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可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系
可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系 [放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將對(duì)失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項(xiàng)保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會(huì)公益組織等不同責(zé)任主體分別承擔(dān)，形成社會(huì)力量共同支撐的組合式保障體系。]組合式失業(yè)保障體系——一種可供選擇的改革思路?
基于中國(guó)國(guó)情以及失業(yè)保險(xiǎn)制度難以回避甚至無(wú)法解決的矛盾，我們提出一種新的失業(yè)保障思路供研究討論：放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將對(duì)失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項(xiàng)保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會(huì)公益組織等不同責(zé)任主體分別承擔(dān)，形成社會(huì)力量共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：?
1.全面推行雇主補(bǔ)償制度?
雇主（用人單位）是產(chǎn)生失業(yè)問題的責(zé)任主體之一。放棄失業(yè)保險(xiǎn)后，雇主不必再繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，但雇主仍必須承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。我們的意見是全面推行解雇補(bǔ)償制度。即，如果雇主要解雇員工并使之成為失業(yè)者進(jìn)入社會(huì)，則必須按照職工的服務(wù)期限等條件支付被解雇職工一定數(shù)量的補(bǔ)償費(fèi)用。鑒于目前已經(jīng)比較全面地實(shí)施了勞動(dòng)合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續(xù)簽）及合同不到期解雇兩種基本情況。我們的意見是，合同到期，只要雇主不愿繼續(xù)續(xù)簽合同，均應(yīng)給予補(bǔ)償；雇員個(gè)人不愿續(xù)簽合同的不予補(bǔ)償。合同未到期時(shí)，因雇主原因提前解雇員工的，除給予解雇補(bǔ)償外，還應(yīng)另外追加雇主違約責(zé)任賠償。當(dāng)然，雇員違約也應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。?
全面推行雇主補(bǔ)償制度的意義有二：一是通過(guò)給予失業(yè)人員一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以對(duì)失業(yè)者及其家庭的生活水平變化起到一定的緩沖作用。二是要求雇主承擔(dān)解雇補(bǔ)償責(zé)任，可以在一定程度上約束雇主隨意解雇員工的行為，有助于緩解失業(yè)壓力。?
毫無(wú)疑問，雇主補(bǔ)償制度的實(shí)施必須以修改現(xiàn)行法律為基礎(chǔ)。1994年7月通過(guò)的《勞動(dòng)法》及某些具體政策，如1994年12月由原勞動(dòng)部制定的《違反和解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》等，只涉及到合同未到期的解雇問題，而且也不夠規(guī)范。因此，《勞動(dòng)法》的有關(guān)條文需要修改。在此基礎(chǔ)上才可以制訂出具體的雇主補(bǔ)償實(shí)施條例。將來(lái)出臺(tái)《勞動(dòng)合同法》時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將雇主非違約補(bǔ)償作為重要內(nèi)容寫入；對(duì)解雇程序、賠償責(zé)任、賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定要盡可能細(xì)化，使之具有可操作性。雇主補(bǔ)償及違約賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)一步研究。?
除雇主應(yīng)對(duì)被解雇人員進(jìn)行補(bǔ)償外，政府還可以研究制定其他對(duì)雇主裁員行為有約束的政策，比如對(duì)集中過(guò)量裁員的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)有較大就業(yè)貢獻(xiàn)的企業(yè)則給予一定的減免稅優(yōu)惠等等。?
2.失業(yè)人員的生活保障由社會(huì)救濟(jì)體系承擔(dān)?
對(duì)失業(yè)人員的生活保障是失業(yè)保障的核心問題。根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，有關(guān)問題可以通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)救濟(jì)體系來(lái)解決。即放棄失業(yè)保險(xiǎn)后，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)最低生活保障制度，形成一套面向全體社會(huì)成員（目前主要是城鎮(zhèn)居民）的制度化、規(guī)范化的社會(huì)救濟(jì)體系。只要社會(huì)成員因失業(yè)陷入貧困，就由社會(huì)救濟(jì)體系提供救助。與失業(yè)保險(xiǎn)有區(qū)別的是，社會(huì)救濟(jì)體系所提供的救助只以家庭人均實(shí)際生活（收入）水平為標(biāo)準(zhǔn)，而不以就業(yè)狀態(tài)為依據(jù)。?
