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是否應(yīng)該取消農(nóng)村承包地的調(diào)整制度（上）
摘要：土地調(diào)整是指以行政手段，根據(jù)農(nóng)戶人口或者勞動力的多寡來進(jìn)行資源配置，農(nóng)民可以無償而且合法的得到土地的承包經(jīng)營權(quán)。顯然的是，土地被調(diào)整是農(nóng)民土地承包權(quán)利喪失的一個原因。若現(xiàn)實(shí)中存在調(diào)整，而立法又沒有相應(yīng)規(guī)制的話，那么所謂的對農(nóng)民土地權(quán)利予以物權(quán)性保護(hù)，給與農(nóng)民私權(quán)的立法承諾就很可能只是一個易破滅的浪漫夢想而已。本文運(yùn)用詳查的社會實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)，論證了在中國現(xiàn)實(shí)中存在調(diào)整的做法、需求、并且在短期內(nèi)其還將合理的存在，指出我國民法學(xué)界在參與物權(quán)立法的過程中對此問題的忽視，會導(dǎo)致物權(quán)立法的不切實(shí)際與虛幻，進(jìn)而主張?jiān)趯r(nóng)民土地問題進(jìn)行立法時，應(yīng)重視社會實(shí)證調(diào)查，從中國實(shí)際出發(fā)，而不僅僅是運(yùn)用比較法的方法，從權(quán)利概念本身出發(fā)。
關(guān)鍵字：調(diào)整，物權(quán)法
一、本課題的意義
�。ㄒ唬� 是否取消調(diào)整在農(nóng)村土地承包法立法過程中是有爭議的
農(nóng)用土地有“兩種主要配置方式：行政性土地調(diào)整和市場化的土地流轉(zhuǎn)。前者是以行政手段，根據(jù)農(nóng)戶人口或者勞動力的多寡來進(jìn)行資源配置，農(nóng)民可以無償而且合法的得到土地的承包經(jīng)營權(quán)，后者則是以市場調(diào)節(jié)的方式，以無償或有償?shù)姆绞剑ㄈQ于雙方協(xié)商）獲得土地的經(jīng)營權(quán)”2.不言而喻，在農(nóng)民取得土地權(quán)利之后，調(diào)整土地意味著部分農(nóng)民土地權(quán)利的喪失。
我國2002年8月29日通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第27條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同內(nèi)約定不得調(diào)整的，按照其約定�！�
“‘我們幾乎每天都吵架�！r(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司一位參與法案起草的官員告訴記者。他介紹，爭議點(diǎn)主要集中在這樣幾個方面：第一，農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系如何定位；第二，承包地能否調(diào)整與收回，在什么情況下能夠調(diào)整與收回；第三，應(yīng)如何看待以承包方為主體的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)采取什么方式等。 2000年初，法律起草小組接到上級指示，要在新的法律中使承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)出部分所有權(quán)的性質(zhì)。最終通過的法案中，土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)已經(jīng)非常接近于所有權(quán)。它明確規(guī)定發(fā)包方‘在承包期內(nèi)不能隨便調(diào)整土地�！�3
第27條是在該法通過前的二讀中確定的。一讀時的法律草案不是這么規(guī)定的，在一讀時，據(jù)柳隨年介紹：“在（草案）征求意見過程中，一些地方提出，現(xiàn)階段，土地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，也是他們的生活保障。30年承包期內(nèi)發(fā)生很大變化，完全不允許調(diào)整承包地難以做到，建議在特殊情況下應(yīng)當(dāng)允許按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行必要的小調(diào)整。經(jīng)過反復(fù)研究，我們認(rèn)為，過去土地承包關(guān)系不穩(wěn)定，主要原因在于通過行政手段頻繁調(diào)整承包地，帶來不少問題，農(nóng)民群眾意見很大。因此，承包期內(nèi)必須堅(jiān)持‘增人不增地，減人不減地’……據(jù)此，草案規(guī)定：承包期每不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)民因自然災(zāi)害失去承包地且沒有生活保障的，經(jīng)所在地縣級人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)調(diào)整承包地。”4
