試論中國食品監(jiān)管的得失與破局

　論文摘要　就制度而言，我國目前食品安全監(jiān)管體制基本符合國情，解決食品安全問題，其重中之重不在于創(chuàng)新制度，而在于改革人事。

　　論文關(guān)鍵詞　食品安全　監(jiān)管　人事制度

　　《食品安全法》出臺已過三年，作為食品安全領(lǐng)域的基本法，它確定了“以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管格局，明確了各相關(guān)部門在監(jiān)管過程中的各自職能，并著力通過成立國務(wù)院食品安全委員以協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門監(jiān)管缺位與越位的問題，從理論上構(gòu)建了一套從農(nóng)田到餐桌的無縫監(jiān)管體系。然而該法實施后，“雙匯瘦肉精”事件、“上海染色饅頭”事件乃至“沈陽毒豆芽”事件相繼發(fā)生，一而再/再而三得擾亂市場秩序、危害人民生命健康與財產(chǎn)安全，使群眾不禁對此制度的有效性提出質(zhì)疑。 
　　眾多學(xué)者也紛紛呼吁改革現(xiàn)有制度，建立垂直統(tǒng)一的監(jiān)管體制，提高監(jiān)管效率，填補監(jiān)管空白，實現(xiàn)真正嚴密的無縫監(jiān)管。

　　一、我國食品安全監(jiān)管制度的選擇

　　2009年6月1日正式施行的《食品安全法》明確規(guī)定，我國采用“以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式。其中，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為最高議事機構(gòu)，協(xié)調(diào)食品衛(wèi)生工作；同時，衛(wèi)生行政部門作為綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)食品安全風(fēng)險評估等六項職責(zé)，農(nóng)業(yè)行政、工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門分別則對初級農(nóng)產(chǎn)品、食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)活動進行監(jiān)管的職能。正如政治學(xué)家所說的那樣，一項制度的出現(xiàn)并非是憑空產(chǎn)生的，其自有社會環(huán)境、經(jīng)濟條件以及人事變遷的基礎(chǔ)。我國目前采取此項制度同樣有其原因。wwW.11665.cOM 
　�。ㄒ唬�歷史慣性 
　　長期以來，我國在食品安全領(lǐng)域便一直采取類似分段監(jiān)管的模式，利用一個部門監(jiān)管食品生產(chǎn)流通的一項環(huán)節(jié)。譬如工商行政管理部門負責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管、農(nóng)業(yè)行政部門負責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，各部門在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)已有多年經(jīng)驗積累和技術(shù)沉淀，處理相關(guān)問題專業(yè)能力駕輕就熟。并且，相關(guān)部門長期存在，形成了相應(yīng)的利益集團，地位相對鞏固，撼之不易。 
　�。ǘ�）現(xiàn)實需求 
　　在現(xiàn)實方面，首先，我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展的階段，為了滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，食品安全監(jiān)管同時也賦予了促進食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標。而這一目標需要農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、商業(yè)、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)管理等多個部門共同負責(zé)。如此，則保障食品安全的任務(wù)也自然應(yīng)分配給各個部門。 
　　其次，我國食品產(chǎn)業(yè)體系龐大，產(chǎn)業(yè)鏈過長，幾乎囊括了相關(guān)所有食品加工的全過程，統(tǒng)一的一個部門無論是精力抑或是能力，都難以完成如此巨大的工程。相比一下，采用分段監(jiān)管方才是明智之選。 
　�。ㄈ�）制度本身合理性 
　　很多人認為多部門對同一領(lǐng)域進行監(jiān)管，其職能相互重疊或者缺位，從而造成的“多頭監(jiān)管”是中國食品安全監(jiān)管弊病的癥結(jié)所在，實則不然。根據(jù)馬沙（mertha）所界定的政策執(zhí)行市場理論，當(dāng)兩個或者更多獨立的官僚機構(gòu)缺乏傳統(tǒng)的內(nèi)生性制度激勵來執(zhí)行政策，發(fā)現(xiàn)它們的執(zhí)行權(quán)力交疊，而在他們的管轄權(quán)限內(nèi)存在一定數(shù)量的服務(wù)需求時，這些機構(gòu)會相互競爭，以確保這一市場的較大份額，從而獲得財務(wù)上的收益。 
　　除此之外，機構(gòu)冗余也具有減小制度風(fēng)險的重要作用。在一個缺乏冗余的系統(tǒng)中，一旦某一環(huán)節(jié)失靈，則此系統(tǒng)完全崩潰。而存在冗余機構(gòu)的系統(tǒng)則不然。正如在整個食品生產(chǎn)鏈中，若只有一個監(jiān)管機構(gòu)，它將十分容易被食品生產(chǎn)企業(yè)俘獲，但多個機構(gòu)存在則使其俘獲的成本將急劇攀升，最終將因高于其獲得的利潤而被放棄。所以，行政冗余是檢驗一個有效政府的重要部分，其存在是完全具有合理性的。 
　　綜上所述，中國目前的食品安全監(jiān)管制度體基本現(xiàn)了我國國家機構(gòu)與市場監(jiān)管長期發(fā)展的過程，滿足我國現(xiàn)實發(fā)展的需要，也存在其內(nèi)生合理性、必要性，較于其他監(jiān)管模式，總體來說更為符合我國目前的現(xiàn)實國情。故而我國選擇了該項制度并非偶然。

