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實施《訴訟費交納辦法》對法院工作的影響及對策
國務(wù)院《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱新辦法）于2006年12月30日對外公布，并自２００７年４月１日起施行。新辦法逐一細化標準并多方面降低訴訟費用，還擴大了司法救濟的范圍，意味著訴訟門檻的降低，便利百姓訴訟，順應了民意，受到普遍歡迎。“打不起官司”一直是社會反映較為強烈的一大問題，新辦法打破了由最高人民法院制定訴訟收費辦法的慣例，并在名稱用詞上發(fā)生了一個重要變化，即將“收費”改為“交納”。它的制定和頒布,猶如一石激起千層浪,外行湊熱鬧,內(nèi)行看門道。它一出臺，就獲得了百姓的一片叫好聲；但也有業(yè)內(nèi)人士對新辦法的制定主體和有關(guān)內(nèi)容提出質(zhì)疑甚至反對之聲。一部行政法規(guī)尚未實施，就引起如此大的社會反應,實不多見,可稱得上我國法制史上的一起重要事件。本文試從實施新辦法的角度淺談自己的觀點,即它的將會對今后法院工作產(chǎn)生的影響及如何對策,筆者萌生了以下兩個方面的理性思考。
一、新辦法的實施對法院工作和隊伍建設(shè)的影響
訴訟收費標準降低之后，必然會引發(fā)一些新問題，重視和解決好這些問題，是保證法院各項工作正常開展的前提。獲悉，很多地方法院已展開專門調(diào)研，最高法院也在全國范圍內(nèi)收集意見，以應對可能出現(xiàn)的問題。不知面臨經(jīng)費缺乏保障而案件卻大量上升的必然結(jié)果,會給地方法院帶來多大的困擾，還有待于在今后觀察。筆者認為，如果國家不對法院現(xiàn)行經(jīng)費保障制度進行真正的徹底性改革，那么在新辦法實施后，將對人民法院特別是基層法院經(jīng)費保障將產(chǎn)生很大的沖擊，法院的審判、執(zhí)行工作和隊伍建設(shè)都必將經(jīng)受一場嚴峻的考驗。具體分析如下：
問題一：業(yè)務(wù)經(jīng)費缺口大，司法經(jīng)費難保障
新辦法第五十二條規(guī)定訴訟費用全額上繳財政，納入預算，實行收支兩條線管理。由于財產(chǎn)案件是基層法院訴訟費的主要來源，據(jù)人測算，新辦法實施后，基層法院所受沖擊最大，降幅可能超過60%，偏遠法院下降更嚴重，將降幅達80%以上，中西部地區(qū)的不少基層法院恐怕連“保運轉(zhuǎn)”都會相當困難。我國目前的實際狀況是，除了東部一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，較為普遍的是，法院從日常運轉(zhuǎn)到基礎(chǔ)建設(shè)，乃至某種程度的福利待遇，都高度依賴于訴訟費用的征收。據(jù)報道，長期以來，全國大部分基層法院都面臨“收支兩條線”落實的困難。不少地方財政為了減輕包袱，還采取以收代支的方式，讓法院用訴訟費彌補財政撥款留下的缺口，訴訟費因此成了法院業(yè)務(wù)經(jīng)費的重要來源。據(jù)了解，訴訟費收費標準的降低，使得人民法院尤其是中西部地區(qū)基層法院辦案經(jīng)費的解決將面臨更大的壓力，如果法院的基本司法經(jīng)費不能得到保障，就難以確保司法的公正與效率。
問題二：案件數(shù)量上升幅度增大，案多人少矛盾更為突出
據(jù)統(tǒng)計，我國民商事法官目前人均年結(jié)案達到一百二十余件。在一些案件較多的基層法院和人民法庭，一名法官一年辦二百件以上民商事案件的情況較為普遍。我國東部地區(qū)法院近十年來受理的案件數(shù)量逐年上升，但法官人數(shù)并沒有增加，案多人少嚴重制約了“案結(jié)事了”的實現(xiàn)和審判質(zhì)量的提高。按照新辦法，訴訟費降低了,案件數(shù)增多了,辦案壓力更大了! 尤其是基層法院案多人少的矛盾將更為突出，這種情況可能在新辦法實施后不久就會表現(xiàn)出來。據(jù)報道，今年以來，全國很多法院較往年同期（一季度）相比，受理案件的數(shù)量下降很多，這是極不正常的�？梢院侠眍A見，4月1日后起訴到法院的案件數(shù)量將不可避免地大幅上升。如果一個月幾十件甚至上百件案子在法官手中超負荷周轉(zhuǎn)，使法官成了“辦案機器”，這不僅有損于法官的身體健康，還使法官無瑕鉆研業(yè)務(wù)，在一定程度上影響司法公正和效率。
