肮商镏啤币呀�(jīng)破解了我國(guó)近年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的一系列難題。四川省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)郭曉鳴對(duì)此給予了肯定，他認(rèn)為這種作法“至少是有意義的一次探索”。他認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是以單個(gè)家庭為基本生產(chǎn)單位的分散經(jīng)營(yíng)，在這種分散經(jīng)營(yíng)形式下，農(nóng)民獲得市場(chǎng)需求信息、使用新型技術(shù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)都要比規(guī)�；薪�(jīng)營(yíng)高得多，農(nóng)民不愿意輕易生產(chǎn)新品種、輕易嘗試使用新技術(shù)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民就只能生產(chǎn)一些品種老化、技術(shù)簡(jiǎn)單的農(nóng)產(chǎn)品，雖然沒(méi)有多少風(fēng)險(xiǎn)，然而也賣不到好價(jià)錢。而南溪縣農(nóng)民此舉一方面可通過(guò)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，降低生產(chǎn)、交易和獲得市場(chǎng)信息的成本；另一方面，生產(chǎn)達(dá)到一定規(guī)模之后，有能力聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員，生產(chǎn)新品種、采用新技術(shù)，從而提高土地生產(chǎn)效率。郭曉鳴認(rèn)為，它代表在新的歷史背景下中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式變革的一個(gè)基本方向。尤其是在中國(guó)加入WTO后，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，表面看是國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品的大量進(jìn)入，實(shí)質(zhì)上則是我國(guó)大量超小規(guī)模的農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)體制如何應(yīng)對(duì)國(guó)外實(shí)力強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)公司的挑戰(zhàn)。四川省南溪縣農(nóng)民的這一步跨得很大，甚至有點(diǎn)“離經(jīng)叛道”的味道。土地股份公司從表象上看是一種新的土地流轉(zhuǎn)形式，但實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民以土地承包權(quán)自愿入股建立的股份合作制，是中國(guó)現(xiàn)有條件下農(nóng)民對(duì)合作制的一種創(chuàng)新。[12]
由此可見(jiàn)，完善農(nóng)村土地使用權(quán)的股份制，是解決目前我國(guó)農(nóng)村土地適度規(guī)�；�、符合民事權(quán)利基本原則和基本理念的良好方法，它有助于建立并完善我國(guó)農(nóng)村土地使用的物權(quán)法律制度，有利于使我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)適應(yīng)入世后的嚴(yán)峻形勢(shì)，也有利于解決我國(guó)目前在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度下出現(xiàn)的各種難題。
建立和完善我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)股份化，可以采取以下的做法：將農(nóng)村土地分為口糧田和經(jīng)營(yíng)田，口糧田歸農(nóng)民自種自收，用于保障農(nóng)民個(gè)人基本生活水平，這是對(duì)大多數(shù)農(nóng)村村民，他們作為整個(gè)社會(huì)的低收入群體的基本生活問(wèn)題的保障；經(jīng)營(yíng)田則先使之平均化，歸農(nóng)民平均享有農(nóng)村土地使用權(quán)，并將這一土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為股份，由享有股份的農(nóng)民進(jìn)行投資入股，組建農(nóng)場(chǎng)，選任富有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民中有經(jīng)驗(yàn)者可以進(jìn)入農(nóng)場(chǎng)作農(nóng)業(yè)工人，也可以自由選擇其他工作場(chǎng)所。由全體村民自行決定，選擇由何人參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，成為農(nóng)業(yè)工人。由于農(nóng)業(yè)工人的勞動(dòng)能力，直接牽涉到每一股東的利益，因此，不必?fù)?dān)心會(huì)有無(wú)法選擇出農(nóng)場(chǎng)勞動(dòng)人員的事情發(fā)生。每年農(nóng)場(chǎng)收入，按股分紅，每個(gè)農(nóng)民可以得到金錢收益。這樣，將土地轉(zhuǎn)化為投資資本，農(nóng)民也沒(méi)有失去口糧田；對(duì)于經(jīng)營(yíng)田，每一農(nóng)民均享有農(nóng)村土地使用權(quán)，只不過(guò)將該農(nóng)村土地使用權(quán)股份化，農(nóng)民不再有喪失土地使用權(quán)的憂慮，以農(nóng)場(chǎng)模式進(jìn)行土地集中經(jīng)營(yíng)，此基礎(chǔ)上可以使每一農(nóng)戶得到一定的金錢收益。
