- 相關(guān)推薦
關(guān)于改革我國行政立法程序制度的思考/楊明成
關(guān)于改革我國行政立法程序制度的思考
楊明成
一、建立統(tǒng)一的行政立法程序標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國行政立法方面存在的問題雖多但基本上可以通過建立統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)得到解決。因此，建議全國人大制定行政法規(guī)（含規(guī)章）制定程序法，統(tǒng)一行政立法的程序模式。這不僅有助于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的立法活動，更重要的是有利于加強(qiáng)中央政府的宏觀控制能力。目前國務(wù)院正在研究制定有關(guān)的條例。不過筆者認(rèn)為，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。近年來，全國人大已經(jīng)先后制定了行政處罰法、行政復(fù)議法等單行行政程序法律。制定行政法規(guī)、規(guī)章屬于立法行為，其重要性遠(yuǎn)非具體行政行為所能比擬。制定行政立法程序規(guī)則的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制定具體行政行為的程序規(guī)則。因此，由全國人大制定行政法規(guī)制定程序規(guī)則理所當(dāng)然。
二、建立嚴(yán)格的行政立法規(guī)劃、審查制度。由于資源有限，管理所需規(guī)則甚多，而且每一項(xiàng)立法的發(fā)展都是一個過程，因此，根據(jù)輕重緩急制訂立法規(guī)劃意義重大。在美國，自里根政府開始就建立了旨在對行政機(jī)關(guān)的立法活動進(jìn)行事前控制的管制計劃程序，克林頓總統(tǒng)執(zhí)政時，進(jìn)一步強(qiáng)化了計劃機(jī)制。我國也應(yīng)當(dāng)建立行政立法的規(guī)劃制度。一方面將立法規(guī)劃分為年度計劃、兩年或者三年計劃和五年計劃。另一方面，嚴(yán)格計劃制訂的程序。首先，立法項(xiàng)目尤其是年度立法項(xiàng)目必須進(jìn)行嚴(yán)格的必要性論證。其次，列入中期計劃的項(xiàng)目通常應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)列入五年計劃的項(xiàng)目，而列入年度計劃的項(xiàng)目必須是已經(jīng)列入中期計劃的項(xiàng)目。最后，立法計劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過批準(zhǔn)并應(yīng)嚴(yán)格遵守。
加強(qiáng)對法規(guī)規(guī)章草案的審查是對行政立法活動進(jìn)行事中控制的重要措施。審查分為兩個環(huán)節(jié)，一是立法機(jī)關(guān)的法制部門對法規(guī)或者規(guī)章草案的初步審查，二是制定機(jī)關(guān)對法規(guī)或規(guī)章草案的審議。審查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括法規(guī)規(guī)章的合法性、必要性和可行性，實(shí)施法規(guī)規(guī)章的成本和效益，法規(guī)規(guī)章對企業(yè)或農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)影響，對就業(yè)、投資環(huán)境的影響和對生態(tài)環(huán)境的影響等。特別應(yīng)對法規(guī)規(guī)章的必要性進(jìn)行詳盡的審查，無論是在哪一個環(huán)節(jié)只要發(fā)現(xiàn)立法并非非常必要，都應(yīng)當(dāng)終止制訂程序。
三、樹立成本效益觀念。管理是有成本的，同時也會產(chǎn)生效益。如果實(shí)施一項(xiàng)管理所需的成本或者社會為此付出的代價等于甚至大于所獲得的效益，該項(xiàng)管理就不必要或者沒有意義。因此，在行政立法時進(jìn)行管理成本與效益分析十分重要。美國聯(lián)邦政府自尼克松總統(tǒng)開始就要求行政機(jī)關(guān)在起草法規(guī)時進(jìn)行成本效益分析。八十年代，總統(tǒng)對行政立法的控制達(dá)到了空前的程度。根據(jù)當(dāng)時的規(guī)定，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在擬定“重要”法規(guī)時必須進(jìn)行管制影響分析，內(nèi)容包括執(zhí)行法規(guī)可能產(chǎn)生的效益以及誰受益；執(zhí)行法規(guī)可能產(chǎn)生的成本以及誰負(fù)擔(dān)；法規(guī)產(chǎn)生的凈效益預(yù)測以及關(guān)于可以達(dá)到大體相同目標(biāo)的替代方案的說明。在我國似乎還很少在立法時對實(shí)施法規(guī)或者規(guī)章的成本和效益進(jìn)行分析。由于規(guī)章的制定不是建立在對其成本和效益的定量分析基礎(chǔ)上，因此，決策者在審議規(guī)章草案時往往不對立法的必要性作深入的審查，不對實(shí)施規(guī)章的成本作出估量，也基本上不關(guān)心規(guī)章的實(shí)施可能產(chǎn)生的后果。于是，一些不必要甚至不良的規(guī)章出臺了，即使必要的規(guī)章也由于沒有解決好成本問題而使其實(shí)際作用大打折扣。因此，應(yīng)當(dāng)將成本效益觀念引入行政立法并有相應(yīng)的程序保障。
