住房政策中的政府職能——從領(lǐng)匯事件說起

　　香港領(lǐng)匯事件終于塵埃落定，香港房委會作為全港最大的住宅和非住宅的物業(yè)發(fā)展機構(gòu)，其領(lǐng)匯基金上市計劃，自2004年11月28日，港立法會議員鄭經(jīng)翰發(fā)動公屋商戶，反對領(lǐng)匯上市以來，經(jīng)歷了頗為波折的訴訟過程，最終以領(lǐng)匯上市計劃破產(chǎn)為終結(jié)。領(lǐng)匯事件的爆發(fā)，為香港股市帶來了波動性的影響。其中，訴訟的提起者，即公屋居民也引起了媒體的關(guān)注甚或責難。公屋居民提起訴訟，在法律程序上抑或訴訟資格上，實際上并不存在問題，問題在于，作為社會福利享有者的公屋居民是否因為福利的享受，而被認為過度的依賴政府，失去了應(yīng)有的自立性。這也是西方福利國家反對高福利的重要原因之一�；�于這樣的理由和考量，這樣的訴訟主體才受到了關(guān)注。那么，政府在住房政策中到底需擔負何種責任呢？

　　作為一種公共福利制度，香港早期的公營房屋計劃，是為無家可歸或居住環(huán)境欠佳的人士，提供只具基本設(shè)施的住屋。而香港的公共房屋主要分為出租房屋以及出售房屋兩種，即公屋和居屋，其比例約為三比一。公共房屋的初衷在于為社會上那些沒有能力自置居所，又不能負擔私營市場的低收入階層。自其建立以來，公屋制度對香港的經(jīng)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。而作為財政上自負盈虧的房委會，也遭遇著巨大的財政赤字。如根據(jù)1998－1999年的房委會年報顯示，出租公屋的運作赤字達到了19億港元。正是在此種背景之下，才會發(fā)生房委會操作下的領(lǐng)匯基金上市事件。如果，領(lǐng)匯一旦得以上市，原有的由政府負責的公共福利住房則交由市場機制運行，私主體出于利潤的追逐以及市場經(jīng)濟效率的追求，是否能夠為低收入居民提供高質(zhì)量的住房，滿足低收入居民的住房需求呢？

　　從各國住宅政策的發(fā)展來看，將原有的住房福利進行市場化運作或改革是一種新的趨勢。以美國為例，自1974以來，住房政策已開始從營造低收入住宅方式轉(zhuǎn)向補貼方式，例如為房屋租賃人提供某種補助，使其能夠負擔低收入住宅的補助。再如，為某些低收入住房的建筑公司提供補助。而其后，低收入住房的HPP制度逐漸開始取代公屋制度。而自1980以來，多數(shù)西方福利國家在改革的過程中，也出現(xiàn)了公房市場化的趨勢。許多國家將公房出售給原住戶，政府公房的比重大大降低。在這種背景下，是否意味著政府可以退出住房市場呢？

　　在市場經(jīng)濟下，人們的基本住房需求的確需要借助市場機制來實現(xiàn)。而對于低收入居民來說，其很難具備足夠的市場支付能力，由此，往往被排除于市場之外。例如，在此次領(lǐng)匯事件中，房委會事先的上市決定也并未征求公屋居民的意見，也并未吸收其加入決定作出的過程，引發(fā)隨后的訴訟也是可以預(yù)測到的。因此，一些基本的低收入住房仍舊需要政府的介入，由此才可保障基本的社會穩(wěn)定。即使在以市場化為特色的美國，早在1931年，總統(tǒng)胡佛就指出：“沒有什么東西比住房對人們的幸福和社會的安定更加重要�！奔幢阍诜课菔袌龌�的改革過程中，政府仍舊在租金管制、住房儲蓄計劃以及私人出租房屋設(shè)施要求等諸多方面承擔著必要的監(jiān)管責任。具體到任何一個國家，對于住房政策的考量，其關(guān)鍵點在于政府介入的程度以及其應(yīng)當承擔的必要職責。政府的主要職責應(yīng)當為那些市場無法滿足住房需求的人群，如老年人、失業(yè)者以及單親人士、外來工等提供必要的低收入住房。

　　當然，政府在低收入住房上存在一定的成本考量，如建設(shè)和管理低收入住房的成本，再比如一些經(jīng)常性的費用，如在房租水平低于管理成本的情況下，還要承擔部分管理成本。在房租水平達不到維修費的情況下，還要承擔維修成本�；�于此種成本的考量，政府可以通過私人資金的介入減少相關(guān)成本。但在這個過程中，政府應(yīng)當處理好公屋與市場機制運行下房屋供應(yīng)的關(guān)系，為那些受到遭遇市場排斥的人群提供幫助，提供住房福利，以滿足他們的住房需要。

　　反觀大陸，存在類似于香港公屋制度的住房政策，如廉租房制度，同樣也可能面臨著類似的問題。例如，廉租房的建設(shè)成本問題以及相關(guān)的財政費用問題，以及減少廉租房對于房地產(chǎn)市場的刺激作用等。在目前房價高居不下的情況下，政府的確需要扮演介入房地產(chǎn)市場的角色。此外，在原有的公房體制改革過程中，對于低收入群體的住房問題仍應(yīng)予以重視。從當下的情況來看，對于某些公共住房或資助介入的減少仍應(yīng)建立在整個低收入群體可以接受的程度之上。即使減少了公共福利住房，政府仍舊可采取其他方式，如通過提供補貼的方式，鼓勵收入低于一定水平的居民到市場購買一定標準以下的住戶。由此，擴大住房市場需求，既滿足低收入居民的住房問題，也對住房市場有著一定積極作用。

　　浙江大學(xué)法學(xué)院·胡敏潔

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