試論社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國社會保障基金的籌集渠道

試論社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國社會保障基金的籌集渠道  

 　　 摘要 本文通過對我國當(dāng)前社會保障基金籌集的現(xiàn)狀、問題的分析，說明必須建立由國家、企業(yè)、個人三方共同承擔(dān)社會保障基金的籌集模式，并且在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析了三方各自在資金籌集中的地位和責(zé)任，明確了各自應(yīng)承擔(dān)的方式和份額，以及對基金籌集的財政管理問題。

　　以社會救助、社會保險和杜會福利為基本內(nèi)容的社會保障制度作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的一個重要組成部分和標(biāo)志，已廣為人們所認(rèn)識和接受。綜觀當(dāng)今實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)比較成功的國家，都無一例外的有著比較完備的社會保障體系。我國社會保障制度的改革起步較晚，一度成為制約國有企業(yè)改革和整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后因素。而社會保障制度改革的首要環(huán)節(jié)和核心問題是建立符合市場經(jīng)濟(jì)體制總體要求的社會保障基金籌集渠道，因?yàn)榘凑找欢ǖ脑瓌t和模式籌集和建立社會保障基金是社會保障制度得以建立并正常運(yùn)行的前提和財力保證。

　　一、我國當(dāng)前基金籌集的現(xiàn)狀及問題

　　回顧我國社會保障制度發(fā)展的歷程，大體上可分為兩個階段：第一階段是從新中國成立至十一屆三中全會以前，這一階段從1951年政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》開始，在城鎮(zhèn)全民所有制企業(yè)和行政事業(yè)單位逐步建立了以勞動保險為核心內(nèi)容的社會保障制度，這一階段基金的籌集主要由國家和企業(yè)負(fù)擔(dān)，職工個人不負(fù)擔(dān)任何社會保障費(fèi)用。第二階段是從改革開放開始，特別是十四屆三中全會提出將建立社會保障制度作為經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)容和目標(biāo)以后，我國有步驟地進(jìn)行了以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)為重點(diǎn)的社會保障制度改革，出臺了一系列有關(guān)養(yǎng)老、失業(yè)、職工醫(yī)療等方面的暫行規(guī)定，并在全國陸續(xù)選定了若干城市作為試點(diǎn)，以積累經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題，為全國性推廣奠定基礎(chǔ)。這一階段在籌資方式上進(jìn)行了一步步的改革，先后實(shí)施過多種籌資方案。后來在全國大面積推行了企業(yè)職工養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌辦法，起步階段以市縣為統(tǒng)籌基本單位，參加統(tǒng)籌的企業(yè)采取“以支定收、現(xiàn)收現(xiàn)付”的辦法。到1993年末，國有企業(yè)全部實(shí)現(xiàn)了市縣級以上統(tǒng)籌；集體企業(yè)的職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌達(dá)到1927個縣；外商投資企業(yè)統(tǒng)籌達(dá)到800多個縣。在此基礎(chǔ)上，國家又決定逐步提高各地社會統(tǒng)籌的層次，從市縣級統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。

　　由此可見，經(jīng)過幾年的改革，我國社會保障基金的來源和籌措方式目前正處在新舊交替的特殊階段。一方面，舊的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的資金籌措模式已經(jīng)漸漸解體，而另一方面新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的籌資方式還剛剛起步，遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)范化、系統(tǒng)化的要求。這種新舊交替的現(xiàn)狀導(dǎo)致了現(xiàn)階段各種相互矛盾的做法并存的局面，出現(xiàn)了過渡階段特有的特點(diǎn)，也存在明顯的問題。

