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中國養(yǎng)老金模擬方案結(jié)果及分析
(一)目前養(yǎng)老金體系的赤字
基準(zhǔn)情景的結(jié)果由表2給出。它提供了未來50年中國經(jīng)濟(jì)和人口變化的總體畫面�；趯�(duì)未來的一些基本假設(shè)，這一標(biāo)定出的基準(zhǔn)情景提供了與后文各模擬情景相比較的基礎(chǔ)�；鶞�(zhǔn)情景表明未來人口增長速度逐步下降，中國的勞動(dòng)力在2020至2025年間停止增長，并在此后下降。但是，65歲及以上的人口仍繼續(xù)增長。因此，老人贍養(yǎng)率將從11%上升到2030年的25%和2050年的36%。系統(tǒng)贍養(yǎng)率將不低于目前的30%，即3個(gè)工人供養(yǎng)1個(gè)退休人員，該比率將在2030年迅速達(dá)到69%并在2050年達(dá)到79%�，F(xiàn)收現(xiàn)付制在2000年有60億元的很少一點(diǎn)盈余，但養(yǎng)老金收入與支出的缺口將顯著擴(kuò)大。在以后的幾年內(nèi)，積累的養(yǎng)老金儲(chǔ)備將變?yōu)樨?fù)數(shù)，并在2050年達(dá)到102,730億元（參見表2）。很顯然，不斷擴(kuò)大的養(yǎng)老金赤字對(duì)財(cái)政穩(wěn)定構(gòu)成了威脅，并給中國未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不穩(wěn)定因素，必須通過改革稅收或發(fā)債予以解決。
要維持養(yǎng)老金體系的財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，必需提高工資稅率。但是，平衡繳費(fèi)率(即能使收入與支出平衡所要求的繳費(fèi)率)將從2000年的23.3%上升到2020年的37.7%。在此高峰之后，繳費(fèi)率雖會(huì)略微下降，但仍保持在35%左右。毫無疑問，養(yǎng)老金體系的高繳費(fèi)率將嚴(yán)重地抑制投資和降低經(jīng)濟(jì)增長率。從基準(zhǔn)情景所得出的結(jié)論是：現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付體制在財(cái)務(wù)上不可能持續(xù)。
如果現(xiàn)行體系在2000年終結(jié)，由于假設(shè)舊體制的覆蓋面在2000年擴(kuò)大到全部城市國有部門，養(yǎng)老金隱性債務(wù)將高達(dá)GDP的71%。此后，由于工資增長率比所假設(shè)的GDP增長率低，所以盡管養(yǎng)老金隱性債務(wù)的絕對(duì)值會(huì)繼續(xù)增加并達(dá)到很高的水平（在2050年達(dá)到371,390億元），但其占GDP的比重會(huì)逐步下降。?
(二)現(xiàn)行養(yǎng)老金體系下的政策變化
如果中國目前的養(yǎng)老金體系不能持久，自然就產(chǎn)生了一個(gè)問題，即能否不對(duì)現(xiàn)行體系作任何根本的改變，而只是通過提高退休年齡（降低系統(tǒng)贍養(yǎng)率）和將養(yǎng)老體系的覆蓋面擴(kuò)大（增加繳納資金的統(tǒng)籌規(guī)模）到所有國企和城市非國有部門的方法來解決這一問題？?