在2002年6月20日，草案二讀時，全國人大法律委員會作的匯報(bào)中說：“一些委員和一些地方、部門提出，為了保護(hù)承包人的權(quán)益，不應(yīng)隨意調(diào)整承包地。同時考慮到實(shí)踐中除自然災(zāi)害以外，還有承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出，適當(dāng)調(diào)整個別農(nóng)戶之間承包地的情形，應(yīng)當(dāng)按照中央關(guān)于‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的前提是穩(wěn)定的原則，對調(diào)整承包地作出嚴(yán)格規(guī)定�！�5據(jù)此，二讀時確定了《土地承包法》現(xiàn)在的27條。
通過對比一草和二草，我們發(fā)現(xiàn)：首先，兩個草案都是允許小調(diào)整的存在的；其次，一草給小調(diào)整開的口子明顯比二草小得多，其只規(guī)定了自然災(zāi)害一種原因，并同時要求“生活無保障”，而二草加上了“等”字，并且不以“生活無保障”為條件。
�。ǘ� 實(shí)踐中是存在調(diào)整的需求和做法
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)陳小君教授負(fù)責(zé)的教育部人文社科“十五”規(guī)劃研究課題-“農(nóng)村土地法律制度研究”的基礎(chǔ)工作是田野調(diào)查，在2002年9月下旬至11月初，他們對湖北十個市、縣、區(qū)，山西呂梁地區(qū)、江蘇蘇州市和溧陽市、山東平度市、廣州白云區(qū)做了調(diào)查。調(diào)查農(nóng)戶達(dá)406家，訪談農(nóng)民計(jì)500余人。6問卷涉及土地調(diào)整的問題共有5個，具體問題和調(diào)查數(shù)據(jù)如下7：
第一個問題是：“實(shí)行土地承包制后，你們承包的土地調(diào)整過嗎？”選擇“有的調(diào)過”的占64％；選擇“作過個別微小的調(diào)整”的占18％；選擇“沒有調(diào)過”的占15％；選擇“全部調(diào)過”的占2％；選擇“不知道”的占0.2％。
第二個問題是：“你希望現(xiàn)時你所承包的土地可以永遠(yuǎn)由你耕種嗎？”選擇“希望”的占61％；選擇“不希望”的占13％；其余的選擇 “無所謂”。
第三個問題是：“你認(rèn)為‘增人不增地，減人不減地’的土地政策好嗎？”選擇 “好”的占25％；選擇“不好”的占54％；選擇“無所謂”的占24％。
第四個問題是：“你家人口增加時，土地是否增加？”選擇“增加”的占20.74％；選擇“不增加”的占46.69％；選擇“不一定”的占32.76％。
第五個問題是：“你家里人口減少時，土地是否減少？”選擇“減少”的占18.67％；選擇“不減少”的占49％；選擇“不一定”的占32.33％。
國務(wù)院發(fā)展研究中心“縣域經(jīng)濟(jì)與社會調(diào)查分析系統(tǒng)” 2003年的2月12日至3月4日組織了對湖南的醴陵、耒陽和浙江的建德、永康四個縣（市）的抽樣調(diào)查，調(diào)查涉及16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的32個行政村，共獲得有效農(nóng)戶問卷703份，有48.5％的農(nóng)戶贊成“在承包期內(nèi)不再調(diào)地” ，有39.8％反對。8
清華大學(xué)秦暉教授領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查小組在1997年7月上旬到8月初對浙江、湖南、廣西、貴州、四川、陜西6省8個縣（市）的19個村莊進(jìn)行了為期20多天的考察9.發(fā)現(xiàn)“十多年來，平均調(diào)整了近2次”10.另有涉及對農(nóng)民是否調(diào)整土地意愿的問題是：“您家對土地關(guān)系未來的希望”。選擇“長期維持現(xiàn)狀，不再重分，份地永占，不得買賣”的占38％；選擇“延長重分周期（20年以上）”的占7％；選擇“十年左右重分一次”的占14％；選擇“三五年左右重分一次”的占16％；選擇“再分一次以解決現(xiàn)有問題，然后長期維持不變”的占14％。11
通過對上述調(diào)查數(shù)據(jù)的粗略分析，我們可以發(fā)現(xiàn)：實(shí)踐中是存在小調(diào)整的需求和做法的
�。ㄈ� 既有研究似乎將不得調(diào)整作為當(dāng)然前提了