　　首先，雖然國家不再統(tǒng)攬一切社會保障經(jīng)費(fèi)的籌措，但國家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)仍然很重。國家負(fù)擔(dān)重除了因?yàn)橛蓢�家財政支撐的項目如社會救�?jì)、社會福利、優(yōu)撫安置等繼續(xù)由國家負(fù)擔(dān)外，還因?yàn)閲�家目前還負(fù)擔(dān)著一部分本應(yīng)由三方共同分擔(dān)的社會保險費(fèi)用。如目前行政事業(yè)單位離退休人員的離退休費(fèi)實(shí)際上是由國家財政在負(fù)擔(dān)；雖然在“兩江”等地進(jìn)行了職工醫(yī)療制度改革，但就全國范圍而言，公費(fèi)醫(yī)療制度的基本框架也依然沒有實(shí)質(zhì)性變化。企業(yè)在現(xiàn)階段的負(fù)擔(dān)仍然過重。據(jù)統(tǒng)計，到1993年末，全國共計有59萬戶各類所有制企業(yè)，8000多萬職工和近2000萬退休工人參加了退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌，分別占城鎮(zhèn)企業(yè)職工的60％和退休人員的80％。但就費(fèi)用的籌集來源而言，絕大部分由企業(yè)統(tǒng)籌，個人繳費(fèi)率還不足1．5％。

　　其次，與國家和企業(yè)負(fù)擔(dān)過重相聯(lián)系，特別是由于企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，又導(dǎo)致社會保障基金收繳困難。有的地方強(qiáng)制性統(tǒng)籌甚至演變成了“友情”募集。以1993年養(yǎng)老保險基金的收繳情況為例，全國平均收繳率為86％，較往年下降7％一8％，有的市、縣情況更為嚴(yán)重�；�金收繳困難存在客觀原因，當(dāng)前國有企業(yè)虧損嚴(yán)重，在這樣的情況下再負(fù)擔(dān)過重的社會保險費(fèi)用實(shí)在難以承受，而在國家行政強(qiáng)制統(tǒng)籌收費(fèi)的情況下，企業(yè)也只有采取拖欠的辦法。

　　第三，由于采取行政方式，按各地具體情況征收統(tǒng)籌基金，而統(tǒng)籌的范圍層次以市縣為主，省、地、縣各種規(guī)格的均有，交納統(tǒng)籌基金的比例和計算辦法，不同地區(qū)、不同所有制性質(zhì)均存在差異，這導(dǎo)致出現(xiàn)一個突出問題，即各地各自為政，各地方財政和企業(yè)的負(fù)擔(dān)水平極不平衡，從而社會保障的社會性未能得到充分體現(xiàn)，降低了統(tǒng)籌基金分擔(dān)社會風(fēng)險的能力。

　　第四，基金多家負(fù)責(zé)籌集，管理體制不暢，基金籌集欠規(guī)范。目前我國社會保障基金的籌集，涉及到勞動、人事、衛(wèi)生、民政、財政以及行業(yè)系統(tǒng)統(tǒng)籌部門和保險公司，特別是許多部門都錯誤地把養(yǎng)老保險視為一塊肥肉，各爭一塊，造成政出多門、多頭經(jīng)辦、標(biāo)準(zhǔn)各異、業(yè)務(wù)交叉的“多龍戲水”局面，直接影響到社會保障制度的聲譽(yù)。而今年勞動與社會保障部的成立，標(biāo)志著社會保障工作將逐步走向統(tǒng)一，這一問題也將相應(yīng)得到解決。

　　可見，從克服我國目前社會保障資金籌集上的缺點(diǎn)，規(guī)范社會保障資金的籌措渠道，減輕國家和企業(yè)負(fù)擔(dān)等諸多方面考慮，我國應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立由國家、企業(yè)和個人三方共同負(fù)擔(dān)社會保障基金的籌集模式，以給我國社會保障事業(yè)提供可靠的資金來源。

　　二、國家、企業(yè)、個人三方共籌基金的籌資渠道

　　按照三方共同負(fù)擔(dān)的原則，國家、企業(yè)（勞動者所在經(jīng)濟(jì)單位）及勞動者個人都要按照一定的方式和比例承擔(dān)社會保險基金的籌集，并且通常是以國家立法形式明確下來的。