農(nóng)場(chǎng)選任農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，可以并不局限于本村村民，可以將其他省市或其他村莊的農(nóng)民選任為農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者，還可以選任農(nóng)業(yè)科技人員作為農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)者，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量。這樣有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量，打破村與村之間、甚至城市和鄉(xiāng)村之間的界限，一方面可以解決農(nóng)村勞動(dòng)者素質(zhì)在短期內(nèi)無(wú)法提高問(wèn)題，另一方面農(nóng)業(yè)科技人員作為農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者，有利于將先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)實(shí)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中。農(nóng)村土地可以在股份平均化或相互折算土地股份的前提下，相鄰村莊進(jìn)行合理規(guī)劃，將口糧田和經(jīng)營(yíng)田的位置進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，將經(jīng)營(yíng)田連片，進(jìn)行機(jī)械化耕作，提高農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化管理水平。農(nóng)民的口糧田（包括自留田），如果愿意入股，可以將其轉(zhuǎn)化為股份，加入經(jīng)營(yíng)田之中。
農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)田上的股份是否可以轉(zhuǎn)讓，筆者認(rèn)為，為防止農(nóng)民自身利益受損，經(jīng)營(yíng)田上的農(nóng)村土地使用權(quán)以不允許轉(zhuǎn)讓為宜，這樣，能夠使農(nóng)民至少保有一部分財(cái)產(chǎn)，對(duì)于作為低收入群體的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這也體現(xiàn)出我國(guó)農(nóng)村土地的福利性政策。相鄰村莊的農(nóng)民可以用農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行入股，共同組成農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，但農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)田中的股份不可以轉(zhuǎn)讓，以保障農(nóng)民享有長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)村土地權(quán)益。如果農(nóng)村土地使用權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓，而土地使用權(quán)的股份可以轉(zhuǎn)讓，則同樣達(dá)不到保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的效果。經(jīng)營(yíng)田進(jìn)行抵押，還為時(shí)過(guò)早，農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者可以用其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行抵押；在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，當(dāng)農(nóng)業(yè)人口比重下降，農(nóng)村土地使用權(quán)及其股份有轉(zhuǎn)讓的可行性之時(shí)，經(jīng)營(yíng)田也可以抵押，但債權(quán)人或貸款銀行向受讓人出售或拍賣經(jīng)營(yíng)田時(shí)，受讓人只能是其他農(nóng)場(chǎng)，以便它們繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而防止將農(nóng)田轉(zhuǎn)為他用，損害農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況發(fā)生。
對(duì)于農(nóng)村新增人口及外來(lái)人口需用土地問(wèn)題，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將土地分為口糧田、經(jīng)濟(jì)田和機(jī)動(dòng)田三種類型，其中機(jī)動(dòng)田可作為農(nóng)村增加人口、外來(lái)人口及流動(dòng)人口用地。農(nóng)場(chǎng)在進(jìn)行規(guī)�；�(jīng)營(yíng)之時(shí)，可以較一般小農(nóng)戶更容易以進(jìn)行墾荒，所花費(fèi)成本更少，效益更高，從而有利于增加耕地面積。此外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村計(jì)劃生育，防止為了得到更多的股份而進(jìn)行多生育的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)規(guī)定，超過(guò)計(jì)劃生育的人口不得平均分得土地，不能得到土地使用權(quán)的股份。應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有人口數(shù)量為準(zhǔn)，農(nóng)村土地使用權(quán)所轉(zhuǎn)化的股份保持穩(wěn)定性。農(nóng)村中新增加的人口可以用機(jī)動(dòng)地、開(kāi)墾地、口糧田的分配進(jìn)行小幅調(diào)整。
在農(nóng)場(chǎng)管理方面，每一農(nóng)民均享有投票權(quán)、選舉權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。遇有重大事宜，由全體農(nóng)民以農(nóng)村土地使用權(quán)的股東身份進(jìn)行投票決定，日常事務(wù)由農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者組建的經(jīng)營(yíng)者組織進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，由村
