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試論新時(shí)期我國農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)探析
試論新時(shí)期我國農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)探析作者：賴吉盛
論文關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)分割 農(nóng)村養(yǎng)老保障 家庭保障
論文摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的全面建立，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，在農(nóng)村，傳統(tǒng)的家庭保障與土地保障已不適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。因而建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度刻不容緩。但是整體而言我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會條件相襯落后，當(dāng)前建立現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度不夠現(xiàn)實(shí)。造成此困魔的主要原因是長期的城鄉(xiāng)分割政策，而要走出此困境，必須創(chuàng)造城鄉(xiāng)整合的社會經(jīng)濟(jì)條件，以促進(jìn)農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保障模式向現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障模式轉(zhuǎn)型
一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的困境
隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的全面建立，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)增加，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力弱化。在農(nóng)村，傳統(tǒng)的家庭保障與土地保障已不適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，因而建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度刻不容緩。建立完善的農(nóng)村社會保障制度，不僅是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村和建設(shè)社會主義和諧社會的重要內(nèi)容但是整體而言，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會條件相對落后。當(dāng)前建立現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度不夠現(xiàn)實(shí)。
�。ㄒ唬┺r(nóng)村家庭養(yǎng)老保障與土地保障受到挑戰(zhàn)
1.家庭結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)。我國農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)不斷簡化，規(guī)模不斷縮小。1999年農(nóng)村家庭規(guī)模為3.80人，2005年農(nóng)村家庭規(guī)模為3.58人。下降了5名%.家庭規(guī)模的縮小，必然伴隨著我國家庭代際關(guān)系的變化。在65歲以上老人戶中有76.21%的戶是一個(gè)老人或兩個(gè)老人與其子女或親屬在一起生活，只有一對老夫婦生活的戶占11.27%r,有10.73%的戶為單身老人戶，老年人與未成年生活在一起的為1.5%.這些變化，對我國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式提出挑戰(zhàn)
2.人口老齡化的挑戰(zhàn)。1999年，我國農(nóng)村0--14歲人口占總?cè)丝诒壤秊?5.4% , 65歲（含65歲）以上老年人日占6.9% , 2006年，我國農(nóng)村0-14歲人口占總?cè)丝诒壤秊?1.95% , 65歲（含65歲）以上老年人口占總?cè)丝诒壤秊?.550l0,以上數(shù)據(jù)表明我國農(nóng)村社會向老年人口類型轉(zhuǎn)變的進(jìn)程加快。從發(fā)展趨勢看，我國農(nóng)村的老齡化問題比城鎮(zhèn)更加突出。這是因?yàn)�，隨著城市化，大批青年向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村人口出現(xiàn)遷移性結(jié)構(gòu)失衡。伴隨著人口老齡化趨勢。農(nóng)村家庭小型化也在發(fā)展。核心家庭的增加，家庭“四、二、一”人日結(jié)構(gòu)的形成、老年人與子女分居的趨勢，使傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障功能受到嚴(yán)玉削弱一而觀念的更新，農(nóng)村年輕人贍養(yǎng)意識的淡化和老年人自立意識的強(qiáng)化，越來越多的老年人將逐步轉(zhuǎn)化為依靠社會養(yǎng)老建立相應(yīng)的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是農(nóng)村人口老齡化的必然要求
3土地保障受到自然與市場雙重風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)土地是大多數(shù)中國農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村養(yǎng)老的最可靠、最基本的保障農(nóng)村城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)村干部非法違規(guī)占用良舊建房等，再加上農(nóng)村人口的絕對增加，使得人均耕地面積不斷減少、平均每人經(jīng)營耕地面積，1990年、1995年、2000年、2005年分別為2.10,2.17,2.06,1.98畝。遠(yuǎn)低于世界水平，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率低、土地經(jīng)營效益低，阻礙了土地經(jīng)背的規(guī)�；�，削弱了市場競爭的能力。農(nóng)民增產(chǎn)不增收是最好的證明。另外土地的質(zhì)量不斷下降與頻繁的自然災(zāi)害都導(dǎo)致了農(nóng)村土地再也不能保障農(nóng)民養(yǎng)老。當(dāng)前農(nóng)村家庭保障與土地保障受到經(jīng)濟(jì)社會等方面的挑戰(zhàn)，這些都說明農(nóng)村養(yǎng)老保障必須由家庭保障轉(zhuǎn)向社會保障