在試驗(yàn)1·1中，現(xiàn)收現(xiàn)付對(duì)所有國企、城市非國有和非個(gè)體部門的覆蓋率從1995年擴(kuò)大到2005年的100%。在基準(zhǔn)情景和試驗(yàn)1·1中的養(yǎng)老基金年余額由圖1中的最下面兩條曲線給出。由于養(yǎng)老金體系的繳費(fèi)基礎(chǔ)擴(kuò)大了，所以在頭幾年中養(yǎng)老基金余額會(huì)有些盈余。養(yǎng)老金體系的財(cái)務(wù)狀況在2000至2035年間有所改善。但由于老年人口增長非常迅速，在長期內(nèi)，擴(kuò)大覆蓋面的途徑將使得現(xiàn)收現(xiàn)付體系的財(cái)務(wù)狀況更加惡化。養(yǎng)老金的年余額在2050年將有7,662億元的赤字。養(yǎng)老金體系沉重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)將無法承受。
有幾種方法可以提高退休年齡。退休年齡可以一步提高，也能分幾步提高。我們模擬了幾種提高退休年齡的情景。在試驗(yàn)1·2中，我們只是在2010～2015年間將女工的退休年齡逐步提高了5歲。在試驗(yàn)1·3中，男女工人的退休年齡都在2020～2025年間再提高5歲。從圖2可以看出，提高退休年齡將降低體系贍養(yǎng)率，并有助于減少養(yǎng)老基金年余額的赤字。例如，赤字將由384億元減少到2015年的140億元。但是養(yǎng)老金體系的資金短期仍是一個(gè)嚴(yán)重的問題。養(yǎng)老基金在2050年的赤字不低于536億元。如果所有工人的退休年齡在2020年都提高到65歲，則根據(jù)試驗(yàn)1·3，養(yǎng)老金體系將保持盈余。?
然而，提高退休年齡的可行性是個(gè)問題。美國用了12年的時(shí)間才將退休年齡提高了僅僅2歲。而且，即使提高了退休年齡，增加的勞動(dòng)力供給也未必能全部為經(jīng)濟(jì)所吸收。我們的模型假定各年齡組的勞動(dòng)力具有相同的邊際生產(chǎn)率，且所有工人均充分就業(yè)。其結(jié)果是：當(dāng)退休年齡提高使勞動(dòng)力投入增加，GDP也增加。但事實(shí)上，如果退休年齡明顯提高，一些勞動(dòng)力的邊際生產(chǎn)率會(huì)降低，已有大量剩余勞動(dòng)力的社會(huì)可能無法為老年工人提供足夠的就業(yè)崗位。因此，通過大幅度提高退休年齡減少養(yǎng)老金體系赤字的方法在現(xiàn)實(shí)上可能是不可行的。?
圖2給出了第一套模擬對(duì)GDP的影響。擴(kuò)大目前現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金體系的覆蓋面可以在中短期提高總儲(chǔ)蓄水平，從而促進(jìn)投資和經(jīng)濟(jì)的增長。但隨著人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，老齡退休人口的養(yǎng)老金支出迅速上升，養(yǎng)老金逐步會(huì)由剩余變?yōu)槌嘧�，�?dǎo)致總儲(chǔ)蓄和投資增長的放慢。圖3表明雖然擴(kuò)大覆蓋面可以使GDP在2000～2040年期間高于基準(zhǔn)情景0.2%～0.3%，但在2040年以后，GDP將低于基準(zhǔn)情景。如果女職工的退休年齡在2010年從55歲提高到60歲，由于勞動(dòng)力總量的增加，GDP與基準(zhǔn)情景相比可在2020年增加1%。然而，提高退休年齡對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)是一次性的，它隨人口結(jié)構(gòu)的改變將逐漸消失。在2030年后，GDP增長率將保持基準(zhǔn)情景下的水平。在試驗(yàn)1·3中，所有職工的退休年齡均大幅度提高，如果這一改變可行的話，這將在長時(shí)期內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。與基準(zhǔn)情景相比，GDP可在2050年增加5%。?
從以上模擬可以看出，即使在可能的提高退休年齡和擴(kuò)大覆蓋面到城市非國有部門的情景下，現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制在財(cái)務(wù)上也是不可持續(xù)的。顯然需要對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老金體系進(jìn)行更根本的改革。?
