- 相關推薦
淺談我國養(yǎng)老保障有關問題的制度性分析
淺談我國養(yǎng)老保障有關問題的制度性分析作者：馬宏芳
論文關鍵詞：基本生存權 社會保障水平 社會保障稅
論文摘要：對個人基本生存權的保障，以及社會成員之間相互救濟，是社會保障所體現(xiàn)的基本理念，它是建立、發(fā)展和諧社會的首要前提。本文主要從養(yǎng)老保障制度方面來分析我國養(yǎng)老保障存在的三大基本問題，即“高交費率、高赤字及過窄的社會保障及蓋面”.
對個人基本生存權的保障，以及社會成員之間相互救濟，是社會保障所體現(xiàn)的基本理念。社會保障體系發(fā)展完善的好壞，直接影響到整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。建立符合中國國情的社會保障體系及社會保障資金籌措制度不僅是社會及經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，而且是建立社會主義市場經(jīng)濟體制、全面建設小康社會必然要求，更是構建、發(fā)展和諧社會的必然要求。從某種意義上說，發(fā)展、完善社會保障制度是建立、發(fā)展和諧社會的首要前提。
一、我國社會保障存在的三大基本問題
經(jīng)過20多年的改革探索，我國社會保障基金的籌集與管理取得了一定的經(jīng)驗，收到了一定的效果，但仍存在一些不合理、不規(guī)范的問題，這些問題同建立社會主義市場經(jīng)濟體制、全面建設小康社會以及構建、發(fā)展和諧社會的要求不相適應。目前，我國社會保障存在的問題主要表現(xiàn)為“高費率、高赤字及覆蓋面過窄”.
1.繳費率過高，且主要集中于企業(yè)，負擔沉重
無論社會保障制度的收人形式采用稅，還是費的形式，其實質都是由人民負擔的。從世界范圍內(nèi)看，我國的社會保險費的負擔率屬于高負擔國家。目前，除北歐等少數(shù)高福利國家外，西方國家的社會保障稅率大體為人員工資的12一16%,且個人和企業(yè)各分擔一半。例如，美國的社會保障稅率為工資的14%,雇主和雇員各承擔7%,而英國的社會保障稅率為工資的巧%,雇主、雇員各承擔7.5%.這一負擔水平下，雖然在執(zhí)行中存在著種種困難，但由于企業(yè)通常能夠承受，因而就總體而言，制度能維持穩(wěn)定運行。而我國現(xiàn)行的制度采用收費方式，且由縣級以上政府負責收繳。因而負擔水平因各地情況而異，但為了保證全國政策的大體統(tǒng)一，國務院規(guī)定，社會統(tǒng)籌部分不得超過工資總額的20 %,個人賬戶部分不得超過8%.從目前的各地執(zhí)行來看，大體上都是按28%來確定繳費率的。就是說，我國的社會保障負擔率為工資總額的28%.
從分擔方式看，西方國家的社會保障稅采用的是個人與企業(yè)均衡負擔費用的方式，即大體上個人與企業(yè)各承擔稅收的一半，而在我國，企業(yè)的負擔水平達到20%以上，接近于西方國家的3倍。這種負擔水平，在世界范圍內(nèi)絕無僅有，這對于企業(yè)來說就成了沉重包袱。
2.社會保障基金，尤其基本養(yǎng)老保險基金嚴重虧空
關于這個問題，筆者在《我國基本養(yǎng)老保險基金大量虧損問題的研究分析》一文中，已有較詳細的論述，可參看《揚州大學稅務學院學報》2004年第2期。
3.社會保障覆蓋面過窄