民法學(xué)界對農(nóng)村承包地的研究概括起來，大多集中在三個方面。一是對土地承包應(yīng)該采取債權(quán)保護(hù)還是物權(quán)保護(hù)；二是農(nóng)民對承包地的享有權(quán)利的名稱問題；三是在承認(rèn)物權(quán)保護(hù)的前提下，究竟應(yīng)該給予農(nóng)民用益物權(quán)還是所有權(quán)（即經(jīng)濟(jì)學(xué)界所謂的私有化）。對第一個問題，現(xiàn)在基本已經(jīng)形成共識，應(yīng)該給予物權(quán)保護(hù)12.對第二個問題仍然存在爭論13，但是正如有學(xué)者所言：這種爭論可能只是一種字面上的爭論，農(nóng)民對土地的權(quán)利不管你把它叫做什么……只要是不可剝奪的權(quán)利，在農(nóng)民手中完全牢靠的掌握，得到法律保護(hù)……（就好），在這種條件之下，把這種權(quán)利叫做什么是無關(guān)緊要的14.對第三個問題，學(xué)界主流觀點(diǎn)是給予農(nóng)民用益物權(quán)，但是也有個別學(xué)者建議給予所有權(quán)15.對這個問題，如后文將論述的，不論是所有權(quán)還是用益物權(quán)，假如允許公權(quán)力肆意干預(yù)的話，例如不加規(guī)制的調(diào)整，那么規(guī)定是何種物權(quán)將是沒有太大的實(shí)際意義的，它與經(jīng)典外國立法例上的所有權(quán)和用益物權(quán)都相去甚遠(yuǎn)。
總之，從既有的研究成果來看，民法學(xué)界對調(diào)整問題研究不多。似乎16認(rèn)為規(guī)定了物權(quán)，那么就等于說農(nóng)民的土地權(quán)利就穩(wěn)定了，不用在考慮調(diào)整問題，或者更直接一些，對農(nóng)民土地進(jìn)行調(diào)整本來就是我們反對的。
考察民法學(xué)界貢獻(xiàn)的物權(quán)法學(xué)者建議稿17，發(fā)現(xiàn)和前文所述的學(xué)界意見基本是一致的。
梁慧星教授的建議稿沒有直接規(guī)定農(nóng)民土地是否會因?yàn)檎{(diào)整喪失土地權(quán)利的內(nèi)容，但是詳細(xì)規(guī)定了其它的權(quán)利喪失內(nèi)容。農(nóng)民喪失土地權(quán)利的情況有撤銷（第248條）：限于農(nóng)民拖欠租金和擅自變更土地用途、提前收回（第249條）：限于農(nóng)村集體因?yàn)樯鐓^(qū)公益建設(shè)或者農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、期限屆滿（第252條）、混同（第256條）、征收（第257條）：限于國家為了公共利益需要、拋棄（第258條）、土地滅失（第259條）。
王利明教授的建議稿涉及農(nóng)民土地權(quán)利喪失的有提前收回（第290條）、撤銷（第291條）、拋棄（第292條）、征收（第293條）、期限屆滿（第294條）、土地滅失（第296條）。
兩個建議稿都未對實(shí)踐中是存在的調(diào)整需求和做法作出回應(yīng)。
�。ㄋ模� 不審慎地考慮調(diào)整問題，可能使用益物權(quán)成為具文
調(diào)整實(shí)際上是發(fā)包方用行政手段對農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的干預(yù)，具有準(zhǔn)行政行為的性質(zhì)18.如若允許它的存在，不對它作任何規(guī)制的話，農(nóng)民的土地權(quán)利將處于極度不穩(wěn)定的狀態(tài)，且不論這權(quán)利是債權(quán)還是物權(quán)。
我們以前認(rèn)為農(nóng)民土地權(quán)利不穩(wěn)定的主要原因在于，土地承包合同是債權(quán)合同，而不是物權(quán)合同，認(rèn)為只要規(guī)定農(nóng)民對土地享有物權(quán)就可以解決問題了19.現(xiàn)在看來，這可能是一種頭痛醫(yī)頭的做法：債權(quán)不穩(wěn)定，那么我讓你成為物權(quán)，規(guī)定你必須穩(wěn)定，卻沒有分析造成這種不穩(wěn)定在實(shí)踐中的成因。其實(shí)，假如社會現(xiàn)實(shí)決定了土地關(guān)系的穩(wěn)定，那么即便是法律規(guī)定為債權(quán)也會穩(wěn)定的；若是反之，那么即便規(guī)定成物權(quán)也是枉然。因?yàn)樯鐣聦?shí)的運(yùn)行有它自己的因果鏈條，決不是按照法律的邏輯而存在的。我們當(dāng)然希望農(nóng)民的土地權(quán)利是穩(wěn)定的，但是假如我們不分析清楚不穩(wěn)定的成因，并針對它阻止因果鏈條的發(fā)展，只是強(qiáng)調(diào)對結(jié)果的訴求，那么問題仍然在那里，并且這問題會導(dǎo)致我們最終得到的結(jié)果和我們的追求穩(wěn)定的物權(quán)訴求并不一致。
《農(nóng)村土地承包法》為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利物權(quán)化（或者說保障黨在農(nóng)村的長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基本政策得到貫徹20），在四個方面作了努力。一是規(guī)定承包期30年不變；二是規(guī)定承包期內(nèi)不得收回土地；三是規(guī)定土地權(quán)利可以依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、互換、繼承；四是規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方不得任意調(diào)整土地。21就這四個方面來看，就是調(diào)整土地這塊還留了一個小尾巴22，而如果任由這個小尾巴肆意發(fā)展的話，極可能導(dǎo)致對我們訴求的毀滅性打擊！