　�。ㄒ唬﹪�家財政在社會保障基金籌集中的地位和作用

在社會保障基金的籌集過程中，國家財政的地位和作用是不可忽視的。長期以來，我國社會保障基金的籌集主要依靠國家財政和企業(yè)，企業(yè)在計劃經(jīng)濟(jì)條件下是統(tǒng)收統(tǒng)支的，所以實(shí)際仍是財政負(fù)擔(dān)。社會保障制度改革的方向之一是社會保障社會化，要逐步減輕國家財政的沉重負(fù)擔(dān)。因而今后國家財政在社會保障基金籌集中的作用應(yīng)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　首先，它扮演的是組織者和管理者的角色。其首要任務(wù)是盡快建立和完善社會保障制度體系，搞好社會保障的立法工作以疏通、理順社會保障資金的籌集渠道，為社會保障資金提供穩(wěn)定的有法律依據(jù)的資金來源。另外，作為組織者和管理者，在有關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策方面如稅收、利率方面給予社會保障事業(yè)適度的優(yōu)惠，以促進(jìn)社會保障事業(yè)的發(fā)展。如：根據(jù)《民政部縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》規(guī)定，對于農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集，國家要給予政策扶持，其扶持辦法主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)。

　　其次，要適度承擔(dān)一部分社會保障基金的籌集。政府在社會保障基金的籌集中主要應(yīng)該承擔(dān)的是那些只能由財政支撐的保障項目，包括社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社區(qū)服務(wù)四項。因?yàn)樯鐣�救�?jì)、優(yōu)撫安置和社會福利屬于國民收人再分配的范疇，體現(xiàn)國家對達(dá)不到基本生活水平的人群及特殊人群應(yīng)盡的救助責(zé)任，體現(xiàn)公平的原則，只能是由國家財政支付資金。而社區(qū)服

務(wù)起始階段也是由財政支撐興辦的項目。以上保障項目資金的籌集是國家財政要承擔(dān)的主要部分。

　　除此之外，從國家財政對社會保險事業(yè)的支持角度看，國家財政主要負(fù)擔(dān)以下兩個方面：一是管理社會保險支出的行政費(fèi)用，這是因?yàn)樯鐣�保險管理機(jī)構(gòu)屬于非營利性事業(yè)機(jī)構(gòu)，其人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)開支理所當(dāng)然應(yīng)由財政支出。二是通過財政撥款彌補(bǔ)社會保險費(fèi)用收支不足的部分，即在社會保險基金的籌集過程中，國家財政扮演著“最后出場”的角色，是社會保險的后盾。在社會保險基金的各個項目發(fā)生困難收不抵支的情況下，國家財政包括各級地方財政在內(nèi)要給予適當(dāng)補(bǔ)貼。誠然．社會保險基金的籌集應(yīng)按照保險的原則，主要由企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)。目前世界上多數(shù)國家采用的均是這一方式。但社會保險一旦出現(xiàn)收不抵支的情況，財政必須給予補(bǔ)貼。因?yàn)樯鐣�保險基金的管理是不允許出現(xiàn)收支不平衡的，具體而言，養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付困難時。由同級財政給予適當(dāng)補(bǔ)貼；失業(yè)保險計劃發(fā)生困難時，由地方財政給予補(bǔ)貼。

　　政府所承擔(dān)的上述社會保障基金份額是通過財政預(yù)算撥款的方式進(jìn)行的。即通過國家預(yù)算的轉(zhuǎn)移性支出項目來完成，其資金的來源是政府的一般性稅收，支出屬于國家預(yù)算支出項目。在目前未設(shè)立單獨(dú)的社會保障預(yù)算、國家財力不足的情況下，財政所能撥付的社會保障資金也受到整個國家財政收支狀況的影響。但從規(guī)范社會保障基金籌資方式角度來說，應(yīng)該明確國家財政究竟應(yīng)承擔(dān)多大的份額，給予哪些方面以最后補(bǔ)貼，并測算出這一部分所占的比例。這對于克服我國現(xiàn)行社會保障基金籌集缺乏剛性、非規(guī)范化的缺點(diǎn)是大有幫助的。目前，我國有關(guān)專家認(rèn)為國家財政應(yīng)承擔(dān)的份額．比例大約是全部社會保障費(fèi)用的30％一40％（含社會福利、社會救濟(jì)基金支出在內(nèi)），如果是在這個比例之間，國家的負(fù)擔(dān)應(yīng)該說是有所減輕的。這里還有一點(diǎn)值得說明，財政所承擔(dān)的社會保障份額并非僅僅指中央財政，也包括各級地方財政在內(nèi)，如失業(yè)救濟(jì)發(fā)生困難即由地方財政予以補(bǔ)貼。