目前，我國社會保障制度覆蓋面不寬，在不同所有制之間、城鄉(xiāng)之間仍然存在著很大的區(qū)別，數(shù)量眾多的農(nóng)民基本上還處于社會保障覆蓋面之外，而恰恰是他們更需要社會保障。他們大部分實行家庭養(yǎng)老的方式，享受國家救濟的只是極少數(shù)“五�！崩先�。有資料表明，從社會保障費的支出看，占全國人口81%左右的農(nóng)民的社會保障費支出只占總數(shù)的11%,而占人口20%的城鎮(zhèn)居民的社會保障費支出卻占總數(shù)的89 %;從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達91%,而農(nóng)村只有2%;與國際比較，小康型國家享受社會保障的覆蓋面已達75 %,而我國只有30 %.我國社會保障制度的建立與改革，目前仍然還局限于城鎮(zhèn)居民的保障問題，好像政府的社會保障制度是為城市居民而建立的，即只對少數(shù)人的保障，這是不公平的，也是不合理的，這一問題已成為我國現(xiàn)行社會保障制度的又一大缺陷。
在我國現(xiàn)行社會保障存在的三大基本問題中，前兩個問題即“高費率、高赤字”是最關鍵性的，也是核心問題，因為后一個問題主要是由前兩個問題導致的。首先，高費率使得農(nóng)民對社會保障“望而卻步”,交不起，也享受不起。其次，高赤字使得政府對農(nóng)民的社會保障問題“愛莫能助”,承擔不起。因此，本文以下著重對前兩個問題的成因進行分析。
二、養(yǎng)老保障“高費率、高赤字”的制度性成因分析
應當說，基本養(yǎng)老保險基金的過高的收繳費標準與嚴重虧損和“空賬”是相互矛盾的現(xiàn)象，因為高的收繳費標準會產(chǎn)生結余，而不是虧空，而虧空嚴重，又說明收繳費標準過低。這兩種現(xiàn)象同時存在，固然是因為我國社會保障存在諸如社會保障管理體制不順，管理部門職責不清，影響社會保障運行效率；挪用社會保障基金時有發(fā)生，保值增值不夠理想；由于退休年齡過低以及人口老年化等問題，參保人數(shù)增長速度慢于領取養(yǎng)老金的離退休人數(shù)的增長速度，進而使得贍養(yǎng)率不斷提高而引起的；由于費（稅）基核定困難，使得繳費（稅）工資總額往往小于統(tǒng)計工資總額及實際工資總額而導致的社會保障費（稅）流失等一般性原因引起，但另一方面也說明，我國的養(yǎng)老保障制度已經(jīng)陷人不可自拔的自我矛盾之中，為此，必須從制度上尋找解決問題的途徑。
毛澤東同志曾經(jīng)指出，在一個復雜的，存在著多個矛盾的事物中，總是存在著一種處于深層次的主要矛盾在起作用，正是由于它的存在和性質，就規(guī)定了事物的性質，也決定著事物的發(fā)展方向。我們的任務是揭示出這一主要矛盾，并提出解決方案。如果說，上面分析的是造成社會保險基金的高收繳費標準與嚴重虧損現(xiàn)象的一般性原因，那么，在這些原因的背后，必然還有一個更深刻的原因在起作用。這就是制度性原因。具體地說，這就是現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度設計的目標與市場經(jīng)濟要求的養(yǎng)老保障制度之間存在著矛盾。而上述的種種問題，只是這一矛盾的外在表現(xiàn)。這表現(xiàn)于以下幾個方面：
1.過高的給付水平是產(chǎn)生“高繳費、高赤字”的基本成因