(三)改革現(xiàn)行養(yǎng)老金體系和支付轉(zhuǎn)軌成本
我們的改革現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的模擬假設(shè)目前的名義個(gè)人帳戶將從2001年開始逐步淘汰掉。新的體系包括一個(gè)小規(guī)模的公共統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付支柱，外加一個(gè)完全積累的個(gè)人帳戶。在2001年前參加現(xiàn)行現(xiàn)收現(xiàn)付體系的在職和退休人員被一個(gè)過渡性的帳戶（名義帳戶）覆蓋，而新職工將不能從過渡帳戶中得到養(yǎng)老金。因此，覆蓋所有職工的公共養(yǎng)老金將縮小為規(guī)模較小的支柱1（替代率為20%）。但是改革前的退休人員和以前向現(xiàn)行體系繳費(fèi)的工人將同時(shí)被支柱1和過渡性帳戶所覆蓋（總的替代率為60%）。?
我們模擬了通過各種稅收支付2001年之后養(yǎng)老金赤字和轉(zhuǎn)軌成本的情景。在試驗(yàn)2·1、2·2、2·3和2·4中，養(yǎng)老金赤字分別由企業(yè)所得稅、增值稅、個(gè)人所得稅和銷售稅支付。?
圖3給出了將目前的名義性個(gè)人帳戶過渡為小規(guī)模的公共統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付支柱外加完全積累的個(gè)人帳戶的轉(zhuǎn)軌成本。它表明這一支出負(fù)擔(dān)是可以承受的，在2000～2020年它約占GDP的0.6%，到2050年將降至GDP的0.3%。
圖4給出了在用不同稅種來為養(yǎng)老金轉(zhuǎn)軌成本籌資的假設(shè)下GDP的變化情況。從結(jié)果可以看出，無論用哪一種稅收來彌補(bǔ)過渡帳戶的赤字，采用新的小規(guī)�，F(xiàn)收現(xiàn)付支柱以替代現(xiàn)行的養(yǎng)老金體制都會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，因?yàn)轲B(yǎng)老金帳戶赤字的削減保證了總投資的增長。但不同稅收的影響大小不同。使用個(gè)人所得稅來彌補(bǔ)養(yǎng)老金體系的赤字是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長是最有利的，而銷售稅次之，增值稅再次之，而企業(yè)所得稅最不利于經(jīng)濟(jì)增長。
(四)改革之后：較小規(guī)模的現(xiàn)收現(xiàn)付體系的可持續(xù)性
在所建議的改革之后，政府不再對(duì)新建立的完全積累的商業(yè)化管理的個(gè)人帳戶負(fù)有財(cái)務(wù)上的責(zé)任，而只是對(duì)較小規(guī)模的支柱1——社會(huì)統(tǒng)籌的現(xiàn)收現(xiàn)付體系負(fù)責(zé)。兩套模擬將用
來考察提高退休年齡和擴(kuò)大養(yǎng)老金體系覆蓋面的影響。在試驗(yàn)3·1中，從2000至2005年，支柱1對(duì)城市非國有和非個(gè)體部門的覆蓋率將逐漸達(dá)到100%。試驗(yàn)3·2?則假設(shè)覆蓋面擴(kuò)大到農(nóng)村企業(yè)，在2005年至2010年間逐漸擴(kuò)大到50%。在這一試驗(yàn)中，我們假定養(yǎng)老金儲(chǔ)備的利率為零。試驗(yàn)3·3則假設(shè)政府為養(yǎng)老金征收社會(huì)保障稅。由于不清楚當(dāng)局對(duì)所考慮的社會(huì)保障稅的實(shí)際設(shè)計(jì)，我們假設(shè)社會(huì)保障稅將是替代當(dāng)前支柱1的繳費(fèi)的國家范圍的稅（而非省級(jí)范圍的稅）。其征稅對(duì)象是正規(guī)部門的所有企業(yè)，包括農(nóng)村和城鎮(zhèn)的集體企業(yè)和城鎮(zhèn)的個(gè)體私營部門。