　　由此可見，在社會保障基金的籌集中，國家主要承擔(dān)的是那些只能由國家財政支撐的保障項目如社會救濟(jì)、社會福利等，至于社會保險基金的籌集，國家只作為支持者、后盾的角色出現(xiàn)，主要還是依靠企業(yè)和職工個人。

　�。ǘ�）企業(yè)和個人在社會保險基金籌集中的責(zé)任和義務(wù)

　　在三方共同負(fù)擔(dān)社會保障基金的原則下，勞動者所在經(jīng)濟(jì)單位（企業(yè)）和勞動者個人必須按照自己的承受能力承擔(dān)相應(yīng)的社會保險基金份額。根據(jù)我國社會保障制度改革的總體目標(biāo)和要求，我國要逐步采取由企業(yè)與個人共同負(fù)擔(dān)社會保障費(fèi)（稅）的辦法，并實(shí)行養(yǎng)老、醫(yī)療保險的社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合。社會保障費(fèi)（稅）將成為我國社會保險基金的主要來源。

　　由企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān)社會保險費(fèi)，具體操作辦法是；首先，由職工所在企業(yè)單位和職工本人以工資總額為基數(shù)，按照規(guī)定的比例向社會保險管理機(jī)構(gòu)交納社會保險費(fèi)。然后，在企業(yè)為職工交納的社會保險費(fèi)中提取一定比例，形成統(tǒng)籌基金，以體現(xiàn)社會保險的社會互助性質(zhì)，職工個人交納的社會保險費(fèi)及企業(yè)為職工交納的社會保險費(fèi)的另一部分則記人職工個人帳戶。其中，統(tǒng)籌基金主要用于實(shí)行個人帳戶之前已退休或即將退休的老年人的退休金或醫(yī)療費(fèi)。個人帳戶主要用于職工個人養(yǎng)老金或醫(yī)療費(fèi)的支付。至于企業(yè)和個人所承擔(dān)的具體比例各項基金有所不同：

　　1、養(yǎng)老保險基金的籌集比例 1995年3月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，要求各地區(qū)按照國務(wù)院推薦的兩個城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革方案中的一個方案改革本地區(qū)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，兩個方案對我國養(yǎng)老社會保險基金的籌集渠道及基金的設(shè)立作了具體規(guī)定。各地按所選方案規(guī)定的比例迅速組織了基金籌集工作。到目前為止、已有22個省、市、區(qū)出臺了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的改革方案、全國已有61．7萬戶企業(yè)、8738．2萬職工和2241.2萬離退休人員參加了地方退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌、總覆蓋面約為1．2億人。據(jù)不完全統(tǒng)計，1996年城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金收入達(dá)1020億元。但兩種方案的實(shí)施也導(dǎo)致出現(xiàn)了全國各地個人帳戶比例、企業(yè)繳費(fèi)比例、管理層次和待遇支付標(biāo)準(zhǔn)的不同，為此于1997年8月國務(wù)院公布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，要來各地按照新的統(tǒng)一的方案盡快實(shí)現(xiàn)并軌。方案重新規(guī)定企業(yè)和個人的承擔(dān)比例。

　　新方案規(guī)定，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)的比例，一般不得超過企業(yè)工資總額的20％（包括劃人個人帳戶的部分），少數(shù)省、自治區(qū)。直轄市因離退休人數(shù)較多，養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)過重，確需超過企業(yè)工資總額的20％的，應(yīng)報勞動部、財政部審批。個人繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)的比例，1997年不得低干本人繳費(fèi)工資的4％，1998年起每兩年提高1個百分點(diǎn)，最終達(dá)到本人繳費(fèi)工資的8％。有條件的地區(qū)和工資增長較快的年份，個人繳費(fèi)比例提高的速度應(yīng)適當(dāng)加快。同時規(guī)定，按本人繳費(fèi)工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人帳戶，其余部分從企業(yè)繳費(fèi)中劃入。隨著個人繳費(fèi)比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至3%。