這里我們應該指出的是：政府介人社會保障的目的不應該是出于家長主義（因為政府行為在這方面不一定是最有效率的，我國社會保障的現(xiàn)狀也正說明了這一點），而應該是基于對公平的關注，最終是為了維護市場經(jīng)濟運作的效率。現(xiàn)實社會中總存在諸如殘疾、疾病、年老、失業(yè)、意外災害等這樣一些情況，再者，由于各人所擁有的體力、智力、天賦和資本不同，因此根據(jù)市場規(guī)則進行的分配必然會造成貧富差距。對處境艱難者的生活與生命的漠視反映了市場機制在分配領域所存在的缺陷，即市場分配的結果是不公平的，它可能會導致諸如貧困、社會沖突、低收人階層得不到發(fā)展與改善自己處境的機會以及富裕階層的浪費等一系列不良社會后果，即產(chǎn)生了社會發(fā)展的不和諧。社會保障制度的建立正是為了解決以上問題，達到維護社會基本穩(wěn)定的目的，也是創(chuàng)造構建和諧社會的基本條件。社會保障制度的建立最終是為了維護市場經(jīng)濟運作的效率。這一點可以從兩個層面上來理解。第一，社會保障解決的是人們的基本生存問題，只有解決了對基本生存權的保障，才能維護社會的基本穩(wěn)定，社會基本穩(wěn)定得到保障了，市場經(jīng)濟才能有效的運作。第二，公平是有限度的。一定限度的公平才能促進資源配置的有效性，才能保證市場經(jīng)濟的有效運作。一定限度的公平可以催生更大的效率，過度的公平只會導致資源配置的無效率，導致市場運作的無效率，因此在各個向度和層面上應處理好公平與效率的關系，在社會保障領域也是如此。過高的社會保障給付水平不僅會導致財政負擔過重，還會導致養(yǎng)懶人的現(xiàn)象，更會影響效率優(yōu)先原則。因此，社會保障水平的確定應根據(jù)對基本生存權的保障而確定，即解決人們的基本生存問題，這也會有利于進一步調(diào)動個人能動性與創(chuàng)造性，使人們?yōu)榱松钏降奶岣叨l(fā)揮個人的能動性與創(chuàng)造性，促進人們“各盡所能”,進而各得其所，從而促進和諧社會的構建。解決公民基本生存權，這是政府在社會保障領域應該且必須做的事情。至于一個人想在年老失去勞動能力后依然能夠保持較高的生活水平，則他可以在年輕時參加商業(yè)保險、自己儲蓄等多種途徑。這也規(guī)定了今后我國開征社會保障稅的稅率水平，在于用于維持人們的基本生活水平，而不是滿足一個人的所有需求。
按本意說，社會保障是建立一種“集眾人之財，辦眾人之事”的互濟事業(yè)。政府在這方面的作用，無非是建立一種機制，促進社會安定。因此，社會保障只能解決個人的最低需求問題。而不可能將個人的需求全部納入保障。但由于歷史的原因，我國的社會保障制度是隨著計劃經(jīng)濟而產(chǎn)生的，其基礎是國有企業(yè)的離退休金制度。這就是企業(yè)以較低的工資讓職工就業(yè)，在他們離退休時，可以逐月取得離退休費。離退休費由企業(yè)負擔，沖減當年利潤。即使企業(yè)發(fā)生虧損，也應當按時發(fā)放離退休費，這部分資金將由政府的虧損補貼中予以解決。
當時，建立離退休費制度的基礎是假定企業(yè)是永存的，不會發(fā)生破產(chǎn)，當然，也不存在著企業(yè)發(fā)不出離退休金問題。然而進入市場經(jīng)濟時期，企業(yè)的破產(chǎn)、合并、改制等，使得企業(yè)與政府的關系發(fā)生了重大變化。即企業(yè)不再是政府附屬，而是相對獨立的經(jīng)濟實體。但是，隨著企業(yè)的身份轉變，也產(chǎn)生了另一問題，這就是傳統(tǒng)體制下企業(yè)承擔的那些社會職能—包括離退休金、廠辦學校和各種福利設施等必須由社會來承擔。因為，一方面，企業(yè)如果再承擔這些職能，而無人付費就會陷入困境，加上企業(yè)的改組、合并等原因，這樣，傳統(tǒng)的以企業(yè)為基礎的離退休金制度就逐漸瓦解。另一方面，如果國有企業(yè)承擔上述社會福利職能，而其他經(jīng)濟成份的企業(yè)不承擔，這也不符合公平競爭原則。因而對政府承擔這些社會事務的呼聲就越來越高。為了解決這一問題，80年代后期，在國務院的領導下，各級政府逐漸將社會保障接過來，成為一項基本職能。
