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北京地方立法工作挑戰(zhàn)、問題及解決措施
北京地方立法工作挑戰(zhàn)、問題及解決措施
一、引 言
地方立法作為中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要組成部分，不僅發(fā)揮著為一定區(qū)域內(nèi)的社會(huì)、公民提供具體的、必要的行為規(guī)范的作用，更發(fā)揮著體現(xiàn)地方利益，指引和推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。首都地方立法作為全國地方立法的標(biāo)桿，除具有上述功能外，還具有引領(lǐng)國內(nèi)其他地方立法的重要作用。2015 年 3 月全國人民代表大會(huì)表決通過了關(guān)于修改《立法法》的決定，《立法法》15 年來首次被修改，新修改的《立法法》要求地方立法工作進(jìn)一步規(guī)范化。北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展即將進(jìn)入第 13 個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期，其中最重要的變化就是 2015 年 4 月中央政治局會(huì)議審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，綱要的實(shí)施，將使推動(dòng)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展成為我國的重大發(fā)展戰(zhàn)略之一。在這一規(guī)劃的指引下，挖掘區(qū)域發(fā)展新潛力，探索區(qū)域發(fā)展新思路，構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新模式，將成為為未來一段時(shí)間內(nèi)，京津冀地區(qū)的重大戰(zhàn)略任務(wù)�？紤]到北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢，對北京市的地方立法工作進(jìn)行深入研究，對于開創(chuàng)首都科學(xué)發(fā)展新局面，譜寫首都法制建設(shè)新篇章，無疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
二、新形勢下首都地方立法工作現(xiàn)狀
自 2009 年 4 月以來，首都北京已陸續(xù)召開了三次立法工作會(huì)議，先后破解了"誰來組織干"、"采用什么方式干"、"立法如何引領(lǐng)改革"、"立法如何踐行公共治理新理念"等關(guān)鍵性問題，三次立法工作會(huì)議清晰地勾勒出首都北京立法的未來發(fā)展脈絡(luò)。進(jìn)入2015 年以來，首都北京已頒布實(shí)施了三部地方性法規(guī)，分別是《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》、《北京市水土保持條例》以及《北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例》，作為標(biāo)志性地方立法，這三部地方性法規(guī)將對新時(shí)期其他地區(qū)地方立法如何保持與時(shí)俱進(jìn)提供明確而有意義的指引。截止到 2015 年 9 月底，北京市人大及其常委會(huì)頒布的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共 144 部①。根據(jù)《立法法》第 73 條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以分為：實(shí)施性立法、自主性立法和先行性立法三大類。
縱觀北京市現(xiàn)行有效的 144 部地方性法規(guī)，其中自主性立法和先行性立法占大多數(shù)，這與其他省、自治區(qū)、直轄市的立法情況形成了鮮明的對比，從而說明北京市在制定地方性法規(guī)方面，創(chuàng)造性和自主性較強(qiáng)。典型的自主性立法，如 1995 年 7 月 27 日第十屆人大常委通過的《北京市密云水庫懷柔水庫和京密引水渠水源保護(hù)管理?xiàng)l例》，2010 年 12 月 23 日第十三屆人大常委通過的《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》；典型的先行性立法，如 2002 年 7 月 18 日第十一屆人大常委通過的《北京市宗教事務(wù)條例》，這部條例為國務(wù)院2004 年通過的行政法規(guī)《宗教事務(wù)條例》提供了立法經(jīng)驗(yàn)。地方立法的自主化已經(jīng)同國際化、生態(tài)化、人性化一道成為地方立法的發(fā)展趨勢[1].北京市作為我國的首都，全國的政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心，其有相當(dāng)優(yōu)勢在自主性立法和先行性立法上，成為地方性法規(guī)立法的典范。
