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住房政策中的政府職能——從領(lǐng)匯事件說(shuō)起
香港領(lǐng)匯事件終于塵埃落定，香港房委會(huì)作為全港最大的住宅和非住宅的物業(yè)發(fā)展機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)匯基金上市計(jì)劃，自2004年11月28日，港立法會(huì)議員鄭經(jīng)翰發(fā)動(dòng)公屋商戶，反對(duì)領(lǐng)匯上市以來(lái)，經(jīng)歷了頗為波折的訴訟過(guò)程，最終以領(lǐng)匯上市計(jì)劃破產(chǎn)為終結(jié)。領(lǐng)匯事件的爆發(fā)，為香港股市帶來(lái)了波動(dòng)性的影響。其中，訴訟的提起者，即公屋居民也引起了媒體的關(guān)注甚或責(zé)難。公屋居民提起訴訟，在法律程序上抑或訴訟資格上，實(shí)際上并不存在問(wèn)題，問(wèn)題在于，作為社會(huì)福利享有者的公屋居民是否因?yàn)楦＠南硎�，而被認(rèn)為過(guò)度的依賴政府，失去了應(yīng)有的自立性。這也是西方福利國(guó)家反對(duì)高福利的重要原因之一�；谶@樣的理由和考量，這樣的訴訟主體才受到了關(guān)注。那么，政府在住房政策中到底需擔(dān)負(fù)何種責(zé)任呢？
作為一種公共福利制度，香港早期的公營(yíng)房屋計(jì)劃，是為無(wú)家可歸或居住環(huán)境欠佳的人士，提供只具基本設(shè)施的住屋。而香港的公共房屋主要分為出租房屋以及出售房屋兩種，即公屋和居屋，其比例約為三比一。公共房屋的初衷在于為社會(huì)上那些沒(méi)有能力自置居所，又不能負(fù)擔(dān)私營(yíng)市場(chǎng)的低收入階層。自其建立以來(lái)，公屋制度對(duì)香港的經(jīng)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。而作為財(cái)政上自負(fù)盈虧的房委會(huì)，也遭遇著巨大的財(cái)政赤字。如根據(jù)1998－1999年的房委會(huì)年報(bào)顯示，出租公屋的運(yùn)作赤字達(dá)到了19億港元。正是在此種背景之下，才會(huì)發(fā)生房委會(huì)操作下的領(lǐng)匯基金上市事件。如果，領(lǐng)匯一旦得以上市，原有的由政府負(fù)責(zé)的公共福利住房則交由市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，私主體出于利潤(rùn)的追逐以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率的追求，是否能夠?yàn)榈褪杖刖用裉峁└哔|(zhì)量的住房，滿足低收入居民的住房需求呢？
從各國(guó)住宅政策的發(fā)展來(lái)看，將原有的住房福利進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作或改革是一種新的趨勢(shì)。以美國(guó)為例，自1974以來(lái)，住房政策已開(kāi)始從營(yíng)造低收入住宅方式轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼方式，例如為房屋租賃人提供某種補(bǔ)助，使其能夠負(fù)擔(dān)低收入住宅的補(bǔ)助。再如，為某些低收入住房的建筑公司提供補(bǔ)助。而其后，低收入住房的HPP制度逐漸開(kāi)始取代公屋制度。而自1980以來(lái)，多數(shù)西方福利國(guó)家在改革的過(guò)程中，也出現(xiàn)了公房市場(chǎng)化的趨勢(shì)。許多國(guó)家將公房出售給原住戶，政府公房的比重大大降低。在這種背景下，是否意味著政府可以退出住房市場(chǎng)呢？
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，人們的基本住房需求的確需要借助市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。而對(duì)于低收入居民來(lái)說(shuō)，其很難具備足夠的市場(chǎng)支付能力，由此，往往被排除于市場(chǎng)之外。例如，在此次領(lǐng)匯事件中，房委會(huì)事先的上市決定也并未征求公屋居民的意見(jiàn)，也并未吸收其加入決定作出的過(guò)程，引發(fā)隨后的訴訟也是可以預(yù)測(cè)到的。因此，一些基本的低收入住房仍舊需要政府的介入，由此才可保障基本的社會(huì)穩(wěn)定。即使在以市場(chǎng)化為特色的美國(guó)，早在1931年，總統(tǒng)胡佛就指出：“沒(méi)有什么東西比住房對(duì)人們的幸福和社會(huì)的安定更加重要。”即便在房屋市場(chǎng)化的改革過(guò)程中，政府仍舊在租金管制、住房?jī)?chǔ)蓄計(jì)劃以及私人出租房屋設(shè)施要求等諸多方面承擔(dān)著必要的監(jiān)管責(zé)任。具體到任何一個(gè)國(guó)家，對(duì)于住房政策的考量，其關(guān)鍵點(diǎn)在于政府介入的程度以及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的必要職責(zé)。政府的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)為那些市場(chǎng)無(wú)法滿足住房需求的人群，如老年人、失業(yè)者以及單親人士、外來(lái)工等提供必要的低收入住房。
當(dāng)然，政府在低收入住房上存在一定的成本考量，如建設(shè)和管理低收入住房的成本，再比如一些經(jīng)常性的費(fèi)用，如在房租水平低于管理成本的情況下，還要承擔(dān)部分管理成本。在房租水平達(dá)不到維修費(fèi)的情況下，還要承擔(dān)維修成本。基于此種成本的考量，政府可以通過(guò)私人資金的介入減少相關(guān)成本。但在這個(gè)過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)處理好公屋與市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行下房屋供應(yīng)的關(guān)系，為那些受到遭遇市場(chǎng)排斥的人群提供幫助，提供住房福利，以滿足他們的住房需要。
反觀大陸，存在類似于香港公屋制度的住房政策，如廉租房制度，同樣也可能面臨著類似的問(wèn)題。例如，廉租房的建設(shè)成本問(wèn)題以及相關(guān)的財(cái)政費(fèi)用問(wèn)題，以及減少廉租房對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的刺激作用等。在目前房?jī)r(jià)高居不下的情況下，政府的確需要扮演介入房地產(chǎn)市場(chǎng)的角色。此外，在原有的公房體制改革過(guò)程中，對(duì)于低收入群體的住房問(wèn)題仍應(yīng)予以重視。從當(dāng)下的情況來(lái)看，對(duì)于某些公共住房或資助介入的減少仍應(yīng)建立在整個(gè)低收入群體可以接受的程度之上。即使減少了公共福利住房，政府仍舊可采取其他方式，如通過(guò)提供補(bǔ)貼的方式，鼓勵(lì)收入低于一定水平的居民到市場(chǎng)購(gòu)買一定標(biāo)準(zhǔn)以下的住戶。由此，擴(kuò)大住房市場(chǎng)需求，既滿足低收入居民的住房問(wèn)題，也對(duì)住房市場(chǎng)有著一定積極作用。
浙江大學(xué)法學(xué)院·胡敏潔
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