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略論經(jīng)濟立法權/李建華
略論經(jīng)濟立法權
李建華（吉林大學法學院副教授，長春，130012）
一、正確認識經(jīng)濟法立法權的邏輯起點
如果僅從字面理解，經(jīng)濟法立法權即關于經(jīng)濟法的立法權，但是，倘若進行深入分析，就可發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟法立法權蘊含著豐富、深刻的內(nèi)容。而要正確認識經(jīng)濟法立法權，首先應該從經(jīng)濟法立法的概念入手。
由于目前理論界對經(jīng)濟法立法的認識存在一定誤區(qū)，這在很大程度上影響了人們對經(jīng)濟法立法權的準確把握。
我國理論上至今尚未嚴格區(qū)分“經(jīng)濟立法”／經(jīng)濟法立法”，把兩者直接或間接簡單混同，替代使用或模糊使用，而沒有注意到兩者存在的區(qū)別，人們往往在使用本來意義上的“經(jīng)濟法立法”時，也以“經(jīng)濟立法”來替代之，反之亦然。筆者認為“經(jīng)濟立法”和“經(jīng)濟法立法”是兩個不同的法律概念和術語，兩者存在以下幾方面的區(qū)別：首先，從字面解釋上看，“經(jīng)濟立法”既可指為了調整經(jīng)濟關系而進行的一切立法活動，也可與“經(jīng)濟的立法”等同，指關于調整經(jīng)濟關系方面的所有法律、法規(guī)，“經(jīng)濟法立法”從動態(tài)上看是指把經(jīng)濟法作為獨立法律部門而進行的專門性立法活動，從靜態(tài)上看是指把經(jīng)濟法作為獨立法律部門而通過立法活動形成的各種經(jīng)濟法律、法規(guī)淵源。簡言之，經(jīng)濟法立法指經(jīng)濟法作為獨立法律部門而用以調整特定經(jīng)濟關系的立法活動內(nèi)容和形式的統(tǒng)一。其次，從產(chǎn)生階段看，經(jīng)濟立法產(chǎn)生時間遠遠早干經(jīng)濟法立法產(chǎn)生時間。經(jīng)濟立法作為國家關于經(jīng)濟方面的立法，始自于國家和法的產(chǎn)生，即自從有了國家和法之后，就有了國家關于經(jīng)濟關系方面的立法，最早時期的經(jīng)濟立法在內(nèi)容上只是整個立法內(nèi)容的一個重要方面，在淵源上與調整其他社會關系的法都處于“諸法合體”狀態(tài)，并不是特指一個獨立的法律部門。在現(xiàn)代，“經(jīng)濟立法”仍泛指調整一切經(jīng)濟關系的所有具有綜合性特點的立法表現(xiàn)形式�！敖�(jīng)濟立法的綜合性，是由它包括大量屬于不同法律部門的立法，包括調整經(jīng)濟活動的一切規(guī)范這種情況所決定的。無論是作為國家根本大法的憲法，還是作為獨立部門法的刑法、民法、行政法、勞動法、訴訟法等，只要其中含有調整經(jīng)濟關系的內(nèi)容的，都應屬于“經(jīng)濟立法”的范疇，因此，“作為綜合性立法來說，經(jīng)濟立法是各個部門法規(guī)范的某種聚合和聯(lián)合，這些規(guī)范仍保持部門法規(guī)范的特點和性質。”而且經(jīng)濟立法始終伴隨著階級社會的整個進程，只要存在著階級和國家，就會存在國家用于調整經(jīng)濟關系的經(jīng)濟立法。而經(jīng)濟法立法是在社會發(fā)展進入到壟斷資本主義和社會主義后，基干國家宏觀經(jīng)濟意志化的需要，為了實現(xiàn)國家對社會經(jīng)濟生活的干預、管理的目的，作為國家干預、管理社會經(jīng)濟生活的重要法律手段逐漸形成為一個獨立法律部門。