目前北京市地方性法規(guī)中行政類法規(guī)數(shù)量最多，占總量的一半以上，其次是經(jīng)濟(jì)類法規(guī)，然后是憲法類法規(guī)，最后是民商事類法規(guī)，這與我國其他地區(qū)的地方性法規(guī)的立法結(jié)構(gòu)相一致。這主要是由于法律保留原則的存在，《立法法》第 8 條規(guī)定犯罪和刑罰、民事基本制度、訴訟和仲裁制度以及基本經(jīng)濟(jì)制度等都屬于必須由法律加以規(guī)定的事項(xiàng)，因此相關(guān)的地方性法規(guī)數(shù)量必然有限。北京作為我國的首都，其城市職能的實(shí)現(xiàn)更加傾向于發(fā)揮首都核心功能，因此地方立法的重點(diǎn)也必然集中在維護(hù)政治穩(wěn)定、擴(kuò)大民主參與以及完善城市管理等領(lǐng)域。
經(jīng)過 35 年的實(shí)踐，首都北京的地方立法工作取得了很大成績，北京市人大及其常委會(huì)也在多年的實(shí)踐中積累了較為豐富的地方立法經(jīng)驗(yàn)，不僅在地方性立法的自主性與創(chuàng)造性上樹立了典范，使立法機(jī)制不斷創(chuàng)新、立法質(zhì)量不斷提高；也在維護(hù)法的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和適應(yīng)性上不斷努力。北京市下一步的主要立法目標(biāo)是圍繞本市中心工作研究重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行立法布局，使地方性法規(guī)更具針對性、實(shí)效性和可操作性，以切實(shí)解決首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中遇到的現(xiàn)實(shí)問題。
三、新形勢下首都地方立法工作面臨的主要挑戰(zhàn)
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷發(fā)展，首都北京在建設(shè)國際化城市的過程中，也同我國的經(jīng)濟(jì)形勢一同處于加速轉(zhuǎn)型期。北京在 21 世紀(jì)之前的發(fā)展軌跡，是以全國的政治中心、文化中心、經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心為目標(biāo)進(jìn)行全方位發(fā)展；進(jìn)入 21 世紀(jì)后，由于人口、環(huán)境等壓力，北京市逐漸意識(shí)到疏散非核心首都功能的重要性。2015 年是國家"十二五規(guī)劃"的收尾年，也是"十三五規(guī)劃"的編制年，北京市的經(jīng)濟(jì)、政治形勢發(fā)生了巨大變化，這為首都北京的地方立法工作帶來新的挑戰(zhàn)。
（一）可持續(xù)發(fā)展對首都立法工作的挑戰(zhàn)
可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中協(xié)調(diào)好各方面利益，在保持資源和環(huán)境永續(xù)利用的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。目前，北京市"十三五"規(guī)劃的編制工作已經(jīng)啟動(dòng)",十三五"時(shí)期是北京市深入落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，建設(shè)國際一流和諧宜居之都，實(shí)現(xiàn)北京市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。在這段時(shí)期，北京市面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市建設(shè)加速發(fā)展與人口增長、資源緊缺及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求逐步提高的矛盾將日益突出。為此，必須把握住可持續(xù)發(fā)展這一核心，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，綜合考慮北京市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，通過地方立法的形式，將建設(shè)生態(tài)健康城市的思想貫穿于地方法律法規(guī)的各個(gè)方面，促進(jìn)北京市的可持續(xù)發(fā)展。
黨的十八屆三中全會(huì)認(rèn)真研究了全面深化改革的重大問題，對首都北京而言，地方立法不僅要與首都發(fā)展的全局相適應(yīng)，更要與全面深化改革的新形勢相適應(yīng)，從迫切需要解決的實(shí)際問題出發(fā)，充分發(fā)揮立法對當(dāng)前全面深化改革的推動(dòng)和保障作用。北京市人大常委指出首都地方立法工作要為北京市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供法律依據(jù)和制度保證，不斷優(yōu)化立法結(jié)構(gòu)，合理配置立法資源，使促進(jìn)北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與完善首都城市戰(zhàn)略功能有機(jī)協(xié)調(diào)，以解決首都轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中面臨的突出問題。
