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論建立公共財政下的社會保障預(yù)算
論建立公共財政下的社會保障預(yù)算 [摘要]建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政要求完善我國的政府預(yù)算體系，社會保障事業(yè)作為政府彌補市場缺陷而提供的重要公共服務(wù)之一，相應(yīng)要求建立起相對獨立、規(guī)范的社會保障預(yù)算。本文在闡明建立社會保障預(yù)算的必要性的基礎(chǔ)上，提出對國構(gòu)建公共財政下社會保障預(yù)算的基本設(shè)想。一、公共財政條件下建立社會保障預(yù)算的必要性
公共財政的提出，使得我們對政府在市場經(jīng)濟條件下的定位和活動范圍有了更準(zhǔn)確的認(rèn)識，構(gòu)建我國公共財政的目的在于解決政府或財政職能的準(zhǔn)確定位問題。公共財政實質(zhì)上是市場經(jīng)濟財政，其存在、發(fā)揮作用的領(lǐng)域就是“市場失靈”的領(lǐng)域，也就是說，以“市場失靈”為標(biāo)準(zhǔn)，凡是市場能有效地解決的，財政不應(yīng)介入；凡是市場不能或無法有效解決的，財政應(yīng)發(fā)揮其作用，這就是公共財政的界定范圍。而社會保障事業(yè)正是“市場失靈”的一個重要領(lǐng)域，社會保障不能依靠市場經(jīng)濟來有效提供，但它又是市場經(jīng)濟正常運行的外部條件，所以必須由政府來出面組織，無。論從資金籌集。還是從使用安排上看，財政在社會保障事業(yè)中都占據(jù)主體地位。因此，為了發(fā)揮政府對社會保障事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)作用，必須將社會保障收支納入國有預(yù)算管理，建立社會保障預(yù)算。概括起來。我國建立公共財政條件下的社會保障預(yù)算有以下幾方面的必要性。
1．建立社會保障預(yù)算是市場經(jīng)濟下政府職能轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。我國政府具有社會管理者和國有資產(chǎn)所有者雙重身份，行使社會管理和國有資產(chǎn)管理雙重職能。過去我國政府的雙重身份、雙重職能重疊，體現(xiàn)在單一的綜合預(yù)算中，而隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變相公共財政的提出，單一的綜合預(yù)算已不能明確分清財政職能的不同目標(biāo)，作為公并財政下財政職能重要目標(biāo)之一的社會保障，體現(xiàn)的是政府作為社會管理者的身份和實現(xiàn)收入公平分配的職能，發(fā)揮的是彌補市場失靈的作用，它與政府作為國有資產(chǎn)所有者的身份實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的職能有著本質(zhì)的區(qū)別。因此，為了反映政府這種職能的轉(zhuǎn)變，必須從單一的綜合預(yù)算中將社會保障收支部分別出，建立起相應(yīng)的社會保障預(yù)算。
2．建立社會保障預(yù)算是深北社會保障制度改革、加強社會保障資金管理的內(nèi)在要求。我國現(xiàn)行社會保障制度存在著管理體制不順、統(tǒng)籌層次低、覆蓋面不完整、基金收繳困難。使用中挪用和擠占現(xiàn)象嚴(yán)重等一系列問題，嚴(yán)重制約了企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，關(guān)系到經(jīng)濟體制改革的成敗。持別是目前我國社會保障資金每年已達(dá)數(shù)百億元，如此龐大的資金規(guī)模如果繼續(xù)實行分散管理，不能納入財政統(tǒng)一計劃和預(yù)算體系。無法接受立法機構(gòu)的監(jiān)督，不僅難以保證資金的安全和完整，而且不能保證政府社會保障職能的實施。因此，將社會保障納入國家預(yù)算管理、建立社會保障預(yù)算，不僅可以直接強化對社會保障資金的法制管理和監(jiān)督，同時有利于建立社會保障資金使用的約束機制，可以規(guī)范社會保障金收支及各項基金結(jié)余投資營運活動，提高資金的使用效率。