這將統(tǒng)一國家的養(yǎng)老金體制并使所有地區(qū)實(shí)行一致的稅率，改變目前的分割局面，并提高工人的可流動(dòng)性。社會(huì)保障稅的稅率假設(shè)是工資的12%，并由工人和企業(yè)各付一半，即各負(fù)擔(dān)6%。我們?nèi)约僭O(shè)轉(zhuǎn)軌成本由各種另外征收的稅來負(fù)擔(dān)。由于支柱1的目標(biāo)是保證略高于貧困線的生活標(biāo)準(zhǔn)，替代率將保持在一個(gè)適中的水平上，為平均退休年工資的20%。支柱1若過分慷慨，將加重政府的負(fù)擔(dān)，減少在個(gè)人帳戶儲(chǔ)蓄的積極性，從而不能真正實(shí)現(xiàn)多支柱的養(yǎng)老金體制。
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表3給出的養(yǎng)老金年余額的模擬結(jié)果表明，在所建議的改革之后，養(yǎng)老金體系的可持續(xù)性是有保障的。在不提高退休年齡的條件下，無論擴(kuò)大覆蓋面與否，支柱1都能保持盈余。如果征收新的社會(huì)保障稅，原先的分割的體制將變?yōu)槿珖y(tǒng)一的，即使稅率比國務(wù)院26號(hào)文件所規(guī)定的費(fèi)率低，改革后的支柱1在財(cái)務(wù)上也可持續(xù)。
第三套模擬下的平衡繳費(fèi)率連同作為比較的第一、二套模擬之下的平衡繳費(fèi)率都在表4中給出。它表明，如果現(xiàn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付體系不改變，那么即使在擴(kuò)大覆蓋面和提高退休年齡后，平衡繳費(fèi)率也會(huì)高達(dá)工資總額的25%至35%。在試驗(yàn)2·2中，在結(jié)構(gòu)改革和以稅收支付轉(zhuǎn)軌成本之后，支柱1的平衡繳費(fèi)率保持在相當(dāng)?shù)偷乃剑?005至2050年間介于9%至12.5%。這意味著，只要有11%到12%的工資稅，這個(gè)小規(guī)模的現(xiàn)收現(xiàn)付支柱1（20%的替代率）就能處于財(cái)務(wù)平衡。在第三套模擬試驗(yàn)中，平衡繳費(fèi)率保持在10～12%的范圍，這與我們對(duì)社會(huì)保障稅率的假設(shè)相一致。
由于不同所有制企業(yè)勞動(dòng)力的年齡結(jié)構(gòu)差異會(huì)逐步縮小，擴(kuò)大支柱1的覆蓋面在獲得更多繳費(fèi)的同時(shí)，其對(duì)新覆蓋的退休人員的養(yǎng)老金支出也將增加。因此擴(kuò)大覆蓋面對(duì)于支柱1的養(yǎng)老金余額和平衡繳費(fèi)率影響很小。但擴(kuò)大覆蓋面由于會(huì)增加養(yǎng)老金支出和總體的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生輕微的負(fù)面影響（圖4）。但考慮到一個(gè)覆蓋面廣泛的小規(guī)模社會(huì)統(tǒng)籌現(xiàn)收現(xiàn)付支柱會(huì)為全社會(huì)提供基本的養(yǎng)老保障，有利于收入的平等和勞動(dòng)力的流動(dòng)，它對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的輕微負(fù)面影響將是可以接受的。
(七) 結(jié)論
本研究的目的在于考察各種改革設(shè)計(jì)方案對(duì)養(yǎng)老金體系本身的可持續(xù)性和對(duì)整體經(jīng)濟(jì)增長的影響。在考察了相關(guān)的國際經(jīng)驗(yàn)后，我們利用一個(gè)可計(jì)算一般均衡模型定量分析了中國養(yǎng)老金的改革方式，模擬結(jié)果表明中國養(yǎng)老金體制的改革是富有希望的：?