政府承擔這項職能無疑是符合市場經(jīng)濟要求的，但問題是如何承擔。這里，有兩種方案供選擇。
第一種方案，按照規(guī)范的市場經(jīng)濟方式來建立社會保障制度，即先建立一個社會保障制度，解決基本養(yǎng)老費、基本醫(yī)療費、失業(yè)救濟費等人民的基本需求，然后再考慮與傳統(tǒng)的離退休制度的接軌問題。
這就是說，社會保障制度并非企業(yè)的離退休金制度的延續(xù)，而是一種新穎的保障制度。雖然兩者有重合之處。但并不等于要將其全部承襲。至于在規(guī)范的制度建設后，與原來的制度不銜接之處，采取“新人新辦法，老人老辦法”的方式來過渡。
根據(jù)這一方案，社會保障基金的籌措和使用應當采用“低稅收，低給付標準”的方式。因為，政府承擔的只是基本養(yǎng)老費部分�！盎攫B(yǎng)老費”是指維持個人生存的基本費用，包括生活費、基本醫(yī)療費等。因而政府應當采取較低的給付標準。至于人們要獲得追求幸福生活所需的更多資金，那么，應當由其他途徑，如商業(yè)性保險、企業(yè)建立為職工儲蓄制度等方式去解決。因而，按這一方案，未來的社會保障資金來源應當是多頭的，而政府保障只是處于基礎地位的最低層次保障問題。
第二種方案，將離退休金制度經(jīng)過“包裝”,改頭換面地變成社會保障制度。這就是將企業(yè)保障制度看作遺產(chǎn)，由政府完全承襲下來。這樣，傳統(tǒng)退休制度下的離退休工資就成為現(xiàn)行制度的既定出發(fā)點。為了要保障原來的離退休工資，政府必然要提高給付水平，要做到這一點，就必須提高企業(yè)的繳費率，這樣才能將這部分承諾承擔下來，就產(chǎn)生了“高稅率（繳費率）、高給付率”的社會保障模式。
我國從一開始就選擇了第二種模式。當時，制度設計面臨的約束條件是：
�。�1）要維持這一龐大的離退休群體的經(jīng)費和已經(jīng)承諾的供給水平，就是說，保持原有的離退休人員的收入不下降，而且要逐年上升；
（2）雖然國有企業(yè)職工在過去給國家作出了貢獻，但這些錢都已經(jīng)用于國家經(jīng)濟建設，因而從財政狀況看，政府也不可能拿出更多的錢來補貼社會保障，那么，就只能通過高收費率來轉嫁矛盾。
為了滿足這些約束條件，我國的社會保障制度建設就選擇了高給付水平，“高稅率（繳費率）、高給付率”的社會保障模式。然而，在市場經(jīng)濟下企業(yè)是“經(jīng)濟人”,“高給付”模式雖然緩解了當時的矛盾，卻給今后留下各種隱患。
一是“高繳費”制度等于將原有的國家對國有企業(yè)承擔的責任，轉嫁給了所有企業(yè)。就是說，無論是私營企業(yè)、股份制企業(yè)，還是外商投資企業(yè)都要“支付”高昂社會保障“價格”.這就等于幫助政府“還賬”.這對他們來說是極其不公平的。
二是高昂的代價限制了社會保障的面的擴展。目前，社會保障主要在城市，即使城市，也主要是那些原有的國有企業(yè)和集體企業(yè)，以及大部分合資、合作企業(yè)。由于代價過高，使得那些小企業(yè)，如個體、私營企業(yè)望而卻步。然而，這些企業(yè)吸納的人員是最多的，他們不能參與社會保障，將會帶來無窮后患。
三是逃避繳納社保費。目前，完全逃避繳費會引起工人反感，因而最常見的辦法是給工人額外支付50 - 100元的社會保險費，由他們自己支配。這樣，既堵住了工人的嘴，企業(yè)大約可以節(jié)費50 -60%.