3．建立社會保險預(yù)算是完善我國復(fù)式預(yù)算制度的重要內(nèi)容。1992年起，我國由過去的單式預(yù)算開始改按復(fù)式預(yù)算試編，但是這——改革未能分清財政為公共品供給和國有資產(chǎn)經(jīng)營的預(yù)算安排，也未能根據(jù)社會保降在公共服務(wù)中的特殊性建立起單獨的社會保障預(yù)算。在公共財政體系下，社會保障這一公共服務(wù)的特殊性，表現(xiàn)在國家預(yù)算上，要求對這一類資金的收支單獨反映，使全社對社會保障資金的收繳、使用情況有一個全面、完整的認(rèn)識。因此，建立社會保障預(yù)算可以把社會保障資金收支從一般性的經(jīng)常收支中分離出來，以獨立于政府公共預(yù)算和國有資本金預(yù)算，并將預(yù)算外的各項社會保障基金納入政府預(yù)算統(tǒng)一管理，從而健全和完善我國公共財政下的復(fù)式預(yù)算制度
4．建立讓會保障預(yù)算是規(guī)范政府收支，加強政府宏觀調(diào)控能力的現(xiàn)實需要。多年來，我國的社會保障收支處于一種較分散的狀態(tài)：一般性稅收收入安排的社會保障支出分散在行破費和各項事業(yè)的有關(guān)科目中，沒有作單獨和明確的反映，社會保障資金的收與支之間缺乏嚴(yán)格對應(yīng)的制度保證。而建立社會保障預(yù)算可以從預(yù)算制度上規(guī)范政府在這方面的收支。同時，隨著社會保障資金收支流量越來越大，且形成規(guī)模龐大的結(jié)余，而這些結(jié)余資金都是國家可以依法靈活運用的資金，可以大大增強公共財政下政府彌補市場失靈、對經(jīng)濟進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力。因此，通過建立社會保障預(yù)算。便于政府有效地管理和利用這部分資金為國家的宏觀調(diào)控服務(wù)。
二、我國建立公共財政下社會保障預(yù)算的基本設(shè)想
(一)建立社會保障預(yù)算的基本原則
建立公共財政下的社會保障預(yù)算，必須按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，從有利于政府對社會保障事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)與管理、提高預(yù)算資金使用效率出發(fā)，使社會保障預(yù)算收支能明確反映政府的社會保障職能，為此，應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則。
1．全面性原則。社會保障預(yù)算應(yīng)涵蓋政府行使社會保障職能，從而保證經(jīng)濟正常運行、維護社會穩(wěn)定的所有行為的資金收支，包括政府一般稅收收入安排的社會保障支出和各項社會保障基金收支，也就是說，不分資金來源，應(yīng)將各類社會保障收支全面納入預(yù)算。
2．�？顚Ｓ迷瓌t。必須在全面、完整地反映社會保障收支情況的基礎(chǔ)上，對社會保障資金實行專戶儲存，保證社會保障資金的專款專用。
3．公平和效率原則。建立社會保障預(yù)算的公平原則，要求預(yù)算收支劃分必須做到科學(xué)合理和公開透明，使社會各企業(yè)和個人對預(yù)算的編制和執(zhí)行情況做到心中有數(shù)，便于接受全社會的監(jiān)督。效率原則則主要表現(xiàn)為對預(yù)算收支的安排要體現(xiàn)低投入、高效果的原則。
(二)建立社會保障預(yù)算的主要構(gòu)想
社會保障預(yù)算同政府公共預(yù)算、國有資本金預(yù)算一樣，應(yīng)由社會保障預(yù)算收入和社會保障預(yù)算支出兩部分組成。