本文的任務(wù)就是通過對實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)的分析（力求對每一個判斷都有實(shí)證數(shù)據(jù)的支持），來判斷我們是否有取消調(diào)整的可能23.
二、 調(diào)整的理由：土地作為農(nóng)民的生存保障
�。ㄒ唬� 中央關(guān)于調(diào)整的政策24
改革開放以來，中共中央的農(nóng)村土地政策一直是明確的，即始終以穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)為立足點(diǎn)。所謂“穩(wěn)定”，就是承包期要長；所謂“強(qiáng)化”，指的是擴(kuò)展農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的權(quán)限范圍。
1982年以后，連續(xù)五年，中共中央下發(fā)的第一個文件都是關(guān)于農(nóng)業(yè)問題。這連續(xù)五個1號文件構(gòu)成了改革開放之初中共農(nóng)村政策的基本框架。
1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》，這就是后來人們通稱的第一個1號文件。它明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干，“都是社會主義生產(chǎn)責(zé)任制”，“不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟(jì)，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。1983年的第二個1號文件名為《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策若干問題》，對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作出了前所未有的高度評價，贊揚(yáng)它是“黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義關(guān)于合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”。1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，即第三個1號文件，強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善生產(chǎn)責(zé)任制，將土地承包期政策明確規(guī)定為延長15年不變。1985年的第四個1號文件名為《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，提出要發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)，在農(nóng)村建立市場機(jī)制方面“邁出了相當(dāng)勇敢的一步”。1986年的第五個1號文件名為《關(guān)于1986年農(nóng)村工作部署》，強(qiáng)調(diào)要抓好發(fā)展和提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，為20世紀(jì)80年代后期增強(qiáng)農(nóng)業(yè)后勁準(zhǔn)備前提條件。
1993年，中央又提出土地承包期再延長30年不變；1998年4月，新修訂的《土地管理法》首次將“農(nóng)村土地承包30年不變”以法律的形式固定下來；1998年10月，中共中央十五屆三中全會更是第一次明確提出要“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”。而新通過的《農(nóng)村土地承包法》，被認(rèn)為是中央政策精神在法律層面上最明確的體現(xiàn)。
政策面的意圖始終是清晰的：只有讓農(nóng)民享有長期而穩(wěn)定的土地承包權(quán)，農(nóng)民才會對土地進(jìn)行長期有效的投資，農(nóng)民的生活也才不會失去基本的保障。這本是一個簡單的道理，可是農(nóng)村的實(shí)際情況卻總是比政策設(shè)計(jì)要復(fù)雜得多。自20世紀(jì)80年代中后期始，集體經(jīng)濟(jì)以各種理由收回或調(diào)整農(nóng)民土地的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，甚至一度呈擴(kuò)大之勢。
土地調(diào)整最初的動因來自農(nóng)村人口的不斷增加導(dǎo)致人地矛盾日益突出。改革開放以來，盡管實(shí)行了計(jì)劃生育，農(nóng)村人口仍在增加。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2001年匯總的數(shù)字，1978年至2000年，農(nóng)村人口由79014萬人上升至80739萬人，農(nóng)村勞動力數(shù)量也不斷增加。