因此，經(jīng)濟法立法就是在特定的社會階段由家把經(jīng)濟法作為獨立法律部門而進行的立法活動的總稱，再次，從調整對象和邏輯上說，經(jīng)濟立法是關于調整一切經(jīng)濟關系的立法體系的總和，而經(jīng)濟法立法是關于調整一定范圍經(jīng)濟關系即國家在調控社會經(jīng)濟運行、管理宏觀經(jīng)濟活動過程中產(chǎn)生的特定經(jīng)濟關系的部門法立法。故經(jīng)濟立法是包容經(jīng)濟法立法的屬概念，經(jīng)濟法立法是包容于經(jīng)濟立法的種概念；后者只是前者的一部分，經(jīng)濟立法具有更為寬廣的外延。它除包含經(jīng)濟法立法的內(nèi)容之外，還包括以其他部門法形式體現(xiàn)的調整有關經(jīng)濟關系的內(nèi)容。最后，從立法目的上看，經(jīng)濟立法的目的具有多樣性。經(jīng)濟立法調整各種經(jīng)濟關系，不同部門法和憲法中基于對相關經(jīng)濟關系進行調整而規(guī)定的經(jīng)濟立法內(nèi)容的目的各不相同。而經(jīng)濟法立法的總體目標是一致的，即為了實現(xiàn)政府對宏觀經(jīng)濟關系的干預、管理，以維護社會整體利益。
綜上可見，“經(jīng)濟立法”與“經(jīng)濟法立法”l是兩個不同的概念，為了正確認識經(jīng)濟法立法權，避免產(chǎn)生歧義，應該把兩者嚴格區(qū)分開來。這是精確把握經(jīng)濟法立法權概念的前提。
二、經(jīng)濟立法權的界定及真價值
在對經(jīng)濟立法和經(jīng)濟法立法做出比較清楚的分析后，并以此作為界定經(jīng)濟法立法權的邏輯起點，就不難看出，經(jīng)濟立法權與經(jīng)濟法立法權雖有密切聯(lián)系，但又不能混淆。經(jīng)濟立法權指進行一切有關經(jīng)濟關系方面的立法權的總稱，而經(jīng)濟法立法權只是其中的一部分，它包含于經(jīng)濟立法權之中。
與經(jīng)濟法立法的涵義相對應，經(jīng)濟法立法權就是享有立法權的主體為了實現(xiàn)國家對宏觀經(jīng)濟關系進行干預、管理的目的而進行的各種立法活動的權力總稱，其行使的結果使經(jīng)濟法形成為獨立的法律部門。一方面，該定義揭示了經(jīng)濟法立法權的含義，表明：（一）經(jīng)濟法立法權是立法權的組成部分，與行政權和司法權不同，它是享有經(jīng)濟法立法權的特定立法主體進行經(jīng)濟法立法活動據(jù)以依照或者遵循的法定權力，而不是經(jīng)濟法管理主體進行經(jīng)濟管理活動的行政權，也不是國家審判機關進行經(jīng)濟審判活動的司法權。（二）經(jīng)濟法立法權是一個集合概念，它包括不同經(jīng)濟法立法主體制定各種形式經(jīng)濟法律、法規(guī)的權力，而不僅僅指對某一特定形式的經(jīng)濟法律、法規(guī)的立法權。（三）經(jīng)濟法立法權包括經(jīng)濟法的制定權、認可權、修改權、補充權和廢止權等。經(jīng)濟法立法作為一種國家立法機關的重要活動，表現(xiàn)為一個創(chuàng)制法、變動法和廢除法的動態(tài)過程，包括制定、認可、修改、補充和廢止經(jīng)濟法的一系列活動，相應地，經(jīng)濟法立法權也包含了進行上述一切活動的權力。
另一方面，該定義揭示了經(jīng)濟法立法權不同子一般立法權的特征：