　　從上述新方案規(guī)定可以看出以下幾點(diǎn)：規(guī)定了企業(yè)總的社會保障負(fù)擔(dān)水平，這有利于減輕國有老牌企業(yè)的負(fù)擔(dān)，為消除企業(yè)之間負(fù)擔(dān)畸輕畸重的不公平現(xiàn)象提供了依據(jù)；在企業(yè)和個人承擔(dān)的份額中，隨著個人負(fù)擔(dān)份額的逐年提高，企業(yè)負(fù)擔(dān)呈逐年下降趨勢。這體現(xiàn)了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、發(fā)揮個人在籌資中的作用的精神。

　　2、醫(yī)療保險費(fèi)用的籌集比例 由于我國原有的醫(yī)療保險制度（公費(fèi)醫(yī)療制度和勞保醫(yī)療制度）缺乏合理的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制和穩(wěn)定的醫(yī)療費(fèi)用來源、因而長期以來，我國一直存在著職工醫(yī)療經(jīng)費(fèi)緊張的問題，而另一方面有限的醫(yī)療資源又浪費(fèi)驚人。經(jīng)濟(jì)體制改革以后，國家組織在江蘇鎮(zhèn)江和江西九江兩地先行進(jìn)行了職工醫(yī)療制度改革試點(diǎn)。1996年4月開始，試點(diǎn)又逐步擴(kuò)大到57個城市。這些試點(diǎn)均采用了建立社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金與個人醫(yī)療帳戶相結(jié)合的醫(yī)療社會保險制度，其資金來源由用人單位和職工個人繳納兩方面構(gòu)成。

　　用人單位繳納的比例，“兩江”均規(guī)定改革之初以本單位在職職工工資總額與離退休人員費(fèi)用總額之和為基數(shù)，暫按10%提取。今后根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)際醫(yī)療費(fèi)用水平變化適時調(diào)整。職工個人繳納的比例，改革起步時暫按本人年工資總額的1％繳納，今后隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工資增加逐步提高。為不過多增加職工負(fù)擔(dān)，職工個人繳納醫(yī)療保險費(fèi)，應(yīng)在增加工資的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

　　職工個人和用人單位按上述比例繳納的醫(yī)療保險費(fèi)要按一定比例分別進(jìn)行社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金和個人醫(yī)療帳戶。鎮(zhèn)江市職工醫(yī)療制度改革實(shí)施方案規(guī)定個人醫(yī)療帳戶中的基金來源于三個部分：一是職工個人按年工資總額的1％繳費(fèi)部分，二是用人單位按職工個人年工資總額10％提取的醫(yī)療保險基金，要按不同比例（45歲以上和45歲以下）計入個人醫(yī)療帳戶；三是用人單位按退休人員個人年退休費(fèi)用10％提取的醫(yī)療保險基金，其中一半劃入個人醫(yī)療帳戶。用人單位為職工繳費(fèi)的其余部分及用人單位按退休人員個人年退休費(fèi)用10％提取的醫(yī)療保險基金的另一半則

進(jìn)入社會統(tǒng)籌醫(yī)療基金，由當(dāng)?shù)厣鐣�保險機(jī)構(gòu)集中調(diào)劑使用。九江市對個人醫(yī)療帳戶及社會統(tǒng)籌基金的來源也有類似規(guī)定。

　　事實(shí)證明，新的醫(yī)療保險制度很好地落實(shí)了醫(yī)療保險基金的籌集渠道問題，所以它既可以滿足生病職工的醫(yī)療需要，同時也可以避免藥品浪費(fèi)等問題，提高了醫(yī)療資源的使用效益。

　　3．失業(yè)保險基金的籌集比例 我國的失業(yè)保險制度是在1986年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》之后逐步建立起來的。失業(yè)保險建立至今，發(fā)放了大量失業(yè)救濟(jì)金和醫(yī)療費(fèi)，并建立了一系列轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練基地、生產(chǎn)自救基地，對解決我國失業(yè)人員基本生活問題起到了較好的作用。