既然土地是集體所有，作為集體經(jīng)濟(jì)的成員，自然應(yīng)當(dāng)人人有份。集體內(nèi)部人口變動越大，調(diào)整土地的要求就越頻繁。
為了保證土地分配的公平性，1984年中央1號文件規(guī)定：“在延長承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)過充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整�！边@里所指的“延長承包期以前”，其實(shí)是指在第一輪15年的承包期以前，但據(jù)農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司副司長張紅宇介紹，實(shí)際上大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)在第一輪的15年土地承包期內(nèi)，也采取了所謂“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的做法，三到五年就進(jìn)行一次“小調(diào)整”。中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組2001年一項(xiàng)調(diào)查顯示，到2000年底，農(nóng)村簽訂了30年不變承包合同的比例只占60.5%，未簽的高達(dá)37.7%.其中，25.1%的農(nóng)戶新增了土地，49.5%的農(nóng)戶減少了土地，只有23%的農(nóng)戶土地沒有變化。
調(diào)整的結(jié)果是原本已經(jīng)十分狹小的農(nóng)地進(jìn)一步細(xì)碎化。1978年至1995年，中國農(nóng)村耕地面積由99389.5千公頃下降至9471.0千公頃，減幅為4.4%，而農(nóng)戶戶均耕地面積由0.57公頃下降至0.41公頃，農(nóng)業(yè)勞動力人均耕地面積由0.35公頃下降至0.29公頃。中國的農(nóng)戶成為世界上經(jīng)營規(guī)模最小的農(nóng)戶。
1993年11月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施》提出：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地，減人不減地’的辦法�！边@實(shí)際上就是在承包期內(nèi)提倡不調(diào)整土地。這一政策本質(zhì)上是對土地承包經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)化，但在現(xiàn)實(shí)中卻總是無法被很好地實(shí)施。
�。ǘ� 調(diào)整原因的分析
中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究主要有兩個基本命題：一是人地關(guān)系高度緊張的基本國情矛盾制約、二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本體制矛盾。25
人地關(guān)系矛盾�！霸邶嫶蟮募夹g(shù)導(dǎo)致人口增加的絕對值過大的作用下，任何政策都已經(jīng)不可能根本扭轉(zhuǎn)人均耕地面積下降的趨勢�！�26“正是在這個基本國情矛盾制約下，使得任何土地過分向少數(shù)人集中的制度都無法維持社會穩(wěn)定，中國農(nóng)業(yè)社會才不得不以‘均平’為傳統(tǒng)理念”27.“農(nóng)民在資源約束下追求土地不斷析分的制度，在解放前的集中表現(xiàn)是以‘耕者有其田’為目標(biāo)的三次‘土地革命戰(zhàn)爭’。在新中國建立以后也被各種正規(guī)或非正規(guī)的制度安排所充分體現(xiàn)。我們看到：無論50年代土改、60年代三自一包28、還是70年代大包干及其以后各地普遍出現(xiàn)的‘三年一小調(diào)、五年一大調(diào)’，甚至90年代落實(shí)30年不變的‘延包政策’，其實(shí)際內(nèi)容在農(nóng)村都被農(nóng)民搞成只不過是按照村內(nèi)人口平均分地。而且大的調(diào)整基本上20-30年。即每隔一代人就進(jìn)行一次。不論以什么名義，什么政策、什么制度，結(jié)果反正一樣�！�2930
農(nóng)民為什么需要土地？因?yàn)橥恋厥撬麄兊纳娴谋Ｕ�。假如他們和城市人口一樣，土地不再作為生存之本，那么平分土地的要求就不會那么�?qiáng)烈。也即溫鐵軍老師所言的“除非誰有本事把農(nóng)村人口大規(guī)模地‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’，否則這個現(xiàn)象就不得不繼續(xù)�！�31
可是問題是，我們還受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本體制矛盾。和城市不一樣，農(nóng)村并沒有比較完善的社會保障體系。
“新中國成立之后，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因，使得農(nóng)村的社會保險工作水平較低，發(fā)展很緩慢……其社會保險主要以集體或家庭為主”32.