四、賦予行政管理相對人參與行政立法的程序權(quán)利。首先，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有行政法規(guī)或者規(guī)章的制定、修改和廢除的建議權(quán)。現(xiàn)在啟動行政立法程序基本上屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，管理相對人沒有要求制定、修改或者廢除行政法規(guī)、規(guī)章的法定的程序權(quán)利。而現(xiàn)實(shí)生活中管理相對人要求制定、修改甚至廢除某個規(guī)范的情形時有發(fā)生。因此應(yīng)當(dāng)賦予行政管理相對人要求發(fā)布、修改或廢除行政法規(guī)或規(guī)章的程序權(quán)利。第二，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有行政立法的實(shí)際參與權(quán)。為此，除例外情況行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開發(fā)表法規(guī)或規(guī)章草案，讓相對人通過向制定機(jī)關(guān)提交書面材料，參與制定機(jī)關(guān)舉行的有關(guān)調(diào)查，出席有關(guān)的聽證會等方式表達(dá)自己的意愿和訴求。第三，管理相對人應(yīng)當(dāng)享有請求審查、撤銷行政法規(guī)規(guī)章的程序權(quán)利。
五、重視法律專家的作用。行政立法是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的專業(yè)工作。法律專家包括行政法專家參與制定行政法規(guī)規(guī)章的過程具有特別重要的意義。就起草行政法規(guī)或者規(guī)章而言，法制部門的工作人員、具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的行政人員加上法律專家其中包括行政法專家可能才是一個最佳的組合。由這樣的群體起草法規(guī)規(guī)章不僅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律專家參與法規(guī)或者規(guī)章的起草或者咨詢法律專家應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性程序規(guī)則并有相應(yīng)的保障。
六、嚴(yán)格控制增加行政管理相對人的負(fù)擔(dān)。行政機(jī)關(guān)違法收費(fèi)或者收費(fèi)不合理的表現(xiàn)形式可謂五花八門。這個問題之所以頑固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特別值得注意。筆者認(rèn)為如果從作為收費(fèi)依據(jù)的規(guī)范性文件的制定程序上加以控制，可以從根本上遏制上述現(xiàn)象。首先，行政機(jī)關(guān)制定含有增加行政管理相對人負(fù)擔(dān)（稅收以及法律規(guī)定的負(fù)擔(dān)除外）的法規(guī)或者規(guī)章時，收費(fèi)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)與法規(guī)或者規(guī)章草案的起草和審查同步進(jìn)行，要讓立法者清楚該項(xiàng)立法到底包括哪些收費(fèi)，收費(fèi)多少，如何征收，用途如何，從而可以對收費(fèi)的合法性與合理性加以評判，阻止違法和不合理的收費(fèi)項(xiàng)目出臺。第二，收費(fèi)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)的確定原則上應(yīng)當(dāng)舉行公開聽證會，讓管理相對人有機(jī)會發(fā)表意見。在一個厲行法治的文明社會里，讓人們遭受經(jīng)濟(jì)上的損失應(yīng)該讓他們知道為什么。第三，收費(fèi)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)作為法規(guī)或者規(guī)章的附則或者附件一并接受審議，向社會公布。這樣可以最大限度地控制行政機(jī)關(guān)非法或者不合理地增加管理相對人的負(fù)擔(dān)。
七、完善行政立法的監(jiān)督機(jī)制。第一，完善人民代表大會對行政立法的監(jiān)督機(jī)制。目前，人民代表大會對行政立法的監(jiān)督制度由憲法第67條、第104條所規(guī)定，立法法第五章對此作了重申并稍有改進(jìn)。但是這項(xiàng)制度難以發(fā)揮作用，因?yàn)樯鲜鲆?guī)定，從實(shí)體方面看并不明確，從程序方面講也不具體，缺少可操作性。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政法規(guī)或者規(guī)章的重要性或者對行政管理相對人可能帶來不利影響的程度分別規(guī)定提交人大常委會批準(zhǔn)或者備案。提交批準(zhǔn)的法案，人大可以批準(zhǔn)、否決或者要求制定機(jī)關(guān)修改后再提出。提交備案的法規(guī)或者規(guī)章，如果嚴(yán)重違反上位法，改用批準(zhǔn)程序予以否決。違法程序不嚴(yán)重的，要求制定機(jī)關(guān)修改。第二，擴(kuò)大法院司法審查的范圍，目前可以將規(guī)章納入司法審查的范圍，以后還可擴(kuò)大。受規(guī)章影響的利害關(guān)系人包括個人、團(tuán)體或者單位都可以請求對規(guī)章進(jìn)行司法審查。法院對違反上位法、非常不合理或者嚴(yán)重違反法定立法程序的規(guī)章予以撤銷。由高級人民法院管轄地方規(guī)章的司法審查案件，最高人民法院管轄部門規(guī)章的司法審查案件。
（作者是西南政法大學(xué)法學(xué)副教授）
【改革我國行政立法程序制度的思考/楊明成】相關(guān)文章：
我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度及立法構(gòu)想08-05
完善我國民事優(yōu)先權(quán)制度的立法思考08-12
對我國進(jìn)行能源稅制改革的思考08-15
對我國緩刑制度的思考08-05
強(qiáng)制要約收購制度及我國的相關(guān)立法08-05
我國企業(yè)所得稅制改革和立法研究08-07