�。ǘ┊�(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)困境
對社會養(yǎng)老保障概念的科學(xué)界定以及對西方工業(yè)化國家農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)闡述，有利于我們清楚地認(rèn)識當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)困境。
1.社會養(yǎng)老保障的科學(xué)內(nèi)涵。社會養(yǎng)老保障是以社會保險(xiǎn)為核心或重點(diǎn)的制度體系，它通過國家立法，由政府出面來推而廣之以保障公民老年的基本生活。所謂“基本生活”,是高于“最低生活”的一種生活狀態(tài)，即不僅僅滿足于溫飽，還需滿足受保者社交、文化、教育等合理的生存需要，并能和其他社會成員分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的成果。社會保險(xiǎn)一般由雇主（企業(yè)）與雇員分?jǐn)偙ｋU(xiǎn)費(fèi)，國家為受保者承擔(dān)最后的責(zé)任（對無雇主的個(gè)體農(nóng)民而言，國家承擔(dān)更多的責(zé)任）。社會保險(xiǎn)最初在產(chǎn)業(yè)工人中推行，而后逐步擴(kuò)大覆蓋面，直至惠及農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)“國民皆保障或城鄉(xiāng)整合，這一過程是與工業(yè)化和社會轉(zhuǎn)型相一致的。”
2.西方工業(yè)化國家農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。
�。�1）工業(yè)化發(fā)展到一定階段，具有雄厚的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)實(shí)力。西方社會保險(xiǎn)的出現(xiàn)是工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果，工業(yè)化初期還處于資金積累階段，只能面向城市工人實(shí)施社會保險(xiǎn)。當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到中高級階段時(shí)具有雄厚的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)實(shí)力，這時(shí)才實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障制度。
表1中建立農(nóng)民年金保險(xiǎn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平數(shù)據(jù)反映了建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障普通規(guī)律。即社會養(yǎng)老保障的建設(shè)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。
�。�2）社會結(jié)構(gòu)趨向一體化，即城鄉(xiāng)整合程度高。二戰(zhàn)后，西方各國大都實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，英國1951年城市人口比重已達(dá)到79%,法國、意大利及北歐國家也基本實(shí)現(xiàn)城市化。后起的工業(yè)化國家美國1981年城市化率已達(dá)到74%,日本1975年城市化率已達(dá)76%.在工業(yè)化與城市化的推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大幅度地減少，農(nóng)業(yè)經(jīng)營基本實(shí)現(xiàn)規(guī)模化一與現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)趨向一體化。社會結(jié)構(gòu)的一體化內(nèi)在地包含了社會保障的一體化。另外從表I的一二列數(shù)據(jù)可知，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度實(shí)施間隔時(shí)間較長。
3我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)狀。
從表2可知。改革開放以來，城鄉(xiāng)居民人均收入有大幅度增加。但與表1西方工業(yè)化國家建立農(nóng)民年金保險(xiǎn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平相差甚遠(yuǎn)，不僅如此，我國城鄉(xiāng)居民收人差距不斷擴(kuò)大。不僅我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，而且農(nóng)村結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲。眾所周知，我國二元社會結(jié)構(gòu)在當(dāng)前仍相當(dāng)嚴(yán)重，1999年城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋戎貫?0.9%,鄉(xiāng)村人口占全國總?cè)丝诘谋戎貫?9.1%與當(dāng)時(shí)西方國家建設(shè)城鄉(xiāng)整合的社會養(yǎng)老保障制度所要求的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比例較低相差甚遠(yuǎn)
總之，當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會條件與西方國家建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障所具有的條件有很大距離，所以在我國建立城鄉(xiāng)整合的社會養(yǎng)老保障制度不夠現(xiàn)實(shí)。
二、城鄉(xiāng)分割是造成當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)困境的主要原因