民進(jìn)行監(jiān)督。
在我國(guó)農(nóng)行農(nóng)村土地使用權(quán)的股份化，是有其現(xiàn)實(shí)意義和合理性的。
首先，農(nóng)村土地需要適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但不能因?yàn)橥恋丶卸粚?dǎo)致農(nóng)民利益受損，導(dǎo)致國(guó)家正常社會(huì)秩序出現(xiàn)震蕩和變化，因此，《農(nóng)村土地承包法》第四十二條規(guī)定，承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，筆者認(rèn)為，采取農(nóng)村土地使用權(quán)的股份化的辦法，有助于解決這一問(wèn)題，這一做法，應(yīng)當(dāng)在我國(guó)農(nóng)村大力發(fā)揚(yáng)和推廣。農(nóng)村土地使用權(quán)的股份化，能夠保障農(nóng)村土地的合理利用，保護(hù)農(nóng)民的基本生活水平，同時(shí)使農(nóng)民通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲得收益。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》有確定了農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限的同時(shí)，試圖賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，但是《農(nóng)村土地承包法》在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，僅規(guī)定了土地承包權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的模式問(wèn)題，沒(méi)有給出解決的答案。對(duì)于今后農(nóng)村土地的不合理集中和對(duì)于農(nóng)民利益的損害，社會(huì)秩序的破壞等問(wèn)題沒(méi)有很好地予以解決，農(nóng)村土地使用權(quán)的股份化，則可以很好地解決上述問(wèn)題，它既保障農(nóng)民土地的福利性政策，又保障農(nóng)民在工業(yè)化社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，在失業(yè)率居高不下的社會(huì)環(huán)境中，享有福利性的不可或缺的土地使用權(quán)。這在向工業(yè)化社會(huì)過(guò)渡的進(jìn)程中，在農(nóng)業(yè)人口一時(shí)不會(huì)大量減少的中國(guó)社會(huì)，具有十分重要的意義。在實(shí)踐當(dāng)中，農(nóng)村土地使用權(quán)的股份化，可以適用于各種土地耕作、水面養(yǎng)殖、草原承包、植樹(shù)造林等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種形式，其適用是十分靈活的，符合我國(guó)目前農(nóng)村和農(nóng)民的實(shí)際情況。
其次，有的專家在分析了改革開(kāi)放20年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化的特征和當(dāng)前農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展的狀況后，指出政府應(yīng)該動(dòng)用財(cái)政力量，在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)起一場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自來(lái)水化、電氣化、道路網(wǎng)絡(luò)化為核心的新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此啟動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，刺激國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種從制約農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)發(fā)展的條件出發(fā)，通過(guò)改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件開(kāi)拓農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)的觀點(diǎn)，是十分正確的。[13]農(nóng)村工業(yè)化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化積累物質(zhì)條件，農(nóng)村城鎮(zhèn)化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，農(nóng)民知識(shí)化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供智力支持和技術(shù)保障。[14]在保障農(nóng)民基本生活水平的前提下，實(shí)行農(nóng)村土地使用權(quán)的股份化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理水平，從而在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，提高農(nóng)民素質(zhì)，解決農(nóng)民收入問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)化，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)度，刺激農(nóng)村市場(chǎng)消費(fèi)，同時(shí)，由于農(nóng)民收入的增加，帶動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化的發(fā)展，采取農(nóng)村土地使用權(quán)股份化，這些都是可以期望達(dá)到的結(jié)果。農(nóng)村土地使用權(quán)的股份化，已越來(lái)越成為我國(guó)入世后提高競(jìng)爭(zhēng)力的一條必由之路。