四是少數(shù)人享用大多數(shù)人的繳費。由于給付標準過高，即使目前的高繳費標準下尚無法滿足要求。例如，近年來退休的人員的給付標準都在2000 -2500元之間，而參加社會保障的人員的工資都低，因而，大體上每10個人繳納的保障費，才能滿足1個人的支付需求，而國外通常是5個人。這就是說，政府花如此龐大的代價所建立的社會保障制度，卻只能滿足少部分人的支付需求。這不僅是經(jīng)濟上效率低下，而且從政治意義上說，政府究竟是為廣大的人民群眾服務，還是為少數(shù)人服務的問題。
社會保障是“集眾人之財，辦眾人之事”的制度，因而，它能夠持續(xù)下去的基本前提是必須有廣泛的參與者，而在給付上標準不高。這樣，才能做到在每個人，或者企業(yè)的負擔不高的情況下，政府卻能夠籌措足夠的錢用于救助。而現(xiàn)在，從收人上看，這種高的繳費標準下，參與繳費者無法擴展到全社會，而在支出上卻給付標準過高。這樣，就必然陷人了“雙高”,即一方面“企業(yè)不堪承受高負擔率，另一方面又嚴重赤字”的泥潭而難以自拔。
必須指出，當前一方面中國的勞動生產(chǎn)力低下，另一方面我國又遇到了過早的人口老化問題。反映在社會保障制度上，前者的結果是政府的收人有限，而后者則體現(xiàn)為支出激增。這樣，這種高繳費率、高給付標準的社會保障制度就無法持續(xù)下去。
2.社�；鸹I措方式失當是產(chǎn)生“高繳費、高赤字”的重要原因
社會保障稅收制度沒有建立，因而無法形成全國統(tǒng)一的社會保障體系。目前社會保障資金的征收形式不合理，即收費。由于收費必然于受益聯(lián)系起來，因而，復雜的社會保障，就形成了復雜的收費關系。因資金籌措方式不當而導致“高繳費，高赤字”主要體現(xiàn)在以下幾方面：
�。�1）社會保障基金通過征費形式取得，由于收費種類多，方式各異，全國難以統(tǒng)一，因此，收費方式難以穩(wěn)定社會保障資金的來源。目前，我國既沒有統(tǒng)一的社會保障法，也沒有各保險項目的單獨立法，實際操作是根據(jù)各省、市、自治區(qū)自行制定的地方性保障規(guī)章來執(zhí)行的。
（2）由于收費的法律層次低，缺少權威性、強制性和威懾力，導致基金收繳困難，拖欠現(xiàn)象嚴重。據(jù)媒體報道，到2000年6月底，全國企業(yè)累計欠繳社會保障費414億元。欠費現(xiàn)象嚴重地影響了保障基金的籌集和發(fā)放，職工的基本社會保障權利得不到保障，影響了參保職工的生活以及社會的安定。
（3）各地區(qū)征收比例不一，征收辦法不同，不同地區(qū)職工負擔費用輕重不一樣，有的地區(qū)擅自提高收費標準。
�。�4）由于現(xiàn)行社會保障管理體制分別歸口社保、人事、民政、醫(yī)療衛(wèi)生等部門管理，這種多頭管理，導致政出多門，部門之間責權劃分不清，部門之間為了各自的利益，壟斷資料，封鎖信息，“畫地為牢”,或互相扯皮，互相推讀，另外各地社會保障費的征收機關不一，征收機關在操作中彈性大，隨意性強，導致管理混亂，造成漏征漏管，影響了保障基金的籌集與管理，增加了管理成本，降低了管理效益。
社會保障資金籌措方式理所當然是開征社會保障稅。首先，前面我們已經(jīng)分析了收費方式是造成我國社會保障存在“高繳費率、高赤字”的重要原因。
其次，從管理成本看，開征社會保障稅后，由稅務機關負責稅款征收，將有利于降低社會保障基金的征收成本。利用現(xiàn)有稅務部門的組織機構、物質資源和人力資源進行征管，充分利用稅務部門在征管經(jīng)驗、人員素質、機構系統(tǒng)方面的優(yōu)勢，可以大大提高社會保障資金的籌資效率，降低籌集成本與管理成本。
再者，由于稅收制度的強制性和成熟性，不僅保證了資金籌集的穩(wěn)定與規(guī)范，而且在便利程度上征稅也優(yōu)于繳費。開征社會保障稅不僅能加強我國社會保障的法制建設，也有利于我國社會保障事業(yè)健康、持續(xù)的發(fā)展，而且更有利于我國經(jīng)濟體制同國際慣例接軌，適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是構建和諧社會的需要。
【淺談我國養(yǎng)老保障問題的制度性分析】相關文章：
淺談我國養(yǎng)老保障制度面臨的問題與模式重構08-05
淺談我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的對策思考08-05
淺析我國養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀及存在的問題08-05
淺談河南省農(nóng)村養(yǎng)老保障模式分析08-05
淺談中國當前農(nóng)村養(yǎng)老保障中的問題及對策08-05
淺談中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與對策08-05
農(nóng)村養(yǎng)老保障問題調(diào)研報告08-16