試析我國(guó)目前水行政執(zhí)法存在的問(wèn)題

　論文摘要　水行政執(zhí)法是指各級(jí)水行政主管部門(mén)依法調(diào)整社會(huì)水事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)水行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。當(dāng)前我國(guó)不斷加強(qiáng)水行政執(zhí)法工作，并取得一定的成果，但是還存在不完善的地方，尤其是基層水執(zhí)法。

　　論文關(guān)鍵詞　水行政執(zhí)法　行政主管部門(mén)　行政行為

　　水行政執(zhí)法是指各級(jí)水行政主管部門(mén)依法調(diào)整社會(huì)水事關(guān)系，實(shí)現(xiàn)水行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。當(dāng)前我國(guó)不斷加強(qiáng)水行政執(zhí)法工作，并取得一定的成果，但是還存在不完善的地方，尤其是基層水執(zhí)法。水行政執(zhí)法不但是保護(hù)人民群眾合法權(quán)益和社會(huì)公共利益的重要手段，而且對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和提高人民物質(zhì)文化生活具有重要作用。然而，目前我國(guó)水行政執(zhí)法領(lǐng)域存在水法制宣傳形式化、執(zhí)法人員輕程序、執(zhí)法軟弱、濫用自由裁量權(quán)、基層執(zhí)行難等諸多問(wèn)題，同時(shí)新時(shí)期出現(xiàn)的新情況給水執(zhí)法工作帶來(lái)新挑戰(zhàn)，因此完善水行政執(zhí)法顯得尤為重要。

　　一、水法律法規(guī)不夠健全，立法滯后

　　水法律法規(guī)體系的不完善主要表現(xiàn)在：一是缺乏配套規(guī)范和實(shí)施細(xì)則。我國(guó)的《水土保持法》、《防洪法》等法律都是在宏觀上立法，沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則來(lái)兼顧各地實(shí)際情況，導(dǎo)致基層水執(zhí)法工作中出現(xiàn)無(wú)法可依、輕程序、濫用職權(quán)等現(xiàn)象；二是立法滯后，處罰力度小。《水行政處罰實(shí)施辦法》第二章第八條規(guī)定：對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為，有違法所得的，罰款不得超過(guò)違法所得的三倍，但是最高不得超過(guò)三萬(wàn)元。在實(shí)際生活中，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為帶來(lái)的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于罰款，導(dǎo)致許多違法者寧可受罰，也要繼續(xù)違法作業(yè)；三是水法律法規(guī)存在諸多不合理的地方。wwW.11665.com“法律的生命不在于邏輯，而在于實(shí)踐�！狈�律的實(shí)效性來(lái)源其所設(shè)立的制度在實(shí)際生活中的機(jī)制化運(yùn)行程度。然而部分水法律法規(guī)卻與現(xiàn)實(shí)脫軌，難以運(yùn)行，如《廣東省取水許可制度與水資源費(fèi)征收管理辦法》第三章規(guī)定無(wú)量水設(shè)施或量水設(shè)施運(yùn)行不正常的，按取水設(shè)施最大取水能力計(jì)算。一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)行大都處于穩(wěn)定階段的，波動(dòng)幅度較小，每個(gè)月的用水量偏差也不會(huì)太大，然而水設(shè)施運(yùn)行不正常時(shí)卻要按最大取水能力計(jì)算，明顯是不合理收費(fèi)，同時(shí)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。 
　　水法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致水執(zhí)法人員在實(shí)際操作中遇到不少難題，影響水執(zhí)法工作的開(kāi)展，制約著我國(guó)水執(zhí)法水平的提高。