“農(nóng)村推行大包干主要是 ‘政府退出’的結(jié)果。這以后，由于與分散農(nóng)戶之間交易費(fèi)用問題決定的制度成本太高，國家事實(shí)上不再承擔(dān)農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)村公共品開支。造成農(nóng)民的社會保障轉(zhuǎn)由村社承擔(dān)；村社則以向成員分配集體所有的土地來體現(xiàn)對成員的保障，這樣就形成了土地的雙重功能�！�33 即生產(chǎn)功能和社會保障功能34.
“目前，我國人口已增加到12.9533億，人均耕地減少到約1.2畝，而且，由于人口分布不平衡，我國有1/3的省市人均耕地不足1畝，有666個縣低于聯(lián)合國制定的0.8畝的警戒線，463個縣低于人均0.5畝的危險線。這些數(shù)據(jù)足以表明，中國農(nóng)村的耕地不僅具有雙重功能，而且越來越多地轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿袚?dān)農(nóng)民的生存保障功能為主。但隨著社會宏觀形勢的變化，雙重功能之間的矛盾逐步產(chǎn)生。
“在上世紀(jì)80年代，這種矛盾的表現(xiàn)之所以并不明顯，原因是當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高速發(fā)展帶動了勞動力的非農(nóng)就業(yè)。
“從90年代開始，由于稅收、金融、環(huán)保和社保等宏觀政策的重大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動就業(yè)的能力大幅下降。到90年代中期，每年只能解決300萬人的非農(nóng)就業(yè)，到90年代后期，特別是1997年后，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)的治理整頓措施連續(xù)出臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模私有化改制之后以利潤最大化為唯一目標(biāo)，不能再承擔(dān)解決農(nóng)村人口的非農(nóng)就業(yè)的任務(wù)，反而連續(xù)減少了1000萬職工。再加上城市經(jīng)濟(jì)的不景氣，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會大量減少，農(nóng)業(yè)勞動力每年增加約200萬；更多的農(nóng)民不得不依靠土地獲得基本保障和收入，因此矛盾開始突出。”35
�。ㄈ� 社會保障概念的澄清-秦暉老師對溫鐵軍老師觀點(diǎn)的一點(diǎn)修正
“所謂社會保障，是指社會（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其它社會組織形式為代表）承擔(dān)義務(wù)，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對于被保障者而言，接受保障則是他的權(quán)利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務(wù)（如在政府、企業(yè)、個人三方統(tǒng)籌的保障制度下，被保障者必須交納的強(qiáng)制保險金），但這只能是提供保障的社會組織承擔(dān)義務(wù)的補(bǔ)充。如果提供保障的全部務(wù)都只由別保障者自己承擔(dān)，社會組織不承擔(dān)義務(wù)而只對被保障者行使強(qiáng)制權(quán)利，這樣一種狀態(tài)根本就不能叫做社會保障�！�36說土地是農(nóng)民的社會保障，“它假定政府、社區(qū)、企業(yè)并不向農(nóng)民提供什么，而是由農(nóng)民耕作自己的份地來給自己提供‘保障’ ”37 .