　　目前，失業(yè)保險基金的資金來源主要是企業(yè)繳納的失業(yè)保險費(fèi)。企業(yè)要按本單位職工工資總額的0．6％一l％向社會保險機(jī)構(gòu)繳納失業(yè)保險費(fèi)，具體的繳費(fèi)費(fèi)率由企業(yè)所在地（省、自治區(qū)、直轄市）社會保險機(jī)構(gòu)根據(jù)本地的失業(yè)狀況確定；失業(yè)保險計劃發(fā)生困難時，由地方財政給予補(bǔ)貼。職工個人不繳納失業(yè)保險費(fèi)。

　　從世界上大多數(shù)國家的情況來看，失業(yè)保險基金的籌集均不同于養(yǎng)老保險，它一般都是由政府和企業(yè)（雇主）負(fù)擔(dān)，職工個人不交納或只交納名義上的失業(yè)保險費(fèi)，但鑒于我國目前及今后的人口和就業(yè)壓力，我國宜拓寬失業(yè)保險基金的籌措渠道，按照三方共同負(fù)擔(dān)的原則籌集失業(yè)保險基金，起步階段職工個人所繳納部分可以采取較低的比例，不致給職工個人造成負(fù)擔(dān)。

　　綜上所述，在社會保障基金的籌集中，國家主要是通過財政撥款的方式來支撐、支持社會保障事業(yè)，企業(yè)和個人要按一定比例繳納各種社會保險費(fèi)。社會保障基金主要來源于這兩條渠道，由三方共同負(fù)責(zé)。那么如何才能明確體現(xiàn)三方的權(quán)利與義務(wù)、規(guī)范三個行為主體的行為、保障三方嚴(yán)格履行自己的職責(zé)？這除了加強(qiáng)各項社會保障的立法、執(zhí)法、宣傳工作力度之外，將社會保障基金的籌集納入國家預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理，能從根本上有助于問題的解決。

　　三、社會保障基金的籌集應(yīng)統(tǒng)一納入國家預(yù)算

　　目前，我國雖然已經(jīng)確立了國家、企業(yè)和個人三方共同負(fù)擔(dān)社會保障費(fèi)用的原則，并且已著手在養(yǎng)老、醫(yī)療等項目上實(shí)施或試點(diǎn)，但現(xiàn)在納入國家預(yù)算的僅僅是由國家財政直接撥款的保障項目，如社會救濟(jì)、社會福利、軍人撫恤及行政事業(yè)單位的社會保障，并且行政事業(yè)單位的社會保障經(jīng)費(fèi)雖然包括在預(yù)算內(nèi)，但與行政事業(yè)單位的經(jīng)常性支出混淆不清。至于企業(yè)職工社會保障基金的收支，包括企業(yè)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險及住房公積金等各項社會保障基金目前都由其主管部門管理，這部分社會保障基金目前還屬于預(yù)算外資金范疇。這種局面在一定程度上造成了資金管理的混亂，致使各項基金提取的比例以及管理請水平偏高，結(jié)余投資運(yùn)營混亂，流失、挪用、浪費(fèi)現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)調(diào)查，陜西省5年內(nèi)共動用了養(yǎng)老保險基金2．5億元。因此，為了保證國家、企業(yè)、個人各方籌集的社會保障基金能專門用于社會保障事業(yè)，必須盡快改變目前預(yù)算內(nèi)、外分散管理的格局，將社會保障資金統(tǒng)一納人國家財政預(yù)算管理。

　　統(tǒng)一納入財政預(yù)算管理，就必須單獨(dú)建立社會保障預(yù)算，為此，首先要將現(xiàn)行的由經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算組成的復(fù)式預(yù)算改為由政府公共預(yù)算，社會保障預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算組成的三式預(yù)算，并重新劃分收支。將社會保障方面的收支全部納人社會保障預(yù)算統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，也包括目前尚未納人、屬預(yù)算外資金的部分社會保障收支。社會保障預(yù)算和政府其他預(yù)算之間必須保持相互獨(dú)立，特別要注是不得將社會保障收人用于彌補(bǔ)政府公共預(yù)算赤字或挪作其他用途。關(guān)于這一點(diǎn)是許多國家在實(shí)施社會保障預(yù)算實(shí)踐中得出的普遍經(jīng)驗(yàn)。