第三，目前我國(guó)南北各地正在形成農(nóng)作物分區(qū)劃帶的格局，這也必然要求農(nóng)村土地使用權(quán)股份化。正如有學(xué)者所指出的，經(jīng)濟(jì)類作物面積繼續(xù)擴(kuò)大、優(yōu)質(zhì)專用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，作物品種逐步向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中，大規(guī)模的種植區(qū)、種植帶正在形成。[15]農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依氣候區(qū)域而必然具有分區(qū)劃帶的特點(diǎn)，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊之處。正因?yàn)槿绱�，將適宜種植相同作物的土地集中起來(lái)，連片生產(chǎn)和管理，更符合客觀規(guī)律。重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理區(qū)劃和作物的合理分布，有利于農(nóng)業(yè)實(shí)施機(jī)械化集約經(jīng)營(yíng)，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和管理的現(xiàn)代化，有利于推廣農(nóng)業(yè)科技新產(chǎn)品和新技術(shù)，也有利于充分合理地利用資源優(yōu)勢(shì)。
有學(xué)者認(rèn)為，目前以“口糧田”和“經(jīng)濟(jì)田”（責(zé)任田、經(jīng)營(yíng)田）等的劃分方法，已被國(guó)家認(rèn)定為是錯(cuò)誤的，是否還應(yīng)當(dāng)實(shí)行“兩田制”或“三田制”的劃分。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)［1997］16號(hào)1997年8月27日）提出要整頓“兩田制”，但當(dāng)時(shí)“兩田制”的劃分是為了解決負(fù)擔(dān)不均和完成農(nóng)產(chǎn)品定購(gòu)任務(wù)難等問(wèn)題，而且有些地方搞的“兩田制”實(shí)際上成了收回農(nóng)民承包地、變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)和強(qiáng)制推行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一種手段。因此，中央不提倡實(shí)行“兩田制”。沒(méi)有實(shí)行“兩田制”的地方不要再搞，已經(jīng)實(shí)行的必須按中央的土地承包政策認(rèn)真進(jìn)行整頓。采取真正的土地承包經(jīng)營(yíng)模式，還農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但在同時(shí)，該通知又指出，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民自愿將部分“責(zé)任田”的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或交給集體實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這屬于土地使用權(quán)正常流轉(zhuǎn)的范圍，應(yīng)當(dāng)允許。但必須明確農(nóng)戶對(duì)集體土地承包權(quán)利不變，使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要建立在農(nóng)民自愿、有償?shù)幕A(chǔ)之上，不得搞強(qiáng)迫命令和平調(diào)。顯然，“兩田制”并不是不可以，而是有些地方在實(shí)行“兩田制”之時(shí)走了樣，損害了農(nóng)民的利益。我們認(rèn)為，在實(shí)行農(nóng)村土地使用權(quán)的前提下，進(jìn)行農(nóng)村土地使用權(quán)股份化改革，在這一過(guò)程中，必須實(shí)行農(nóng)村土地的“兩田制”，以切實(shí)保障農(nóng)民的基本生活水平。這是在保障農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的農(nóng)村土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)行的“兩田制”，而不是對(duì)于國(guó)家政策的違反。此外，根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所2001年31省固定觀察點(diǎn)匯總數(shù)據(jù)表明，2001年年末人均經(jīng)營(yíng)口糧田為0.95畝，責(zé)任田為4.41畝[16]，從中可以看出，我國(guó)東、中、西部還有許多地區(qū)在實(shí)行“兩田制”，而且口糧田和責(zé)任田的比例大體為1：3，東部、中部和西部的人均口糧田分別是0.82、1.20、0.77，在穩(wěn)定農(nóng)村人口基數(shù)的前提下，目前實(shí)行農(nóng)村土地使用權(quán)的股份化，實(shí)行“兩田制”是可行的，而且具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