問題三：惡意訴訟存在生存空間，濫訴現(xiàn)象可能不斷出現(xiàn)
這次訴訟收費改革之后，由于訴訟費門檻進一步降低，當事人啟動訴訟的風險將大大減少，在當前我國尚有相當一些人理性訴訟意識偏低的情況下，新辦法的一些規(guī)定給惡意訴訟留下空間。以前駁回起訴的訴訟費按50元標準收取，新辦法規(guī)定駁回上訴的案件無需交納案件受理費，一些無理訴訟或想拖延執(zhí)行時間的當事人可能會更頻繁起訴了。新辦法還規(guī)定撤訴減半交費，使得當事人在訴訟過程中即便想撤訴，但顧及撤訴仍收費，也可能選擇打完官司，從而造成司法資源的浪費。新辦法規(guī)定勞動爭議案件每件交納10元，同時規(guī)定，以調(diào)解或撤訴方式結(jié)案減半交費。據(jù)此，一件勞動爭議案件如以調(diào)解、撤訴方式結(jié)案，法院只能收取5元的訴訟費用，如此廉價的訴訟費極可能導致當事人濫用訴權(quán)。隨著公民打官司的意識日益增強，貧困地區(qū)法院是人等案還好，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)法院將面臨濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。近幾年，惡意訴訟案件呈逐年上升趨勢，訴權(quán)被濫用的問題日益突出，問題關(guān)鍵在于現(xiàn)行法律對此沒有明文規(guī)定。盡管法院不支持惡意訴訟者的訴訟請求并判其敗訴，惡意訴訟者頂多是承擔為數(shù)不多的訴訟費用而已。新辦法對訴訟費的大幅下調(diào)，不能不說是對濫用訴權(quán)者的一個大好“消息”,這也不利于建設(shè)誠信社會。
由于訴訟費用極低，當事人在打官司時，不再綜合考慮訴訟成本，只要有糾紛，就告到法院。原來官司打不起，現(xiàn)在可能演變?yōu)檎l官司打得越多，占國家的便宜就越多，這使得司法資源被極大浪費。新辦法同時規(guī)定裁定駁回起訴的案件不交納案件受理費，這給一些無理訴訟、惡意訴訟的當事人留下了更多訴訟空間。多年來，駁回起訴案件的訴訟費均按50元的標準收取，這對少數(shù)當事人濫用訴權(quán)起到了一定的抑制作用�，F(xiàn)在不收取訴訟費，將會放縱當事人濫用訴權(quán)，不但浪費了法院的有限審判資源，也不利于民商事案件定紛止爭效能的發(fā)揮。法律之所以規(guī)定打官司必須交納一定的訴訟費，其主要原因就在于為起訴者設(shè)置一個適合現(xiàn)行訴訟渠道容量與處理能力的門檻。極低的訴訟費就相當于沒有了訴訟門檻，這樣更多的社會矛盾將直接涌向法院，而這恰恰是我們不愿看到的。與其他糾紛解決方式相比，訴訟遠非經(jīng)濟、便捷的解決方案，原、被告雙方一旦對簿公堂，并不都有利于矛盾的解決。國家正是出于這種考慮才設(shè)計了大量替代性糾紛解決機制，試圖以此大幅度地緩解訴訟渠道受理案件的壓力，從而有效降低法治成本。
問題四：拒執(zhí)成本降低，執(zhí)行難度加大
許多基層法院的執(zhí)行法官擔憂，新辦法實施后，極有可能加劇“執(zhí)行難”。辦案經(jīng)費不足將造成法院沒有足夠經(jīng)費查找當事人及其財產(chǎn)下落等，以前常見的夜間執(zhí)行、數(shù)日蹲點守候“老賴”的做法可能減少，造成“執(zhí)行難”。在案件執(zhí)行上，如果被執(zhí)行人主動履行跟法院多次追討在經(jīng)濟上沒有實際區(qū)別，這等于降低了違法成本，所造成的諸多負擔是法院不能承受之重。降低收費標準最終使誰受益？因為訴訟費用、執(zhí)行費用最終由敗訴方、被執(zhí)行人承擔，即由民事、行政違法者或義務(wù)人來承擔，所以降低收費標準將使他們受益。如按舊辦法，勞動爭議案件一般按50元收取，而現(xiàn)在只收10元，如此一來，企業(yè)就可以任意侵犯職工權(quán)益，因為違法成本太低了！訴訟收費本應具有稅收、限制訴權(quán)和懲罰違法等功能，而新辦法幾乎體現(xiàn)不出以上任何功能了。