�。ㄒ唬┙�(jīng)濟(jì)的城鄉(xiāng)分割是造成當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)困晚的經(jīng)濟(jì)原因
農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作后盾，而我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后是不爭的事實(shí)，所以當(dāng)前在農(nóng)村建立現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障制度是很困難的。長期的經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)分割使得農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)缺少經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中國的工業(yè)化走的是一條重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的道路重工業(yè)發(fā)展所需的巨額資金只能來自農(nóng)村農(nóng)業(yè)，于是國家采取了財(cái)政、金融、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”三管齊下的政策，盡可能多地汲取農(nóng)業(yè)剩余。從1952年一1997年46年間，總共有32465.44億元資金從農(nóng)村流入城市。農(nóng)村不僅要為城市工業(yè)化提供資金，而且要為城市人口提供糧油食品。國家正是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”、征收農(nóng)業(yè)稅與實(shí)行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷支撐城市毛業(yè)發(fā)展。改革開放以后，所有這些政策都有所松動(dòng)，其中不少政策已經(jīng)廢止，但由于原有的經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)分割的慣性及改革尚未完全到位，就使得改革前形成的經(jīng)濟(jì)城鄉(xiāng)分割格局得以維持，某種意義上說，當(dāng)前的城市發(fā)展仍以犧牲農(nóng)村為代價(jià)的。在新的世紀(jì)里，農(nóng)民不僅要面對自然風(fēng)險(xiǎn)，而且要面對市場風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民增收緩慢，城鄉(xiāng)收人差距繼續(xù)擴(kuò)大所有這一切阻礙當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障的建設(shè)。
（二）各種城鄉(xiāng)分割的社會政策是造成當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)困境的社會原因
當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的困境很大程度上與建國初期為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的工業(yè)化戰(zhàn)略而出臺的一系列城鄉(xiāng)分割政策有關(guān)
1.戶口籍管理制度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期遺留下來的戶籍管理制度人為地劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩大類，畫地為牢，圈而治之，阻礙了農(nóng)村剩余勞力向城市轉(zhuǎn)移。這樣必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)從業(yè)人日占總?cè)丝诘谋壤�，不利于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)。按照國際慣例，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)的條件之一就是農(nóng)業(yè)從業(yè)人口比例很低，基本上達(dá)到城鄉(xiāng)一體化。而我國的戶籍制度阻礙了我國的社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從而增大了農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的成本。
2.勞動(dòng)就業(yè)制度。20世紀(jì)50年代形成的勞動(dòng)就業(yè)政策，規(guī)定城市勞動(dòng)部門只負(fù)責(zé)城市非農(nóng)業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農(nóng)村人口進(jìn)人城市尋找職業(yè)。所有城市就業(yè)機(jī)會就為城市居民壟斷，而國家又統(tǒng)一規(guī)定了大大高于農(nóng)民收入的城市職工工資，就造成并維持了城鄉(xiāng)居民之間過大的收入差距。當(dāng)然，城市居民的食品、住房、燃料、水電等優(yōu)待還沒有包括進(jìn)去。這必然導(dǎo)致農(nóng)村從業(yè)結(jié)構(gòu)簡單，農(nóng)民只能束縛在土地上，其養(yǎng)老保障只能是土地保障與家庭保障。城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)制度的凝固化以及國民對其觀念反映，造成當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)困境。
3.社會保障制度。我國的社會保障是城鄉(xiāng)分割的二元社會保障，即城市勞動(dòng)者社會保險(xiǎn)為核心的社會保障；而農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者以家庭保障為主、社會（國家與集體等）救濟(jì)為輔的保障形式。二元社會保障制度的設(shè)計(jì)是對二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的反映，并與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一系列城鄉(xiāng)分割的政策一起導(dǎo)致了二元社會格局凝固化，反過來導(dǎo)致了二元社會保障的凝固化。這必然會阻礙當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的開展。