綜上所述，我國(guó)入世以來(lái)的形勢(shì)決定了我國(guó)必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村土地使用制度，在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》頒布以后，為解決《農(nóng)村土地承包法》規(guī)范不明的農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中發(fā)生的諸多問(wèn)題，為提高我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)農(nóng)業(yè)必須走土地適度規(guī)�；�(jīng)營(yíng)的路子。因此，在農(nóng)村土地使用權(quán)的法律制度上進(jìn)行改革，將農(nóng)村土地使用權(quán)股份化，一方面從法律權(quán)利上，有助于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，又能夠保障在農(nóng)村土地集中過(guò)程中，不引發(fā)復(fù)雜的社會(huì)糾紛，從而為我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程提供穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)支持和持續(xù)有效的國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)環(huán)境。
注釋：
[1]柯炳生等著，《WTO與中國(guó)農(nóng)業(yè)》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年第1版，第66—68頁(yè)。
[2]朱道林、董為紅，《我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度如何適應(yīng)WTO》，載《中國(guó)土地》2002年第二期，第18頁(yè)。
[3]齊偉、東野光亮、張鳳榮，《關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)制度和政策體系的建設(shè)》，載《中國(guó)土地》2002年第一期，第10頁(yè)。
[4]柯炳生等著，《WTO與中國(guó)農(nóng)業(yè)》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年第1版，第95頁(yè)。
[5]朱道林、董為紅，《我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度如何適應(yīng)WTO》，載《中國(guó)土地》2002年第二期，第18頁(yè)。
[6]柯炳生等著，《WTO與中國(guó)農(nóng)業(yè)》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年第1版，第100頁(yè)。
[7]李文學(xué)，《新世紀(jì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)興衰論》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年1月第一版，第75頁(yè)。
[8]柯炳生等著，《WTO與中國(guó)農(nóng)業(yè)》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年第1版，第99頁(yè)。
[9] 齊偉、東野光亮、張鳳榮，《
關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)制度和政策體系的建設(shè)》，載《中國(guó)土地》2002年第一期，第9—10頁(yè)。
[10]聶闖，《美國(guó)農(nóng)業(yè)》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，1998年8月第一版，第106—107頁(yè)。
[11]2001年6月，在“羅龍養(yǎng)殖有限公司”董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理郭忠的發(fā)起下，南溪縣杉木村6組的24戶農(nóng)民集體簽約，將各自的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以股份的形式集中起來(lái)成立公司，公司股份每股作價(jià)5000元，每畝土地按一年產(chǎn)出400元折算，不夠一股的可以用零工補(bǔ)足；此外，農(nóng)戶也可以現(xiàn)金入股，公司組建階段的技術(shù)人員和務(wù)工人員還可以將工資折算入股。很快，一個(gè)占地8000平方米的養(yǎng)殖場(chǎng)建起來(lái)了，公司買進(jìn)優(yōu)質(zhì)種兔、南溪白鵝和1萬(wàn)尾魚(yú)苗進(jìn)行養(yǎng)殖。杉木村的農(nóng)民不用洗腳上田，就當(dāng)起了股東。經(jīng)營(yíng)的壓力使養(yǎng)殖公司的股東們現(xiàn)在每天忙的是找項(xiàng)目、跑市場(chǎng)、請(qǐng)專家、學(xué)技術(shù)等。通過(guò)這種土地股份制公司，農(nóng)民提高了自身的素質(zhì)，增強(qiáng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。 參見(jiàn)http://news.163.com/editor/020801/020801_484225.html。
[12]參見(jiàn)http://news.163.com/editor/020801/020801_484225.html。
[13]宋洪遠(yuǎn)等著，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分析和對(duì)策研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2001年12月第一版，第74頁(yè)。
[14]李文學(xué)，《新世紀(jì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)興衰論》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2002年1月第一版，第44—48頁(yè)。
[15]宋洪遠(yuǎn)等著，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分析和對(duì)策研究》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2001年12月第一版，第157頁(yè)。
[16]參見(jiàn)http://www.rcre.org.cn/sjzl/sj3.htm。
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