其實(shí)在保留失業(yè)保險(xiǎn)的情況下，社會(huì)救濟(jì)制度也是必不可少的、而且也是必須組織好的最后一道安全網(wǎng)。因此，放棄失業(yè)保險(xiǎn)，在生活保障方面代之以社會(huì)救濟(jì)，突出的意義在于它能夠在持續(xù)的高失業(yè)水平下，避免失業(yè)保險(xiǎn)可能面臨的收支不平衡危機(jī)；同時(shí)還能夠確保包括失業(yè)者在內(nèi)的城鎮(zhèn)所有居民的基本生活。雖然由社會(huì)救濟(jì)體系承擔(dān)對(duì)失業(yè)人員的最低生活保障職能，會(huì)提高對(duì)社會(huì)救濟(jì)體系的壓力，但與失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)并存的體制相比較，總支出水平應(yīng)當(dāng)會(huì)大幅度降低。這是因?yàn)槭I(yè)保險(xiǎn)通常只根據(jù)受益標(biāo)準(zhǔn)為失業(yè)者提供保險(xiǎn)金，并不考慮失業(yè)者事實(shí)上貧困不貧困；社會(huì)救濟(jì)則以居民家庭實(shí)際生活水平為根據(jù)，實(shí)際需要救濟(jì)的人員數(shù)量較少，支付標(biāo)準(zhǔn)通常也低于失業(yè)保險(xiǎn)金的水平。?
推崇失業(yè)保險(xiǎn)的人士通常強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)的緩沖作用，即通過(guò)給付一定時(shí)期高于社會(huì)救濟(jì)金的失業(yè)保險(xiǎn)金，可以避免失業(yè)人員家庭生活水平的急劇下降。我們認(rèn)為：第一，通過(guò)雇主補(bǔ)償制度可以在一定程度上解決這一問題；第二，考慮到中國(guó)勞動(dòng)力參與率較高的現(xiàn)實(shí)，對(duì)這一點(diǎn)沒有必要過(guò)分強(qiáng)調(diào)。西方很多國(guó)家居民家庭通常是一個(gè)人就業(yè)，如果這個(gè)人失業(yè)，就會(huì)導(dǎo)致家庭收入水平的急劇下降。中國(guó)家庭成員不工作的很少，家庭成員之間的相互保障意識(shí)較強(qiáng)，失業(yè)家庭的自我緩沖能力明顯高于西方國(guó)家。因此，只提供最低的生活保障不僅可以被接受，也有利于強(qiáng)化人們的自我保障意識(shí)，弱化人們對(duì)政府和社會(huì)的過(guò)分期望，具有更強(qiáng)的再就業(yè)激勵(lì)機(jī)制。?
從管理角度看，在同時(shí)存在失業(yè)保險(xiǎn)制度和社會(huì)救濟(jì)制度的情況下，不僅要對(duì)失業(yè)者的失業(yè)狀態(tài)進(jìn)行認(rèn)定，還要對(duì)救助對(duì)象的家庭收入狀況進(jìn)行認(rèn)定，并分別進(jìn)行管理，兩套制度的管理成本加在一起是很高的。放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將基本生活保障職能交給社會(huì)救濟(jì)體系承擔(dān)，雖然提高了社會(huì)救濟(jì)體系的管理成本，但省去了失業(yè)保險(xiǎn)制度的管理成本�？偟膩�(lái)看，管理成本必然大幅度降低。此外，制度本身也更具有開放性。考慮到中國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，勞動(dòng)力流動(dòng)及就業(yè)方式的多元化，失業(yè)保險(xiǎn)通常會(huì)有較大盲點(diǎn)。而實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)救濟(jì)制度，則可以盡量避免此類矛盾。?
放棄失業(yè)保險(xiǎn)，還有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且能夠?yàn)轲B(yǎng)老、醫(yī)療等其他社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)提供較為為寬松的“費(fèi)率”空間。?
3.就業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)及相關(guān)服務(wù)由政府職能部門及社會(huì)公益組織承擔(dān)?
為失業(yè)人員提供就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)及其他有關(guān)服務(wù)是失業(yè)保障的另一重要內(nèi)容，這些職能應(yīng)由政府有關(guān)職能部門及社會(huì)公益組織承擔(dān)。?