1．社會保障預(yù)算收入
從目前的情況來看，我國的社會保障預(yù)算收入可以由三部分組成：一是原經(jīng)常預(yù)算安排的，用于社會保障支出的一般性稅收收入；二是社會保險基金預(yù)算收入；三是其他收入，主要包括國有資產(chǎn)增值劃撥收人和捐贈收入。
原經(jīng)常預(yù)算安排的社會保障一般性稅收收入，體現(xiàn)了政府對社會保障制度直接承擔(dān)的社會責(zé)任，是政府財政收入對社會保障體系支持的具體體現(xiàn)。具體來看，這部分收入包括經(jīng)常預(yù)算的直接撥款、經(jīng)常預(yù)算的結(jié)余劃撥、經(jīng)常預(yù)算的定額補助以及特定性項目劃撥等幾個部分。社會保險基金預(yù)算收入主要包括基本養(yǎng)老保險基金收入、失業(yè)保險基金收入、醫(yī)療保險基金收入、企業(yè)職工工傷保險基金收入、女工生育保險基金收入、殘疾人就業(yè)保障金收入、社會福利保障基金收入、住房公積金收入等等，各項基金預(yù)算收入一般由企業(yè)繳納的保險金、個人繳納的保險金、財政補貼收入和社會保險基金投資收益等幾個部分組成。其他類收入中的國有資產(chǎn)增值劃撥收入代表了國有資產(chǎn)對社會保障事業(yè)的支持，捐贈收入則包括國外政府、機構(gòu)和企業(yè)、個人的捐贈基金，這兩部分收入也是社會保障預(yù)算收入的組成部分。
2．社會保障預(yù)算支出
社會保障預(yù)算支出是政府為發(fā)展社會保障事業(yè)，對社會成員因年老、失業(yè)、疾病、工傷、生育、死亡、自然災(zāi)害等致使生活遭受障礙困難時，為保證基本生活而發(fā)生的各項支出。它由社會保險支出、社會救濟支出、社會福利支出、社會優(yōu)撫支出和特定服務(wù)支出等項目組成。按照收入與支出對等的原則，從資金來源和使用方向上，社會保障預(yù)算支出可以分為三大類：一是由經(jīng)常預(yù)算安排的社會保障預(yù)算經(jīng)費支出，主要內(nèi)容有公共衛(wèi)生支出、優(yōu)撫救濟支出、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費、城鎮(zhèn)就業(yè)補助支出、扶貧支出等；二是由社會保險基金形成的基金預(yù)算支出，是政府為保證每個社會成員在老、病、殘、失業(yè)等特殊情況下的基本生活，從所籌集的各項基金中支付的生活補助、離退休金、醫(yī)療補助等具有保險性質(zhì)的各類支出；三是由國有資產(chǎn)經(jīng)營增值和捐贈收入所支持的其他類支出，主要作為一種增量補充用于提高社會救濟、社會保險和社會福利的支付水平。
3．社會保障預(yù)算進(jìn)一步改革的設(shè)想
當(dāng)前，我國社會保障預(yù)算改革的重點在于應(yīng)建立社會保障稅和工資稅，以規(guī)范社會保障預(yù)算收入的來源。工資稅和社會保障稅是以征集養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療等社會保險基金為特定目的，以工資收人為稅基，以所有取得工資收入者個人和發(fā)放工資的企業(yè)(單位)為納稅對象的稅種，是一種規(guī)范化、法制化和強制性的籌資手段，它不僅能有效地克服社會保險基金收繳上的困難，降低籌資成本，保證收入的穩(wěn)定增長，而且能逐步擴大社會保險的覆蓋面。因此，我國的社會保障預(yù)算收入改革的方向應(yīng)是以工資稅和社會保障稅為主體，包括社會福利基金、殘疾人就業(yè)保障金、住房公積金、公共預(yù)算補助收入、捐贈收入等項目在內(nèi)的預(yù)算收入體系，從而為我國公共財政條件下社會保障事業(yè)的良好發(fā)展、政府社會保障職能的有效實施，提供規(guī)范的財源保證。
作者：夏遠(yuǎn)湘 加入時間：2004-7-7
(論建立公共財政下的社會保障預(yù)算 )
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