開弓沒有回頭箭

時間的輕舟，帶我們蕩進了新的一年。回首1998，無論中華民族還是勞動保障戰(zhàn)線，都不愧是驚心動魄的一年，成就輝煌的一年。建立統(tǒng)一的社會保障機構(gòu)，基本實現(xiàn)“兩個確�！保�普遍建立省級調(diào)劑金，行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理……一項項改革措施都正在逐步變成現(xiàn)實。這些，既為下步工作奠定了有利的基礎(chǔ)，也使我們面對一個很高的起點。進一步做好養(yǎng)老保險工作，特別是把確保養(yǎng)老金發(fā)放堅持下去，任務(wù)異常艱巨，需要大家同心同德，做出更大努力，無愧于歷史地邁人二十一世紀。

　　我們當前面臨的形勢是，一方面基金收繳一路走低，全國平均收繳率1997年為90％，1998年上半年降至82．7％，第三季度已滑到77％，同時還有參保人數(shù)減少的因素。另一方面養(yǎng)老金支出不斷揚升，全國總計1997年為944．9億元，1998年上半年已支出491億元，下半年加上行業(yè)移交的因素數(shù)字還會更大�；�金收不抵支，又要確保發(fā)放，一些地區(qū)不得不動用積累基金，截止到1998年9月底，已有25個省區(qū)市用掉39億多元。在沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的情況下，有些省市已多次預(yù)警，甚至面臨支付危機。為度過難關(guān)，把確保發(fā)放的旗幟高舉下去，勞動保障部已提出了收繳、發(fā)放兩手抓，兩手都要硬的要求。同時，積極推進擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面，加大清理追繳企業(yè)欠費的力度，堅決收回擠占挪用資金等措施，對增加養(yǎng)老保險基金存量，提高支付能力，必將起到促進作用。但是，還有許多問題需要研究，筆者認為，主要有以下幾點：

　　一、轉(zhuǎn)變“慷慨”觀念，遵循內(nèi)在規(guī)律

　　我國職工的養(yǎng)老保險工作，一直是與退休工作相伴而行的，國發(fā)［1978］104號文件下發(fā)后，以至被退休所取代。從一定意義上說，養(yǎng)老保險的直接服務(wù)對象是退休人員，確實與退休密切相關(guān)。但實際上，兩者是有很大區(qū)別的。養(yǎng)老保險制度以保障老年人基本生活為主要目的，基金收繳、管理、支付的責任和義務(wù)是統(tǒng)一的，要確保養(yǎng)老金發(fā)放，就必須遵循以支定收、部分積累的原則，考慮量入為出的問題；而原來意義上的退休制度，責任和義務(wù)是有一定間隙的，直到目前為止，機關(guān)事業(yè)單位總體上仍然是這樣，即出政策的和出錢的不是同一個主體，由于考慮問題的角度不一樣，在一些問題上不可避免地有不同的主張。退休主管部門為退休人員爭待遇（這并不錯）是重要的工作內(nèi)容之一，因此有時表現(xiàn)的就比較慷慨。

　　應(yīng)該承認，由經(jīng)濟欠發(fā)達的國情和低工資政策所決定，我國在職職工和退休人員的收入總體上都不算高，隨著經(jīng)濟發(fā)展適當提高待遇水平理所應(yīng)當。但是，在市場經(jīng)濟體制下的養(yǎng)老保險制度，是一種有序的、體現(xiàn)社會調(diào)劑功能的二次分配制度，基本養(yǎng)老金的標準確定。支付辦法、調(diào)節(jié)機制，都應(yīng)有統(tǒng)一規(guī)定的運作辦法，不能帶有任何隨意性。如果仍然沿用老辦法，例如在制訂年度工作規(guī)劃時，提出辦實事、辦好事的口號，就很值得推敲。因為我們按照政策規(guī)定進行收繳和發(fā)放，實現(xiàn)參保——回報的有序循環(huán)，確保退休人員按時足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，本身就是實事、好事。在此基礎(chǔ)上再出臺措施，則屬于“錦上添花”了。如果本省條件確實具備，我們也應(yīng)樂觀其成；但本已囊中羞澀的，就需要慎重了。只有量力而行，才能避免被動。

　　基于這樣的分析，養(yǎng)老保險工作應(yīng)該定位在保障退休人員基本生活上，不能再受“慷慨型”思維方式的影響，需嚴格按自身的內(nèi)在規(guī)律辦事，步入規(guī)范化、制度化的軌道。

　　二、體現(xiàn)“衰減”原則，防止盲目攀升

　　1997年7月，時任國務(wù)委員的李鐵映在國務(wù)院召開的全國統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度工作會議上的講話中指出：國務(wù)院1978年規(guī)定的養(yǎng)老金水平是標準工資的60一75％。后來由于種種原因，退休待遇的實際水平不斷攀升，現(xiàn)在已達到全部工資收入的80％左右。機關(guān)事業(yè)單位工作人員的最高養(yǎng)老金標準，則分別提高到了基礎(chǔ)、職務(wù)、級別、工齡工資4項之和的91．88％和固定部分、活的部分兩項之和的90％。對這一標準，雖有一些論證和解釋，但無論如何是太高了，與國務(wù)院領(lǐng)導提出的基本養(yǎng)老保險只能保障基本生活的目標替代率懸殊過大。