�。ǘ┚┙蚣絽f(xié)同發(fā)展對首都立法工作的挑戰(zhàn)
《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的提出對京津冀三省市而言具有里程碑意義，是三省市全面加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大歷史機(jī)遇。但京津冀協(xié)同發(fā)展仍然面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等諸多問題。京津冀雖具有共同的地緣優(yōu)勢，但差異性明顯。
從區(qū)域發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)和城市群發(fā)展的基本規(guī)律來看，區(qū)域協(xié)同發(fā)展首先需要滿足三個(gè)條件：一是在同一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，需有統(tǒng)一的部署、統(tǒng)一的市場和統(tǒng)一的秩序；二是在區(qū)域的發(fā)展中市場應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場配置資源；三是在區(qū)域內(nèi)有共同遵守的制度和規(guī)則，共同的法治理念在區(qū)域內(nèi)得到認(rèn)同。目前從京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀來看，如何打破地方行政壁壘形成統(tǒng)一的系統(tǒng)，如何防止由于行政主導(dǎo)強(qiáng)于市場作用而導(dǎo)致的市場配置資源的有效性不足，如何避免制度規(guī)則缺失導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同發(fā)展的混亂和無序，都需要法治的引導(dǎo)與保障。如何通過立法協(xié)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展過程中不同主體的利益也是首都地方立法工作面臨的一個(gè)重大問題。京津冀協(xié)同發(fā)展究竟應(yīng)該是制定統(tǒng)一適用于京津冀區(qū)域的法律制度？還是不同地方分別立法，并建立立法協(xié)調(diào)機(jī)制？如何通過立法保證首都政策能夠得到其他協(xié)同發(fā)展地方的配合？這些問題都給首都地方立法工作提出了挑戰(zhàn)。加強(qiáng)京津冀地區(qū)立法工作的協(xié)同，不僅是當(dāng)前推動(dòng)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的迫切需要，更是提高區(qū)域地方立法工作實(shí)效、集合區(qū)域立法資源優(yōu)勢的現(xiàn)實(shí)需求。
�。ㄈ�"城市病"的治理對首都立法工作的挑戰(zhàn)
城市病是指在大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的大背景下，由于大量人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市集聚，所造成的城市人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境破壞、房價(jià)高漲等種種弊病的統(tǒng)稱。它不僅給生活在城市的人們帶來煩惱和不便，也對城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面作用。北京城市病癥最突出的問題就是霧霾和交通擁堵。在過去幾年，北京市針對大氣污染、交通擁堵和高房價(jià)陸續(xù)出臺(tái)了一大批號稱史上最嚴(yán)厲的管制政策，力圖對"城市病"下猛藥治理，但效果差強(qiáng)人意。
根據(jù)國外的治理經(jīng)驗(yàn)表明，城市病的治理，不是一朝一夕的工作，它需要分別從宏觀層面、微觀層面，考量近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律等多種手段來進(jìn)行綜合治理。行政手段和經(jīng)濟(jì)手段只能在一定范圍、一定條件下運(yùn)用并發(fā)揮作用，而法律手段則是保證地方改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定的終極手段。
破解首都"城市病"難題，必須大力加強(qiáng)首都法制建設(shè)，通過制定科學(xué)合理的地方性法規(guī)來不斷完善首都地方法制環(huán)境，確保城市管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都能有法可依、有章可循。目前，首都地方立法工作面臨的主要挑戰(zhàn)便是如何使城市治理的法律手段與經(jīng)濟(jì)手段、行政手段相協(xié)調(diào)，搞好城市戰(zhàn)略部署和基本制度框架設(shè)計(jì)，如何運(yùn)用法治思維，實(shí)現(xiàn)城市治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，為首都的"城市病"治理提供法制保障。