　　其次要確定社會保障預(yù)算收人的來源。社會保障預(yù)算的收人主要來源于三方面：一是國家按照三方共同負(fù)擔(dān)的原則面向全社會征收的社會作障稅，目前我國是按照這一原則征收各類社會保險費(fèi)；二是政府的社會保障撥款；還有社會保障基金積累部分的投資收益。社會保障稅由財稅機(jī)關(guān)會同勞動保險業(yè)務(wù)部門根據(jù)社會保障工作需要和可能共同制定其稅率、征收范圍，分別由個人和用人單位繳納；政府社會保障撥款即應(yīng)由國家財政負(fù)擔(dān)的社會保障支出可直接從政府公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)；投資收益是政府將社會保障基金的收支余額用于投資所獲收益。

　　同時還要確定社會保障預(yù)算支出項目。社會保障基金必須�？顚Ｓ茫�主要用于撥付給勞動保險部門建立各項社會保障基金，具體包括養(yǎng)老保險基金支出，失業(yè)保險基金支出，工傷保險基金支出，醫(yī)療保險基金支出以及社會福利基金支出，社會救濟(jì)支出等項目。各項基金的金額。應(yīng)由財政部門納入社會保障預(yù)算統(tǒng)一安排。

　　最后是關(guān)于社會保障預(yù)算的收支平衡問題。建立統(tǒng)一的社會保障預(yù)算必須保持收支平衡。社會保障預(yù)算不同于政府其他預(yù)算，一般不得發(fā)生赤字。若發(fā)生赤字，應(yīng)提高社會保障稅的稅率或重新調(diào)整社會保障支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，或者增加政府的社會保障撥款，以保證預(yù)算的平衡。而社會保障盈余應(yīng)開展運(yùn)營，主要用于購買國債以及銀行儲蓄，也可用于政府擔(dān)保的投資項目，以確保社會保障資金的保值增值。

　　將全部社會保障資金統(tǒng)一納入國家財政預(yù)算，有利于強(qiáng)化對社會保障基金的管理，但也還必須解決相關(guān)的一些問題。如必須有相應(yīng)的社會保障法律法規(guī)出臺，作為準(zhǔn)繩；要協(xié)調(diào)、規(guī)范社會保障各管理部門的職責(zé)和工作。最主要的是要改繳納各類社會保障費(fèi)為統(tǒng)一的社會保障稅，并解決社會保障基金統(tǒng)籌層次過低問題。關(guān)于以社會保障稅取代目前的規(guī)費(fèi)形式已有許多文章述及，這里不再贅述。社會保障基金統(tǒng)籌層次過低問題的解決取決于幾個方面的因素：一是社會保障稅的開征，按統(tǒng)一的稅率征稅，統(tǒng)一各地基本保障水平，有助于問題的解決；二是各地經(jīng)濟(jì)及社會保障事業(yè)本身的發(fā)展速度、程度。目前國家已決定統(tǒng)一全國基本養(yǎng)老金收繳比例，這對于解決統(tǒng)籌層次過低問題是一大突破。相信隨著整個社會保障制度改革的進(jìn)一步深入，上述一系列問題將逐步得到解決，規(guī)范化的社會保障資金籌集渠道將逐步確立。

　　綜上所述，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體要求，今后我國社會保障基金的籌集將按照三方共同負(fù)擔(dān)的原則，主要依靠兩條渠道：一條是社會保障稅收人，它來自用人單位和職工個人按一定比例共同繳納的社會保障稅；一條是國家財政的轉(zhuǎn)移性支出，它來自于國家的一般性稅收收入。其中，社會保障稅將逐步成為我國社會保障基金籌資的主渠道，而財政則構(gòu)成我國社會保障基金的堅強(qiáng)后盾。上述兩條籌資渠道均應(yīng)統(tǒng)一納入國家財政預(yù)算，建立社會保障預(yù)算進(jìn)行管理和監(jiān)督。 

作者：張 啟 春 加入時間：2004-7-7
 
(試論社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國社會保障基金的籌集渠道 )  

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