基本就業(yè)信息發(fā)布、就業(yè)政策指導(dǎo)以及就業(yè)過(guò)程中勞資雙方義務(wù)和責(zé)任的規(guī)范，特別是對(duì)勞動(dòng)者基本權(quán)益的保護(hù)，屬于政府的基本職責(zé)，必須大力發(fā)展。有鑒于此，同時(shí)基于放棄失業(yè)保險(xiǎn)的思路，可以考慮對(duì)現(xiàn)有各級(jí)失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行全面的調(diào)整，改為政府直屬的就業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)機(jī)構(gòu)；直接承擔(dān)就業(yè)信息發(fā)布、政策指導(dǎo)、咨詢及法律服務(wù)等項(xiàng)職能，同時(shí)承擔(dān)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中對(duì)特殊群體的就業(yè)保護(hù)職能。例如對(duì)弱勢(shì)群體及涉及人數(shù)較多的結(jié)構(gòu)性職業(yè)變動(dòng)提供培訓(xùn)，通過(guò)以工代賑等實(shí)施特殊就業(yè)安置等等。所需資金由各級(jí)政府預(yù)算解決。職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)是促進(jìn)就業(yè)的重要手段。因需求量大且種類繁多，單純依靠政府是難以完成的。從目前中國(guó)的情況看，絕大多數(shù)的職業(yè)介紹、培訓(xùn)工作是由非政府組織甚至私人部門提供的。存在的問題是管理混亂，過(guò)于商業(yè)化甚至存在大量欺詐行為。因此，改革的方向
不是由政府?dāng)堖^(guò)來(lái)，而是應(yīng)結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革以及即將進(jìn)行的事業(yè)單位改革，以現(xiàn)有的社團(tuán)組織和有關(guān)的事業(yè)單位為基礎(chǔ)，通過(guò)政府政策支持及提供適當(dāng)經(jīng)濟(jì)援助，扶持、培育非營(yíng)利的公益性職業(yè)介紹及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并使之逐步成為職業(yè)介紹與培訓(xùn)服務(wù)的主要力量。以非營(yíng)利的公益性機(jī)構(gòu)作為職業(yè)介紹與培訓(xùn)主體，既可以解決政府能力不足問題，也有利于減少市場(chǎng)失靈問題；既可以發(fā)揮政府作用，也有利于動(dòng)員社會(huì)力量。在這一問題上，發(fā)達(dá)國(guó)家有很多成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。?
上述體制框架較之與失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)并存的體制，總支出水平會(huì)大幅度降低。當(dāng)然，社會(huì)救濟(jì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)水平會(huì)有所提高。由于多方面原因，本報(bào)告來(lái)不及提供量化的估算結(jié)果，但可以肯定幅度不會(huì)太大。因?yàn)樯鐣?huì)救濟(jì)體系所增加的保障對(duì)象只是有失業(yè)人員的家庭中的一部分，即哪些無(wú)經(jīng)濟(jì)積蓄、家庭人口中就業(yè)參與率很低、失業(yè)者本人失業(yè)前的收入為最重要甚至是唯一經(jīng)濟(jì)支柱的家庭。根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，此類家庭的數(shù)量并不大。在社會(huì)救濟(jì)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)水平有所提高的同時(shí)，企業(yè)的負(fù)擔(dān)則會(huì)明顯降低，政府稅收基礎(chǔ)也會(huì)得到某種程度的改善。此外，放棄失業(yè)保險(xiǎn)也意味著政府不必承擔(dān)實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)制度本身可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。總之，我們認(rèn)為上述建議的體制框架是一種更為經(jīng)濟(jì)而合理的制度體系；也是在持續(xù)的高失業(yè)率條件下，守住社會(huì)穩(wěn)定底線的審慎選擇。?
放棄失業(yè)保險(xiǎn)，代之以組合式失業(yè)保障體系的轉(zhuǎn)軌也基本沒有操作難度。確定了新體制框架及有關(guān)法規(guī)和政策，即可以中止失業(yè)保險(xiǎn)金制度的運(yùn)行。已經(jīng)失業(yè)并正在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人員可繼續(xù)按規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金至規(guī)定的中止期，資金來(lái)源于現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)金積累。新制度實(shí)施后的失業(yè)人員全部進(jìn)入新體制。1999年以后個(gè)人開始繳納的少量保險(xiǎn)費(fèi)可以退還給發(fā)生失業(yè)并進(jìn)入新體制的投保人。?
最后需要強(qiáng)調(diào)的是：無(wú)論失業(yè)保障體系如何組織，都必須以城鎮(zhèn)社區(qū)組織為基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)盡快建立并完善規(guī)范的失業(yè)調(diào)查與監(jiān)測(cè)體系，以動(dòng)態(tài)方式監(jiān)測(cè)勞動(dòng)力供給與需求在總量及結(jié)構(gòu)等方面的變化趨勢(shì)。有關(guān)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)及統(tǒng)計(jì)方法也應(yīng)盡可能與國(guó)際慣例接軌。這是實(shí)施失業(yè)保障的制度基礎(chǔ)，也是制定并完善其他經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策的基礎(chǔ)。
作者：不詳
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