問題五：法官執(zhí)法理念受到挑戰(zhàn)，構(gòu)建和諧司法面臨困境
“公正與效率”作為當今法院的工作主題，成為各級人民法院的工作中心。然而，訴訟費下調(diào)引起的“訴訟爆炸”將可能影響司法公正與效率。在法院經(jīng)費狀況與當事人的訴訟費用交納之間存在密切關(guān)聯(lián)的基層法院，其在訴訟中對簡易程序的使用將可能因為“訴訟收費減半”的規(guī)定而遭致規(guī)避，使得普通程序被人為普遍適用，并因此形成惡性循環(huán)，造成司法資源更加匱乏，案多人少矛盾日益尖銳，審判效率難于提高。類似的還有調(diào)解，調(diào)解的案件減半收費會不會造成一種該調(diào)不調(diào)的利益導向，因為畢竟不能保證每一名法官都是高尚的人。人民法院一直主張運用調(diào)解結(jié)案的方式來化解當事人之間的矛盾，追求法律效果與社會效果的統(tǒng)一，但“調(diào)解結(jié)案收費減半”的規(guī)定完全有可能導致基層法院為了確保訴訟費用的一半不至于流失掉，審案時該調(diào)不調(diào)、能調(diào)不調(diào)，甚至以判代調(diào)，同當前強化訴訟調(diào)解的時代主題背道而馳，不利于建設(shè)和諧司法。
問題六：法院隊伍建設(shè)面臨嚴峻考驗，人員分類管理亟待建立
新辦法實施后，由于案件數(shù)的不斷增加，法官資源越發(fā)顯得匱乏，這就會進一步加大受理案件數(shù)量和審判力量的差距。這對本來就工作負荷重、法官人手少的大部分基層法院來說，不能不說是一個極大的考驗。許多基層法院領(lǐng)導擔心，訴訟費下調(diào)后，一線辦案法官工作量成倍加大，如果經(jīng)費保障再不到位，致使辦案法官待遇不升卻降，法院的人才保障工作就會更加困難，一些經(jīng)濟落后地區(qū)的基層法院將很可能出現(xiàn)更為嚴重的人才流失現(xiàn)象。邊遠及貧困地區(qū)法院“內(nèi)缺糧草外缺救兵”的現(xiàn)象由來已久，而現(xiàn)在，這些法院又開始擔心新辦法的實施會讓這種局面更加難以為繼。
雖說我國法院目前具有法官職務(wù)的人員數(shù)量其實并不少，但并非具有法官職稱的人員都辦案，有相當數(shù)量的法官不辦案或極少辦案，實際一線辦案法官只占全部法官的一部分，還有一大部分人員從事審判輔助工作、司法行政工作和其他法院工作，總之各有各的工作。在案件受理數(shù)量與辦案法官人數(shù)不成正比的情形下，掛名法官過多使得司法資源極度匱乏。因此，新辦法實施后，該不利情況一方面將對辦案法官隊伍的穩(wěn)定造成一定影響，另一方面必將加快推進法院人事制度改革，合理核定法官員額，實行人員分類管理。
二、訴訟收費立法建議與法院經(jīng)費保障對策
據(jù)稱新辦法的基本精神是體現(xiàn)司法為民，建設(shè)和諧社會，司法機關(guān)不是贏利機構(gòu)，不能靠訴訟費掙錢，原有訴訟收費體制已經(jīng)到了非改不可的地步了，從這個意義上，新辦法有其進步性；但另一方面，訴訟費下調(diào)后,法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費應該由財政充分保障。否則,通過訴訟費下調(diào)的方法來惠及公眾的初衷可能無法實現(xiàn),并導致全社會的怨聲載道更加劇烈。同時，我們不能只看新辦法內(nèi)容的合理性，而忽視了程序的正當性，因為良法的制定也要符合程序正義。否則，立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)，不分職權(quán)、職能區(qū)別，都越權(quán)立法，豈不亂套。盡管新辦法非常順乎民意，但仍存在合法性問題。所謂皮之不存，毛將焉附？就好比審判案件程序違法，不管判的多公正，也會被發(fā)回重審一樣。正因為國務(wù)院無權(quán)行使司法權(quán)，所以新辦法執(zhí)行起來很可能有爭議。因此，筆者建議全國人大或其常委會應適時撤銷該辦法，并應由全國人大或其常委會依據(jù)《憲法》和《立法法》制定《訴訟收費法》或《訴訟費交納法》，這樣不僅可以滿足立法者應當中立的要求，而且還有合法的立法依據(jù)，不會出現(xiàn)越位立法的現(xiàn)象。