　　二、我國食品安全監(jiān)管制度得失評價

　　根據(jù)以上分析，在我國產(chǎn)生“以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品監(jiān)管模式存在其必然性與合理性。然而，在目前，我國的食品安全監(jiān)管的現(xiàn)實卻遠沒有理論上那么完美，反而是紕漏叢生。最終造成了當(dāng)下食品安全日益嚴峻的形勢，幾乎令食用安全食品成為“天方夜譚”，廣為大眾所詬病。究其原因，突出于以下兩點。 
　�。ㄒ唬┲贫染�神缺失 
　　正如錢穆先生在《國史大綱》中所強調(diào)的那樣，每一項制度的建立，尤必隨附一種精神，當(dāng)執(zhí)行過程中其精神喪失，則該項制度已然偏廢。無論何種食品安全監(jiān)管模式，其本質(zhì)都在于確保食品安全，維護人民生命健康。然而，我國目前食品制度落實中恰恰就少了安全二字，而突出經(jīng)濟目標。在基層，食品安全監(jiān)管或者成為扶持大企業(yè)、推動本地經(jīng)濟發(fā)展的手段，為了政績考核與gdp指標，而一味放任，罔顧安全；又或者淪為相關(guān)執(zhí)法部門的“福利”來源，通過從罰款中抽取獎金，造成了一些部門“執(zhí)法為利”，甚至“養(yǎng)魚執(zhí)法”。

　�。ǘ�）監(jiān)管秩序混亂 
　　監(jiān)管秩序混亂作為此項制度的另一大弊病，則更不必說，可謂目前該監(jiān)管模式的通病。監(jiān)管環(huán)節(jié)的多頭監(jiān)管造成了各部門的“角色不清”和“權(quán)限不清”。此外，監(jiān)管部門之間銜接仍然不甚協(xié)調(diào)，造成有時重復(fù)監(jiān)管、有時都棄之不管的現(xiàn)象。最終，對于監(jiān)管責(zé)任，各部門互相推諉、效率低下；對于利益獲取，則互不相讓、爭先恐后，資源浪費嚴重浪費，行政效率嚴重低下。 
　　那又是什么造成我國食品安全監(jiān)管機制失效呢？ 
　　從另一方面分析，食品安全監(jiān)管著力于保護公眾的健康權(quán)利，其需要花費相當(dāng)?shù)男姓�成本。而在政府資源有限的情況下，對于何種權(quán)利優(yōu)先保護則往往體現(xiàn)了政府的政治選擇，故而食品安全問題本質(zhì)上亦是一個政治問題。 
　　談及政治，便脫離不了制度與人事兩方面。制者，典也，重于典章具文；人事，行也，在于政治主體之變動、政治方針之落實。從歷史來看，無人事斗爭則無制度之萌發(fā)；無人事變遷，則無制度之改定；無人事推動，更是妄談制度之執(zhí)行。制度由人創(chuàng)立，為人利用，可稱之為穩(wěn)定的人事。孫中山先生曾言：政治即人事，大抵是不錯的。政治的核心不在制度而在人事。正如法學(xué)大師龐德所述：法律的生命在于執(zhí)行，沒有執(zhí)行力的法律如同一張廢紙。沒有良好的落實與貫徹，再完美的制度亦是空談！

　　無論是制度精神的缺失抑或是監(jiān)管秩序的混亂，其背后都充分顯示了基層中的部門執(zhí)法、制度落實之弊病。這才是現(xiàn)目前我國食品安全問題真正的癥結(jié)。