四、新形勢下首都地方立法工作中存在的主要問題
經(jīng)過 35 年的努力，北京市地方立法工作已經(jīng)取得了不小的成就，為城市發(fā)展提供了重要的法律保障和依據(jù)，但同時(shí)仍舊存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
�。ㄒ唬╇y以完全了解首都地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，對首都特色的把握不夠充分
地方特色是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質(zhì)量和價(jià)值的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)[2].一般情況下，在不違背上位法法律規(guī)定的前提下，地方立法越凸顯"地方特色",該地方立法就越具有可操作性和實(shí)效性。早在 80 年代，我國許多法律工作者便已提出地方立法要體現(xiàn)地方特色的主張，但這一階段僅停留在理論的探討上，并沒有實(shí)踐支撐。2002 年全國人大常委會(huì)工作報(bào)告就"地方特色"做了明確規(guī)定，"地方特色"是指"從本地的具體情況和實(shí)際需要出發(fā)，需要規(guī)定什么就規(guī)定什么，使地方性法規(guī)有針對性和可操作性，真正對地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定工作起到促進(jìn)和保障作用"[3].自此之后，我國各地都在力圖使地方立法體現(xiàn)"地方特色"上進(jìn)行了積極有效的探索，北京市人大及其常委會(huì)也和全國各地人大及其常委會(huì)一樣，試圖通過增強(qiáng)"地方特色"來提高地方立法的質(zhì)量。
北京作為我國的首都，城鎮(zhèn)化程度高，人口密集，自然、人文地理要素多元，城市生態(tài)、資源分配、交通用地等情況十分復(fù)雜。特別是近年來，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，首都及其周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境變化很快，立法部門往往難以及時(shí)的、全面的了解首都發(fā)展的實(shí)際需求，這在立法上的直接體現(xiàn)就是對地方特色把握不夠充分。實(shí)踐中許多實(shí)施性立法"照抄照搬"上位法，法律的原則性規(guī)定依舊無法適用于地方的實(shí)際情況，造成了大量實(shí)施性立法的閑置。在自主性立法與先行性立法中則存在湊數(shù)的嫌疑，許多法規(guī)過于強(qiáng)調(diào)體系性，追求大而全，條文存在的目的不是在于運(yùn)用而是在于法律體系的完備，這不僅造成了立法資源的浪費(fèi)，也使原本清晰明了的法規(guī)變得復(fù)雜難懂。北京作為我國的首都，"首都"應(yīng)該成為北京地方立法中的最大特色，而如何把握好"首都特色"的具體內(nèi)涵，則需要立法部門立足于北京的實(shí)際情況，綜合考量首都立法的示范作用以及對周邊地區(qū)的實(shí)際影響。只有使立法真正體現(xiàn)"首都特色",才能使立法滿足首都發(fā)展的實(shí)際需求，才能解決城市發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題。
�。ǘ� 首都地方立法工作的科學(xué)化和民主化程度有待進(jìn)一步提高
黨的十八屆四中全會(huì)提出，要完善中國特色社會(huì)主義法律體系，最根本的途徑就在于不斷推進(jìn)科學(xué)立法與民主立法。只有建立起科學(xué)與民主的立法機(jī)制，才能最終實(shí)現(xiàn)良法善治�？茖W(xué)立法的核心在于立法要尊重和體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律、法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律以及法律體系的內(nèi)在規(guī)律。民主立法的核心在于立法要充分保障和實(shí)現(xiàn)人民民主，一切依靠人民、為了人民，使立法真正反映廣大人民的共同意愿、充分保障廣大人民的各項(xiàng)權(quán)利和根本利益。
近幾年，北京市人大及其常委會(huì)在深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法上進(jìn)行了不懈的探索，立法的科學(xué)化及民主化程度均有所提高，但由于首都行政管理體制與城市管理方式都處于改革的進(jìn)程中，立法工作中難免存在部門利益和行政管理思維的影響，這在一定程度上影響了首都地方科學(xué)立法和民主立法的深入推進(jìn)。當(dāng)前，在北京市全面深化司法改革還沒有到位的情況下，仍然存在著從政府部門工作角度出發(fā)的立法，立法并不是出于反映人民的意愿，而是出于政府管理工作的需要，通過立法為政府推動(dòng)管理工作提供法律依據(jù)，這導(dǎo)致立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出，人民群眾的立法意愿反映和對立法程序的有序參與均有待進(jìn)一步加強(qiáng)。法律只有實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，才具有生命力和創(chuàng)造力，然而在實(shí)踐中，首都地方立法并沒有完全把握住這一準(zhǔn)則，在地方性法規(guī)中仍然存在許多落后的法律規(guī)定，這些規(guī)定不能根據(jù)客觀形勢和上位法的變化而變化，有些重點(diǎn)領(lǐng)域的立法遲遲沒能出臺(tái)，無法滿足社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，這就造成地方性法規(guī)在解決地方實(shí)際問題上有效性不足。