　　但盡管這樣，國發(fā)［1997］26號文件仍規(guī)定：本決定實施前參加工作。實施后退休且個人繳費和視同繳費年限累計滿15年的人員，按照新老辦法平穩(wěn)銜接、待遇水平基本平衡等原則，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上再確定過渡性養(yǎng)老金。這一解決“中人”過渡問題的辦法，是充分照顧到現(xiàn)實情況，提高職工對改革的承受能力，維護社會穩(wěn)定的重要措施。然而，“中人”是一個很大的概念。已經(jīng)工作39年、參加改革1年即退休的屬于“中人”；剛剛工作1年，參加改革39年后退休的也屬于“中人”。后一種情況，與改革第二年參加工作的沒有什么太大的不同。所以，要采取相應(yīng)的解決辦法。

　　為處理好“中人”問題，原勞動部部長李伯勇1997年8月在全國社會保險工作會議上提出，在采取過渡性養(yǎng)老金和調(diào)節(jié)金解決新老辦法銜接的基礎(chǔ)上，要求各地一定要做好工資基數(shù)的封定工作，同時，要實現(xiàn)“中人”養(yǎng)老金替代率逐步向統(tǒng)一制度的目標靠攏。隨著建立個人帳戶年限的增加，過渡性養(yǎng)老金和調(diào)節(jié)金所占比例要逐步降低，直至被取消。這一辦法，業(yè)內(nèi)人士稱之為“衰減”措施。

　　可以說，對養(yǎng)老金的目標替代率和基本改革走勢，國務(wù)院文件已作出明確規(guī)定，主管部門的政策導向也比較清晰。筆者認為，隨著職工工資水平的逐步提高，無論企業(yè)還是機關(guān)事業(yè)單位，目前過高的養(yǎng)老金標準都應(yīng)該適當調(diào)整。否則，退休與在職相差無幾，理論上講不通；養(yǎng)老金水平居高不下，基金難以承受。因此，必須堅持改革方向，執(zhí)行政策不能走樣，要努力實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險只能保障基本生活的原則，把養(yǎng)老金水平控制在適當?shù)姆秶鷥?nèi)，切忌盲目攀升。

　　關(guān)于企業(yè)補充養(yǎng)老保險，國務(wù)院也確定了“在國家政策指導下大力發(fā)展”的政策原則。對企業(yè)建立補充養(yǎng)老保險，一方面應(yīng)積極提倡；另一方面企業(yè)要量力而行；再一方面國家需進行總量控制。一是對企業(yè)要控制在工資總額的一定比例內(nèi)；二是對個人要控制在養(yǎng)老金總體水平的一定標準內(nèi)。既然它是整個養(yǎng)老金的必要組成部分，就只能由社會保險機構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)辦。

　　三、推進統(tǒng)籌升位，實現(xiàn)中央調(diào)劑

　　按國發(fā)[1998]28號文件確定的目標，各地都要在1998年底之前實現(xiàn)省級統(tǒng)籌。據(jù)了解，目前省級統(tǒng)籌大致分為三種情況：一是當期基金收繳與養(yǎng)老金支付的結(jié)余額全部上解省一級，收支缺口由省級全額撥付；二是按職工工資總額的一定比例提取調(diào)劑金，部分上解省一級，收支缺口由省一級限額調(diào)劑；三是將結(jié)余基金部分上解省一級，基金缺口按責任順序調(diào)劑。

　　從各地的情況看，無論采取哪種辦法，都還只是初步的。按照總體設(shè)計要求，省級統(tǒng)籌初級階段是實現(xiàn)基金全省統(tǒng)一調(diào)劑，高級階段是實現(xiàn)基金全省統(tǒng)一調(diào)度。由統(tǒng)一調(diào)劑到統(tǒng)一調(diào)度，不僅是力度的加大和額度的增加，更重要的在于基金支配主體發(fā)生變化�；�金調(diào)控權(quán)由省級統(tǒng)一掌握，有利于解決基金調(diào)不出的問題，把分散的財力集中起來，堵塞多頭管理容易出現(xiàn)的漏洞。

　　實現(xiàn)基金統(tǒng)一調(diào)度，采取社會保險機構(gòu)垂直管理是非常必要的措施。

但從實際情況看，僅解決“帽子”問題還不行，還需要解決“根子”問題，必須摒棄地方保護主義，使社會保險基金管理成為省級政府的行為，同時也要注意調(diào)動和發(fā)揮市縣一級的積極性。具體管理辦法，應(yīng)本著“屬權(quán)在握、調(diào)度靈活、分級負責、便于操作”的原則具體研究制定，例如，省級調(diào)控，市級存儲，縣級運作，以盡量縮短資金流程。

　　在確保養(yǎng)老金發(fā)放中，中央主管部門負有很大責任，從領(lǐng)導同志到具體工作人員，都為此寢食不安，時刻未敢懈怠。但是，實踐已經(jīng)反復證明，只能“振臂高呼”，缺乏調(diào)控手段，有時效果不夠理想。為此，亟待盡快建立中央調(diào)劑金制度，我國是一個幅員遼闊的大國，各地經(jīng)濟發(fā)展很不均衡，養(yǎng)老金的支撐能力參差不齊，加上自然災(zāi)害頻繁，有時靠一個省的力量已難以為繼，實現(xiàn)全國調(diào)劑，能使社會保障功能得到更好地發(fā)揮。

　　建立中央調(diào)劑金可以考慮三個來源：一是中央財政適當支持。二是各省、自治區(qū)、直轄市上解。為了體現(xiàn)社會保險的公平原則，地方上解資金以確定差別費率為宜，使經(jīng)濟比較發(fā)達、養(yǎng)老金水平較高的省份多負擔一些。三是社會善款。鑒于養(yǎng)老金發(fā)放各方面都很關(guān)注，已牽動了全社會，如果經(jīng)過中央批準，定期發(fā)行一定數(shù)量的保障彩券，對增強養(yǎng)老保險基金實力將是一個很大支持。