各種城鄉(xiāng)分割政策將城鄉(xiāng)居民分割為兩個(gè)發(fā)展機(jī)會和社會地位不平等的社會集團(tuán)，因此，只要城鄉(xiāng)分割的事實(shí)存在，農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)就不可能具有城市養(yǎng)老保障的地位與發(fā)展機(jī)會，農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)就不可能順利進(jìn)行。
三、當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的政策取向
對于當(dāng)前是否進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的問題，筆者認(rèn)為，要進(jìn)行，但不是一開始就與城市一樣的社會保障制度，而是為城鄉(xiāng)整合的社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、社會等條件。
�。ㄒ唬┯胁襟E地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移
鄧小平早在改革初期就指出，“大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到新興的中小企業(yè)，這恐怕是必由之路�？偛荒芾习艳r(nóng)民束縛在小塊土地上，那樣有什么希望？”農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不僅是社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一般趨勢，同時(shí)也是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收人的客觀要求，顯然，它是在農(nóng)村推進(jìn)現(xiàn)代化社會保障事業(yè)白自必要條件之一。為加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納能力，必須堆動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)依托小城鎮(zhèn)發(fā)展，通過城市化進(jìn)行。同時(shí)，城市改革也應(yīng)加大力度，以適應(yīng)更多的農(nóng)民進(jìn)城的需要。
�。ǘ┥罨r(nóng)村內(nèi)部改革，實(shí)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)�；同F(xiàn)代化，切實(shí)提高農(nóng)民收入，增強(qiáng)農(nóng)民參與現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障制度的能力
鄧小平在進(jìn)行農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革時(shí)曾指出，“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)一飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)�！卑l(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，既有利于壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，又有利于提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收人，從而保證在農(nóng)村推進(jìn)社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)的經(jīng)濟(jì)來源。
�。ㄈ﹪邑�(cái)政大力支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展
根據(jù)有關(guān)指標(biāo)，我國的工業(yè)化已達(dá)到中期發(fā)展階段。在這一階段，按國際慣例，應(yīng)是_「業(yè)與農(nóng)業(yè)平行發(fā)展時(shí)期、并隨著u業(yè)利潤的提高，加大工業(yè)積累對農(nóng)業(yè)的反哺這時(shí)國家財(cái)政對農(nóng)民采取傾斜政策，以加快農(nóng)業(yè)人員實(shí)現(xiàn)平等收入與生活待遇。只有這樣，在農(nóng)村建設(shè)社會養(yǎng)老保障制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整合的社會養(yǎng)老保障才有可能
當(dāng)前我國農(nóng)村人口仍占總?cè)丝诮^對多數(shù)，工業(yè)化與城市化水平還比較低，還有大批農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力需要向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率還比較低下，小型的、平均式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還是目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本形式，規(guī)模經(jīng)營所占比例還很��；國家尚未改變以農(nóng)業(yè)積累支撐工業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略，更談不上以工業(yè)利潤反哺農(nóng)業(yè)、以國家財(cái)政支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)。在這種情況下，農(nóng)村推行現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障制度是不現(xiàn)實(shí)的。勉強(qiáng)推出的舉措亦是不規(guī)范的，且難以繼續(xù)的。擺在我們面前的急迫任務(wù)是，創(chuàng)造在農(nóng)村推行現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障制度的城鄉(xiāng)整合的社會經(jīng)濟(jì)條件，以促進(jìn)農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保障模式向現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障樟式轉(zhuǎn)型
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