　　水執(zhí)法過(guò)程中，作為水行政執(zhí)法實(shí)體的水執(zhí)法人員往往會(huì)人為地放大或縮小法律賦予自身的權(quán)力和責(zé)任，同時(shí)還會(huì)因法定的執(zhí)法手段有限等客觀因素造成執(zhí)法難，具體表現(xiàn)如下： 
　�。ㄒ唬┎话闯绦驁�(zhí)法 
　　水行政執(zhí)法行為以是否必須具備一定的形式為標(biāo)準(zhǔn)分為不要式與要式的水行政執(zhí)法行為。不要式行為是指不必具備特定形式即可生效的水行政執(zhí)法行為，要式水行政執(zhí)法行為是指必須依法定的形式或遵循一定的程序才能正式生效的行為。如《水行政處罰實(shí)施辦法》第二十二條規(guī)定：違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的，可以當(dāng)場(chǎng)作出水行政處罰決定。當(dāng)場(chǎng)作出水行政處罰決定的，在實(shí)際水執(zhí)法過(guò)程中，水執(zhí)法人員往往不會(huì)主動(dòng)出示水政監(jiān)察證件，不告知當(dāng)事人權(quán)利，不告訴違法者觸犯了哪條法律規(guī)定，還有實(shí)施水行政處罰不遵守法定程序，如水行政處罰的一般處理和簡(jiǎn)易處理程序往往會(huì)錯(cuò)用。 
　　輕程序的行為往往導(dǎo)致執(zhí)法混亂和執(zhí)法不公，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。當(dāng)事人一旦利用其案件處理程序上的疏漏向法院提起行政訴訟，有可能使水執(zhí)法部門(mén)敗訴，無(wú)法順利查處水事違法案件，葉軍等3人在新沂河沭陽(yáng)段非法采砂受處罰爭(zhēng)議案就是最好的例證。 
　　（二）執(zhí)法力度不夠 
　　在水行政執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員由于外部阻力、執(zhí)法手段有限有等原因無(wú)法切實(shí)履行其職能，以至于執(zhí)法力度不夠。作為一名合格的水執(zhí)法員就要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，如果水執(zhí)法人員執(zhí)法力度不夠，將影響到水行政部門(mén)的威信與形象，并對(duì)日后執(zhí)法工作產(chǎn)生不良影響。其具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面： 
　　1．執(zhí)法不嚴(yán)。由于現(xiàn)實(shí)中存在復(fù)雜的人際關(guān)系和利益誘因等因素，當(dāng)違法者是政府部門(mén)時(shí)，有關(guān)部門(mén)就可能會(huì)使手段來(lái)干預(yù)執(zhí)法；當(dāng)違法者是與自身有關(guān)系的群眾時(shí)，水執(zhí)法者往往會(huì)顧及人情關(guān)系，從而不從嚴(yán)執(zhí)法。 
　　2．執(zhí)法手段有限。水執(zhí)法通常是先給予違法者口頭警告，只有當(dāng)其情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，水執(zhí)法部門(mén)才能聯(lián)合公安、司法部門(mén)采取強(qiáng)制性手段。如果水執(zhí)法人員有較強(qiáng)力手段，必然能加強(qiáng)執(zhí)法力度，給予違法者更大的震懾力。目前按有關(guān)規(guī)定對(duì)非法采砂活動(dòng)的處罰只能是“沒(méi)收非法所得，并處罰款”，以罰代管，力度小，對(duì)違法采砂者缺乏震撼力和威懾力，達(dá)不到嚴(yán)厲打擊和有效扼制的目的，從而造成水政執(zhí)法手段少、強(qiáng)度弱、管理效果差的現(xiàn)實(shí)。

　　（三）濫用自由裁量權(quán) 
　　自由裁量的水行政執(zhí)法行為是指法律法規(guī)雖有規(guī)定，但規(guī)定的范圍、種類(lèi)、數(shù)額等有一定選擇余地或一定幅度，水行政主體在執(zhí)行時(shí)可以根據(jù)具體情況，作出適當(dāng)決定。自由裁量權(quán)是水事法律、法規(guī)賦予水行政主管部門(mén)及水行政執(zhí)法人員一定幅度的有選擇余地的處置權(quán)力，是為了讓水行政主管部門(mén)及水行政執(zhí)法人員更靈活有效地貫徹執(zhí)行水事法律、法規(guī)，以便在實(shí)施水行政處罰時(shí)收到事半功倍的效果。根據(jù)現(xiàn)行的水行政法律、法規(guī)的規(guī)定，水行政主管部門(mén)及水行政執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到水行政執(zhí)法的全過(guò)程。 
　　自由裁量權(quán)不能得到很好運(yùn)用的原因主要在于：（1）水行政罰款與自身利益掛鉤，同時(shí)他們也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，一旦涉及個(gè)人利益，就容易產(chǎn)生權(quán)力濫用的權(quán)力腐��；（2）水行政執(zhí)法人員的價(jià)值觀、個(gè)人情感、思維方式，從而導(dǎo)致某種程度的不公平；（3）缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，造成執(zhí)法者與被執(zhí)法者地位不對(duì)等，繼而自由裁量權(quán)被濫用。