　　如上文分析，我國食品安全問題，就短期的政府監(jiān)管而言，其癥結(jié)在人不在制。雖然長遠而言，垂直統(tǒng)一監(jiān)管模式是大勢所趨，但就破解食品安全問題目前的重中之重并非創(chuàng)新制度，而在改革人事。 
　�。ㄒ唬┲攸c治官，突出公平 
　　法治的第一要義是治官，是遏制官員為謀私而濫權(quán)、弄權(quán)與棄權(quán)的行為�！妒称钒踩�法》授予行政機關(guān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)對被監(jiān)管者而言是公權(quán)力，對廣大消費者與社會公眾而言更是沉甸甸的責(zé)任。針對部分官員唯利是圖，濫用職權(quán)，唯有通過嚴格執(zhí)行《食品安全法》歸責(zé)制度，有效問責(zé)失職領(lǐng)導(dǎo)，堅決懲處不法官吏，不加包庇，不走過場，才可能對廣大官員產(chǎn)生威懾。 
　　人事任免從來是解決政治問題的不二法寶，當(dāng)人民將其真正掌握手中之時，無論多么困難的政治問題都將迎刃而解，食品安全問題也不例外。 
　　（二）充分激勵，轉(zhuǎn)變導(dǎo)向 
　　針對地方政府為了自身政績考核，保護扶持本地大企業(yè)，罔顧食品安全的情況，筆者認為，政府的政績考核應(yīng)當(dāng)與時俱進，改革過去“唯gdp論”作風(fēng)，采取綜合評價模式，將食品安全作為指標之一納入其量化考核體系之中。 
　　近兩個月來，對于這方面的改革，我國總算有所起色。2012年6月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強食品安全工作的決定》，該決定中重點突出了將食品安全納入地方政府政績考核之中，并將考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容。對于重大食品安全事故的發(fā)生實行“一票否決”。筆者相信這是一個很好的開始，若此制度可落到實處，中國的食品安全環(huán)境之改善指日可待了。 
　�。ㄈ�）完善機制，開展績效 
　　針對多部門監(jiān)管過程中監(jiān)管重復(fù)、監(jiān)管空白、相互推諉、互相爭利的現(xiàn)狀，一方面，通過賦予各級食品安全委員會更大的協(xié)調(diào)權(quán)，使其在監(jiān)管缺位時，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)優(yōu)勢，臨時決定監(jiān)管部門，靈活填補監(jiān)管空白。同樣的，在監(jiān)管沖突時，食品安全委員會也可及時調(diào)節(jié)，實現(xiàn)無縫監(jiān)管。 
　　正如沈陽“毒豆芽事件”發(fā)生后，各監(jiān)管部門均認為毒豆芽不屬于自己監(jiān)管的范圍，出現(xiàn)“無人監(jiān)管”的尷尬局面，最后沈陽市食品安全委員會指定農(nóng)業(yè)部門負責(zé)，成功破解尷尬局面。其法可以成例，此制可以推廣。 
　　另一方面，也可適時推出績效資金政策，在每年最低定額的基本財政撥款的基礎(chǔ)上，根據(jù)上一年度各部門的工作情況與工作效果有差別的發(fā)放績效資金，作為部門行政費用與雇員獎金。如此，在審計嚴密的前提下，職能重疊的部門為了獲得更高回報，便會通過完善自身服務(wù)態(tài)度，增強食品安全監(jiān)管水平，提高工作效率等方式以求增加工作總量，從而推動化解食品安全問題。 
　�。ㄋ模┙梃b經(jīng)驗，規(guī)范各方 
　　維護食品安全并不僅僅是政府一方的義務(wù)，更是生產(chǎn)企業(yè)、消費者與社會共同的責(zé)任。 
　　在企業(yè)主體方面，通過進出口、稅收等優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)制定并執(zhí)行比國家標準更為嚴格的企業(yè)標準，引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任。 
　　在消費者主體方面，通過完善雙倍賠償?shù)葢土P性賠償制度與食品安全問題有獎舉報制度，鼓勵消費者積極履行其投訴不安全食品的道德義務(wù)，在人與人之間織出一張嚴密的大網(wǎng)，使任何食品安全問題無所遁形。 
　　在自律組織方面，借鑒德日等國經(jīng)驗，一方面通過行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管，提高企業(yè)自覺性；另一方面，推動行業(yè)外消費者團體的監(jiān)督，以立法的形式賦予獨立消費者組織以公益訴訟之權(quán)，真正實現(xiàn)監(jiān)督制衡企業(yè)乃至政府監(jiān)管部門。 
　　人心齊，泰山移。我們有理由相信，在充分發(fā)揮各方面積極力量的情況下，我國的食品安全問題定能迎刃而解！

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