首都地方立法部門必須要在總結(jié)過往立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷提高地方立法的民主化和科學(xué)化程度，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，廣泛聽取、認(rèn)真對待社會(huì)各方面的意見和訴求，及時(shí)廢止和修改那些已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的規(guī)則，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況及時(shí)制定新的規(guī)則，努力使每一項(xiàng)立法都能體現(xiàn)和尊重人民的主體地位。
五、解決新形勢下首都地方立法工作中存在的問題的對策
"不抵觸、有特色、可操作"這一由江蘇省人大常委會(huì)最先提出的"九字"原則，道出了地方立法的精髓。"不抵觸"是地方立法的一項(xiàng)基本原則，"有特色"是地方立法的靈魂[4],"可操作"則是地方立法的本質(zhì)要求。面對新形勢，繼續(xù)探索建立和完善首都地區(qū)科學(xué)立法與民主立法相統(tǒng)一的立法工作機(jī)制，增強(qiáng)地方立法的針對性、實(shí)效性和可操作性，意義重大。
�。ㄒ唬┟鞔_首都地方立法的基本原則
北京市的地方性法規(guī)作為構(gòu)造我國特色社會(huì)主義法律體系的子系統(tǒng)，不僅不能游離于國家的宏觀法制環(huán)境之外，更不能脫離北京市的法治現(xiàn)狀�；诖�，北京市的地方立法原則應(yīng)當(dāng)既包括《立法法》規(guī)定的一般原則，也包括體現(xiàn)"首都特色"的地方性原則。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，憲法原則、法制統(tǒng)一原則、民主原則以及科學(xué)原則，是地方立法所應(yīng)遵循的一般原則。
除此之外，由于北京市的特殊地位，地方立法部門在立法時(shí)還應(yīng)堅(jiān)持突出地方特色原則和地方立法適度原則。這要求立法部門在進(jìn)行地方立法時(shí)要充分把握首都地區(qū)的特殊性，根據(jù)首都地區(qū)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的實(shí)際情況，合理安排立法規(guī)劃，切實(shí)增強(qiáng)立法的可行性和可操作性，堅(jiān)決杜絕一切隨意立法和立法失準(zhǔn)的可能，保證立法符合法治的目標(biāo)和精神。
�。ǘ┟鞔_首都地方立法權(quán)限
立法權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，范圍如果不確定，就可能甚至必然出現(xiàn)專制的局面。對于地方立法而言，明確立法權(quán)限的根本意義在于，確保地方立法權(quán)限嚴(yán)格限制在應(yīng)有的范圍之內(nèi)，既不越權(quán)，也不缺位。立法權(quán)限劃分的實(shí)質(zhì)是利益、資源的分配與責(zé)任的確定[5].由于《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的提出，如果今后首都地方性法規(guī)的效力僅僅適用于北京地區(qū)，可能難以完全滿足京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，這就需要考慮首都立法權(quán)限的適度擴(kuò)張問題，不斷加強(qiáng)首都地方立法部門與天津市、河北省地方立法部門之間的協(xié)調(diào)工作，建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)立法機(jī)制。此外，首都地方立法權(quán)限的劃分應(yīng)嚴(yán)格以《立法法》為依據(jù)，在正確把握北京市人大與北京市人大常委會(huì)之間的關(guān)系的基礎(chǔ)上，逐漸改變北京市人大常委會(huì)包攬地方立法的局面，自覺將重大的地方性法規(guī)交由人大制定，充分發(fā)揮北京市人大在地方立法中的應(yīng)有作用。
（三）創(chuàng)新首都地方立法機(jī)制
科學(xué)的立法機(jī)制是確保地方立法質(zhì)量的重要保障。
1.完善立法前期選項(xiàng)工作機(jī)制。立法選項(xiàng)是立法的前提，立法選項(xiàng)科學(xué)與否直接影響立法的整體質(zhì)量[6].故建議在立法前期選項(xiàng)工作中全面引入立法項(xiàng)目建議征集制，多渠道收集社會(huì)各方面的立法建議，充分發(fā)揚(yáng)民主、匯集民智、體現(xiàn)民意，不斷拓寬公民參與地方立法的渠道，使立法項(xiàng)目建議工作公開化、常態(tài)化。