“從理論上將，社會保障是某種社會組織（國家、社區(qū)、企業(yè)、家族、工會、教會、非盈利機(jī)構(gòu)及其它組織）的事，而不是某種要素（土地、資金、技術(shù)、勞力等）的事，因而‘國家保障’與‘土地保障’并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系。國家（政府）財(cái)政如果無法承擔(dān)保障義務(wù)，替代的選擇可能是社區(qū)、企業(yè)、家族、工會、教會、非盈利機(jī)構(gòu)組織等來承擔(dān)這一義務(wù)，而絕不能是‘土地’來承擔(dān)，正如不可能是‘資金’、‘勞力’來承擔(dān)一樣。如果如今仍然是不發(fā)達(dá)國家，社會發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一樣還比較低，社會保障網(wǎng)尚不能惠及多數(shù)農(nóng)民并不是什么難理解的事。實(shí)事求是地承認(rèn)這一點(diǎn)并不丟人，而如果自欺欺人地把事情說成是：我們沒有‘國家福利’，但有‘土地福利’，卻有可能使人誤以為我們的農(nóng)民已經(jīng)具有了‘另一類型’的社會保障，從而取消了建立農(nóng)村社會保障體系的任務(wù)。這無疑是有害的�！�38
簡單綜合溫、秦兩位老師的觀點(diǎn)即是：但在我國相當(dāng)一部分地區(qū)，因?yàn)槿说孛艿耐怀觯由限r(nóng)村尚無社會保障，農(nóng)民只能將自己的最低生存保障要求（而非社會保障）維系在土地上，這就決定了土地定期調(diào)整39.
三、 是否有取消調(diào)整的可能
在《土地承包法》一讀時，作的嚴(yán)格限制土地調(diào)整的立法理由是：“今后出現(xiàn)人地矛盾，主要應(yīng)當(dāng)通過土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)新土地資源。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第二、第三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場的辦法解決，不宜再用行政手段調(diào)整承包地�！毕旅嫖覀儗@些途徑作逐個考察，看其是否確能代替土地調(diào)整。
�。ㄒ唬� 土地流轉(zhuǎn)40
1、 對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的總體描述
我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)開始迅速成長發(fā)育。農(nóng)業(yè)部固定觀察點(diǎn)調(diào)查結(jié)果顯示：轉(zhuǎn)出土地比例占農(nóng)戶承包土地的比例由1993年的1.48％提高到2.52％，農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地占承包土地的比例由1.36％提高到1999年的2.27％。
農(nóng)戶土地需求意愿遠(yuǎn)高于供給。1999年的調(diào)查的842戶樣本戶中，45.3％的農(nóng)戶有土地轉(zhuǎn)入的意愿，但愿意轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶比例卻僅未12.9％，供給約為需求的1/3.