　　（四）基層水執(zhí)法部門(mén)信息化建設(shè)緩慢 
　　目前我國(guó)基層水執(zhí)法部門(mén)信息化程度較低，水利部雖然頒布《水利部信息化建設(shè)管理暫行辦法》等一系列辦法來(lái)推動(dòng)基層信息化建設(shè)，但總體進(jìn)展緩慢。對(duì)于較發(fā)達(dá)地區(qū)或者市以上一級(jí)水行政執(zhí)法部門(mén)，它們憑借資金與人才不斷推動(dòng)信息化建設(shè)，形成以水利電子政務(wù)系統(tǒng)、管理信息系統(tǒng)、防汛抗旱系統(tǒng)、水利數(shù)據(jù)庫(kù)為主的水利信息化體系，群眾能在網(wǎng)上辦理相關(guān)申請(qǐng)，然而欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者縣級(jí)以下水行政執(zhí)法部門(mén)由于資金、技術(shù)等原因，信息化建設(shè)緩慢。2009年廣東省水利廳頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利信息化工作的若干意見(jiàn)》提到全省21個(gè)地級(jí)以上市中只有7個(gè)市設(shè)立了水利信息化專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，絕大部分縣沒(méi)有水利信息化專(zhuān)職機(jī)構(gòu)；人才匱乏，有的單位連一個(gè)懂信息化的人員都沒(méi)有，更談不上既懂水利又懂信息化的復(fù)合型人才。 
　　基層水執(zhí)法部門(mén)信息化建設(shè)緩慢的原因：一是基層水行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)不重視信息化建設(shè)。部分領(lǐng)導(dǎo)仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的執(zhí)法方式和管理方式，仍然存在新技術(shù)不好用、不可靠的思想。另外，他們明白身處基層，年紀(jì)較大，難以升職，只要沒(méi)有重大事情發(fā)生，他們寧愿安穩(wěn)地做領(lǐng)導(dǎo)，因此他們不愿意浪費(fèi)時(shí)間與精力推動(dòng)信息化建設(shè)，提高效率與質(zhì)量；二是水利信息化專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。由于激勵(lì)機(jī)制不健全、培訓(xùn)工作不落實(shí)、人才隊(duì)伍不穩(wěn)定等原因，水利信息化專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員相對(duì)缺乏，特別是既懂水利業(yè)務(wù)又懂信息化技術(shù)的復(fù)合型人才缺乏，加上水利行業(yè)待遇不高，人才流失比較嚴(yán)重，難以滿(mǎn)足水利信息化工作的實(shí)際需要；三是基層經(jīng)費(fèi)有限，資金投入不足。水執(zhí)法部門(mén)本身就經(jīng)費(fèi)有限，而信息化建設(shè)需要一大筆資金，特別是設(shè)備的購(gòu)買(mǎi)、維護(hù)、升級(jí)，因此不得不減少信息化建設(shè)的資金投入。如果向上級(jí)申請(qǐng)信息化建設(shè)的資金又要經(jīng)過(guò)預(yù)算、請(qǐng)示、批復(fù)后才能到位，需要一個(gè)過(guò)程，在一定程度上影響了信息化建設(shè)進(jìn)程。 
　�。ㄎ澹┧�行政執(zhí)法部門(mén)缺乏健全的監(jiān)督制度 
　　我國(guó)水行政執(zhí)法監(jiān)督制度主要為法律法規(guī)和水行政執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督制度，然而它存在監(jiān)督主體過(guò)多、缺乏獨(dú)立性、監(jiān)督力量分散等問(wèn)題。水行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面： 
　　一是監(jiān)督方式單一，過(guò)于形式化。目前監(jiān)督水執(zhí)法人員違法主要通過(guò)群眾的信訪舉報(bào)，被動(dòng)監(jiān)督，監(jiān)督方式十分有限，而水執(zhí)法部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督即通過(guò)上級(jí)水行政部門(mén)或者領(lǐng)導(dǎo)來(lái)監(jiān)督其下屬行為看似主動(dòng)監(jiān)督，其實(shí)只是流于形式，內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是自我監(jiān)督。 
　　二是缺乏專(zhuān)門(mén)的水行政執(zhí)法監(jiān)督法。我國(guó)尚未將水行政執(zhí)法監(jiān)督獨(dú)立成為一個(gè)體系，現(xiàn)實(shí)中處罰違法水執(zhí)法人員只是參照《水法》、《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)，缺乏明確的監(jiān)督處罰規(guī)定，容易造成模糊執(zhí)法，濫用權(quán)力。 
　　三是缺少承擔(dān)水行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究職能的獨(dú)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。當(dāng)水執(zhí)法部門(mén)對(duì)違法人員追究其過(guò)錯(cuò)責(zé)任時(shí)，輕者交給本部門(mén)內(nèi)部處理，當(dāng)中可能會(huì)因人情關(guān)系而放寬處理；重者交給司法機(jī)關(guān)處理，然而我國(guó)司法機(jī)構(gòu)并不獨(dú)立，違法者有機(jī)會(huì)通過(guò)相關(guān)政府部門(mén)也會(huì)影響其公正的判決。只有設(shè)立水行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究職能的獨(dú)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)才能很好地解決這個(gè)問(wèn)題。 
　　法過(guò)程和信息化建設(shè)的問(wèn)題。制度的不完善導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)法出現(xiàn)偏差，影響水執(zhí)法工作的開(kāi)展；執(zhí)法過(guò)程和信息化建設(shè)的問(wèn)題則制約著水執(zhí)法水平的提高，不利于維護(hù)群眾的權(quán)益，妨礙水執(zhí)法工作的公正、公平、公開(kāi)。根據(jù)這五個(gè)問(wèn)題，可以有針對(duì)性地提出解決對(duì)策。

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