2.加強(qiáng)法規(guī)立項(xiàng)論證工作。即在法規(guī)起草前，就引入理論界、實(shí)務(wù)界的專家學(xué)者就立法的合法性、必要性和可行性，主要制度設(shè)計(jì)，立法的預(yù)期效果等進(jìn)行充分論證，在充分論證的基礎(chǔ)上再確定法規(guī)該不該立和怎么立的問題，從立法源頭上切實(shí)提高立法選項(xiàng)的科學(xué)性。重要的地方性法規(guī)項(xiàng)目還可以考慮引入全民論證制度，借助報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、電視等媒體將重要的地方性法規(guī)公之于眾，廣泛征求人民群眾的意見，充分保障人民群眾的立項(xiàng)參與權(quán)。
3.開展法規(guī)預(yù)案研究工作。即在直接進(jìn)入立法程序的條件尚不充分的情況下，可先借助高校、研究院等科研機(jī)構(gòu)對立法進(jìn)行前期研究，形成法規(guī)預(yù)案，待立法條件成熟后再納入立法計(jì)劃。北京市科研院校眾多，具有得天獨(dú)厚的立法資源優(yōu)勢，北京市人大應(yīng)當(dāng)充分利用這一優(yōu)勢，將一些敏感問題、重大問題先委托給專家學(xué)者進(jìn)行前期預(yù)案研究。2015 年 6 月 1 日開始施行的《北京市控制吸煙條例》已經(jīng)引入了法規(guī)預(yù)案研究機(jī)制，今后北京市人大應(yīng)將這一機(jī)制變?yōu)榱⒎ǖ某B(tài)機(jī)制。
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在首都地方立法程序方面，應(yīng)切實(shí)增強(qiáng)立法的科學(xué)化和民主化。
1.完善首都地方立法規(guī)劃編制程序，由"問題引導(dǎo)立法".立法要直面地方矛盾，根據(jù)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的實(shí)際問題，提出有針對性的立法項(xiàng)目，反過來通過立法解決實(shí)際問題。"問題引導(dǎo)立法"的核心在于地方存在什么問題就解決什么問題，所解決的問題是地方突出的而中央立法所不宜解決的問題。通過建立這種立法規(guī)劃編制程序，使"所立之法"真正成為"所需之法",切實(shí)增強(qiáng)首都地方立法的針對性和可操作性。立法規(guī)劃的調(diào)整和變更程序也必須程序化、規(guī)范化。
2.完善首都地方立法由法案到法的程序，保證從法案的提出到最后頒布的整個(gè)過程的透明性，確保立法程序的每一過程都能夠被社會(huì)外界看得見的方式進(jìn)行，充分調(diào)動(dòng)公民的參與熱情。在首都地方立法過程中，立法機(jī)關(guān)已經(jīng)十分注重調(diào)動(dòng)公眾參與，但是目前對公眾意見的處理機(jī)制還有待進(jìn)一步完善。盡管北京市的城市化水平已經(jīng)比較高，但是城鄉(xiāng)差別依然存在，因此立法機(jī)關(guān)還應(yīng)對地方立法工作中不同參與人群的參與模式進(jìn)行區(qū)分。此外，在法案的編制過程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮首都的人才智力優(yōu)勢，借助專家學(xué)者的技術(shù)支持，不斷提高首都地方立法的科學(xué)化水平。
3. 完善首都地方立法后評估工作，通過實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、專家評估、個(gè)案分析等方式，對法律規(guī)定、法律執(zhí)行效果、社會(huì)對法律的滿意度以及法律與法規(guī)之間的銜接性等問題進(jìn)行分析、論證，及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方法律體系中存在的漏洞并進(jìn)行相應(yīng)的修改完善，從而最大限度的提高地方立法的質(zhì)量和水平。作為"二次立法"的立法后評估，在未來一段時(shí)間內(nèi)，將會(huì)成為我國立法工作的重點(diǎn)，而北京作為我國的首都，應(yīng)當(dāng)率先在全國范圍內(nèi)樹立起立法后評估的典范，通過不斷完善立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法等內(nèi)容，為提高地方立法質(zhì)量積累經(jīng)驗(yàn)。
首都北京的地方性立法，不僅是中國特色社會(huì)主義法律體系的一個(gè)重要子系統(tǒng)，更是我國其他省、自治區(qū)、直轄市地方立法的一面旗幟。當(dāng)前形勢下，北京市地方立法工作如何適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)的更高要求，如何凸顯首都特色，適應(yīng)京津冀協(xié)同發(fā)展的需要，已經(jīng)成為了立法者亟待解決的新課題。
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