新辦法實施后，可以想象，如果缺少相關(guān)的配套措施，新辦法的執(zhí)行極有可能直接影響許多基層法院的正常運轉(zhuǎn)。有消息稱，針對基層法院的實際困難，國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)會同財政部等相關(guān)部門研究制訂了草案，以避免對法院特別是基層法院經(jīng)費保障工作產(chǎn)生大的沖擊，最高人民法院已商有關(guān)部門研究具體解決辦法。同時，申請財政部加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，對部分法院因訴訟收費標準降低造成的困難給予專項補助。據(jù)了解，目前，很多法院針對新辦法實施后所面臨的經(jīng)費等困難如何應對展開專題調(diào)研，有的法院已向地方財政打報告爭取經(jīng)費，還有的法院甚至提出勤儉辦公、撤并法庭以減少開支等辦法�！ �
筆者認為以上辦法僅是權(quán)宜之計、短期措施，并不能從根本上解決問題。長期以來，“以收定支”“收支掛鉤”等違反財政紀律的做法屢禁不止。經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)特別是中、西部一些地區(qū)的基層法院辦案經(jīng)費難以列入財政預算，即使列入也難以保證，法院辦案收取的訴訟費仍是一些地方核定法院經(jīng)費的重要依據(jù)，“收支兩條線”名存實亡，執(zhí)行走樣。有的地方法院為了解決經(jīng)費困難而違紀多收亂收，一些基層法院院長常常把相當?shù)木τ迷谂芙?jīng)費上�！耙允斩ㄖА薄ⅰ笆罩煦^”的做法，既妨礙法律和中央政策的執(zhí)行，也在一定程度上制約法官公正履行職責，容易衍生腐敗行為。
地方法院是國家的法院，不是地方的法院，為從制度上、機制上保障法院切實獨立行使審判權(quán)，中央應當科學合理地妥善處理好訴訟費下調(diào)與法院辦案經(jīng)費保障之間的關(guān)系，對法院各項經(jīng)費予以充分保障，因為法院經(jīng)費就是法院的“糧食”。下調(diào)后的訴訟費缺口很大，如果沒有足夠的財政保障，那么司法為民豈不是是空中樓閣！訴訟費用降了，法院經(jīng)費保障應跟上，否則，無疑是“既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草”。筆者設(shè)想法院經(jīng)費保障改革的長遠目標應當是：法院經(jīng)費實行國家財政保障，經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一撥付，以減少地方干擾，甚至可以象軍費一樣單列，法院不再受制于各級地方，地方法院一旦財政獨立，再加上人事獨立，許多長期存在的弊病和問題就能迎刃而解,得到有效解決。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，當時討論新辦法草案時，基層法院的困難就已經(jīng)在預計之中了。由于國家還沒出臺相應的配套保障政策，解決辦法仍處于探討中。因此，筆者有信心預測，這對法院徹底切斷法院經(jīng)費和訴訟費的關(guān)聯(lián)來說是一個良好契機，可謂黎明前的曙光。因為既然國家下決心切斷關(guān)聯(lián)，那么也應該拿出切實有效的經(jīng)費保障方案。無論最終出臺的司法經(jīng)費保障措施具體方案如何？都猶如棋局上的一招勝負手，要么一招不慎，則滿盤皆輸，基層法院成無米之炊；要么一招定勝，邁出司法經(jīng)費改革至關(guān)重要的一步，為今后深化司法體制改革筑下堅實的根基。
作者單位：淮安市楚州區(qū)人民法院
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