在基準(zhǔn)情景中，由于人口增長速度變緩和年齡結(jié)構(gòu)變化，勞動(dòng)力在2020～2025年間將停止增長，并在此后開始下降，但是65歲及以上年齡的人口卻在繼續(xù)增加。因此，老人贍養(yǎng)率將從11%穩(wěn)步上升到2030年的25%和2050年的36%。養(yǎng)老金系統(tǒng)贍養(yǎng)率目前高達(dá)30%，2030年迅速上升到69%，到2050年上升到79%。養(yǎng)老金體系的赤字將在2000年之后逐步擴(kuò)大，而養(yǎng)老金的隱性債務(wù)在2000年可能高達(dá)GDP的71%。?
模擬情景1假定目前的體制（現(xiàn)收現(xiàn)付和名義上的個(gè)人帳戶)保持不變。模擬結(jié)果表明目前的現(xiàn)收現(xiàn)付體系是不可持續(xù)的。擴(kuò)大現(xiàn)行體系的覆蓋面在短期可以改善養(yǎng)老金體制的財(cái)務(wù)狀況，但在長期卻會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)狀況更加惡化。?
模擬情景2假定用各種稅收來支付轉(zhuǎn)軌成本，在2001年建立起一個(gè)新的完全積累的商業(yè)化管理的個(gè)人帳戶，并逐步取消個(gè)人空帳戶。我們考慮用不同稅收收入來支付轉(zhuǎn)軌成本：增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和銷售稅，并比較了不同方案的影響。轉(zhuǎn)軌成本在2000至2010年間將達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.6%左右，并在2050年下降到0.3%。使用個(gè)人所得稅支付轉(zhuǎn)制成本能最好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和減輕收入的不平等程度。
模擬情景3分析在注入財(cái)政資金支付轉(zhuǎn)制成本后的公共養(yǎng)老金體系。它表明改革后的較小規(guī)模的公共養(yǎng)老金體系在財(cái)務(wù)上將變得可持續(xù)。如果支付為平均工資20%的養(yǎng)老金，則只需10%至12.5%的繳費(fèi)率就可使基本養(yǎng)老體系達(dá)到當(dāng)年平衡。如果采用一種新的社會(huì)保障稅替代當(dāng)前對(duì)支柱1的繳費(fèi)，養(yǎng)老金體制將是在全國范圍統(tǒng)一的和財(cái)務(wù)可持續(xù)的。?
本文的模擬結(jié)果為中國養(yǎng)老金體系的改革提供了有用的參考，并表明CGE模型能夠成為評(píng)估各種養(yǎng)老金政策的有價(jià)值的工具。然而，有幾個(gè)重要的局限必須提到。首先，由于沒有包含一個(gè)明確描述的金融市場(chǎng)，所以該模型可能高估各種養(yǎng)老金改革政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)變量的影響。總的國民儲(chǔ)蓄，包括養(yǎng)老金儲(chǔ)備，根據(jù)假定自動(dòng)地變成總投資，這意味著存在著一個(gè)完善的資本市場(chǎng)，而這與中國的現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)。第二，模擬結(jié)果可能低估或高估各個(gè)以稅籌資政策的實(shí)際作用，因?yàn)槟Ｐ椭袥]有考慮稅收成本。最后，模型假定充分就業(yè)，據(jù)此，提高退休年齡因而增加的勞動(dòng)力供給能被勞動(dòng)力的需求所吸收，而這是不現(xiàn)實(shí)的。為數(shù)據(jù)和時(shí)間所限，我們也沒區(qū)分公務(wù)員和工人的養(yǎng)老金體系，也未能考察農(nóng)村——城市人口流動(dòng)的影響。因此，所得到的模擬結(jié)果必須謹(jǐn)慎詮釋。?
我們正在繼續(xù)完善和修改本文所使用的模型，并計(jì)劃做更多的政策模擬試驗(yàn)。下一步，我們將考慮不同的覆蓋面和稅率，對(duì)社會(huì)保障稅的各種設(shè)計(jì)進(jìn)行模擬。我們也將考慮用債務(wù)支付轉(zhuǎn)軌成本的方案。在將來，我們將考察組合了中國的稅收、工資和養(yǎng)老金改革的綜合改革計(jì)劃的影響。
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