流轉(zhuǎn)規(guī)模。農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出的規(guī)模，平均只有2-3畝。盡管這可以提高農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模，但距離真正的規(guī)模經(jīng)營相去甚遠(yuǎn)41.可以說，目前農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的意義要遠(yuǎn)大于對于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意義。
從土地轉(zhuǎn)讓雙方的關(guān)系看，親戚朋友之間的轉(zhuǎn)讓和非親戚朋友之間的轉(zhuǎn)讓各占一半左右。親戚朋友之間的轉(zhuǎn)讓多是一種照顧或者幫忙性質(zhì)。
農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)包的期限較短，而且不穩(wěn)定。由于土地承包經(jīng)營制度的安排和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的不穩(wěn)定，大多數(shù)土地轉(zhuǎn)包是短期的或者是不定期的，交易雙方都可以隨時終止交易。從土地轉(zhuǎn)讓期限看，1年期限的最多，占44.1％，其次是沒有確定轉(zhuǎn)讓期限的，占34.7％。2—5年的占13.4％，6年以上的占5.1％。而且從合同關(guān)系的終止條件看，隨時可以終止合同的土地轉(zhuǎn)包近60％，說明即使在明確有轉(zhuǎn)讓期限的轉(zhuǎn)包中，轉(zhuǎn)出戶也有權(quán)利隨時終止轉(zhuǎn)包關(guān)系。
是否有無地人口對農(nóng)戶轉(zhuǎn)入土地意愿有明顯影響。調(diào)查組通過Logit模型分析，得出數(shù)據(jù)是0.1001（相關(guān)系數(shù)在10％的水平上顯著）、（0.0153）。
2、 無地人口是否在土地流轉(zhuǎn)中獲得土地？
首先，土地流轉(zhuǎn)一定程度上緩解了農(nóng)村人口的地權(quán)問題。減少了無地人口家庭與其它農(nóng)戶土地占有的差距。調(diào)查數(shù)據(jù)表明：有無地人口家庭人均土地占有量由土地流轉(zhuǎn)前的0.75畝/人增加到0.89畝/人，而其它農(nóng)戶人均占有土地的數(shù)量由1.05畝/人增加到1.08畝/人，兩種農(nóng)戶人均占有土地的數(shù)量差距由土地流轉(zhuǎn)前的0.30畝/人下降到0.28畝/人，相應(yīng)的勞均土地占有量的差距由0.36畝/人下降到0.31畝/人，農(nóng)業(yè)勞動力平均擁有土地?cái)?shù)量的差距由0.47畝/人下降到0.38畝/人。
但是，需要注意的是，土地流轉(zhuǎn)并沒有完全消除無地人口戶和其它農(nóng)戶土地資源占有量的差距。數(shù)據(jù)表明，通過土地流轉(zhuǎn)所下降的土地占有量的差距均不到原差距的1/5.按上列順序分別下降1/15、不到1/7、不到1/5.
部分無地人口的出現(xiàn)，一個直接后果就是人口增加的農(nóng)戶和人口減少的農(nóng)戶之間人均土地占有出現(xiàn)了不均衡。衡量土地流轉(zhuǎn)是否減少了這種不均衡，可以利用人均占有土地之間的均等化程度來衡量。調(diào)查組利用1999年和2002年的數(shù)據(jù)分別計(jì)算農(nóng)戶原有承包地和實(shí)際經(jīng)營土地人均、勞均以及農(nóng)業(yè)勞動力平均占有等指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差的加權(quán)和。結(jié)果發(fā)現(xiàn)（見下表）土地流轉(zhuǎn)非但沒有降低農(nóng)戶人均、勞均、以及農(nóng)業(yè)勞動力平均土地占有量之間的不等化程度，反而加大了這種不均等化程度。
人均
勞均
農(nóng)業(yè)勞動力平均
1998年承包地
1248
1310
1320
1998年經(jīng)營土地
2097
1977
1667
2000年承包地
422
380
396
2002年經(jīng)營土地
648
584
511
3、 結(jié)論
通過數(shù)據(jù)分析表明，土地流轉(zhuǎn)確實(shí)可以在一定程度上解決出現(xiàn)無地人口的人地矛盾問題，但是決不能高估它的作用。
道理可能很簡單：首先，一半的人將土地流轉(zhuǎn)給了自己的親戚，而無地人口未必是他的親戚，何況事實(shí)是親戚幫流轉(zhuǎn)出讓人的忙，幫他代種。其次，另一半的人將土地流轉(zhuǎn)給了非親戚，這時候他是按照市場行事的，無地人口未必就占有市場優(yōu)勢，流轉(zhuǎn)出讓人不會因?yàn)槠涫菬o地人口，并且有受讓意愿（大家都有意愿受讓，農(nóng)村土地市場供求關(guān)系如前述為1：3，并不平衡），就會將土地流轉(zhuǎn)給他，因?yàn)槌鲎屓瞬⒉皇撬姹Ｕ系奶峁┱�。再次，由于農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)包的期限較短，而且不穩(wěn)定，很難作為農(nóng)民的生存保障。
中國政法大學(xué)·周小勇
【是否應(yīng)該取消農(nóng)村承包地的調(diào)整制度上】相關(guān)文章：
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