1．目的的特定性。經(jīng)濟法是在社會化大生產(chǎn)條件下，為了實現(xiàn)政府對宏觀經(jīng)濟生活的干預、管理而使用的最重要法律手段之一，它只對一定范圍的經(jīng)濟關系發(fā)生作用，即“經(jīng)濟法調整國家在干預、管理社會經(jīng)濟生活過程中，發(fā)生了政府機關與市場主體之間的經(jīng)濟關系”民由此決定了經(jīng)濟法立法權的最根本的目的，是為了實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟意志，實現(xiàn)對社會經(jīng)濟生活的有效干預、管理，以維護國家社會的整體利益。
2，經(jīng)濟法立法權以確認政府經(jīng)濟職權（職責）為核心內(nèi)容，并兼顧經(jīng)濟法其他主體的權利和義務，為了能夠有效地實現(xiàn)對社會經(jīng)濟生活的干預、管理，需要確立政府的管理者地位或者職務，因為“在一個社會組織中，向別人提供福利或促使該組織的目標的實現(xiàn)等義務，：總是歸于一定的地位或者職務，即歸于一定角色”民賦予政府各種經(jīng)濟職權《職責》，包括規(guī)劃、決策、審核、批準、命令、指揮、協(xié)調、執(zhí)行、許可、確認、免除、撤銷、檢查監(jiān)督、褒獎、處罰等，樹立政府權威，并對政府的管理、干預行為予以必要的限制。同時，又要確立經(jīng)濟法其他主體的權利和義務。而經(jīng)濟法立法權正是滿足上述要求的最重要的條件和手段，它當然應以此為中心內(nèi)容而指導立法活動的啟動和展開。
3．內(nèi)容的綜合性和廣泛性。盡管就總體來說，經(jīng)濟法立法權以確認政府經(jīng)濟職權（職責）為核心內(nèi)容，但綜觀數(shù)量繁多的經(jīng)濟法律、法規(guī)，可以說，它們幾乎涉及社會經(jīng)濟生活的各個方面、國民經(jīng)濟的各個部門、經(jīng)濟生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，每一具體的經(jīng)濟法律、法規(guī)基于其不同的目的和適用范圍，在經(jīng)濟法立法權指導
下通過落實政府經(jīng)濟職權（職責）以及規(guī)定經(jīng)濟法其他主體的權利和義務而體現(xiàn)其各具特色的內(nèi)容和各自的側重點。從此方面看，經(jīng)濟法立法權的內(nèi)容又表現(xiàn)出其綜合性和廣泛性的特點。
4．享有主體的多元性。經(jīng)濟法調整對象的復雜性和易變動性，客觀上需要制定不同形式的經(jīng)濟法律、經(jīng)濟法規(guī)分別調整和適用于不同性質和層次的經(jīng)濟管理關系，而不同經(jīng)濟法律、法規(guī)的立法主體并不是單一和唯一的，而是多元的：既有中央級的立法主體，又有地方級的立法主體；既有專門的權力機關，又有經(jīng)授權的行政機關，等等。它們在國家立法體制中處于不同地位，各自享有的立法權也各不相同。
5．效力的等級層次性、差別性和制約性。經(jīng)濟法立法主體多元化，數(shù)量繁多化，形式多樣化，加之多元化的不同經(jīng)濟法立法主體的地位和級別不同，使得各個立法主體各自享有的立法權效力也呈現(xiàn)出等級層次性、差別性和制約性的特點。一般說來，經(jīng)濟法立法主體地位的高低與該主體享有的立法權效力的大小以及該主體所制定的經(jīng)濟法律、法規(guī)效力的高低成正比，并且地位高的立法主體的立法權直接制約著地位低的立法主體的立法權。而在同級經(jīng)濟法立法主體之間，權力機關的立法權直接制約著經(jīng)授權的行政機關的立法權。其中全國人大享有最高效力的經(jīng)濟法立法權，居于最高立法機關的地位。
經(jīng)濟法立法權在經(jīng)濟法立法中居于非常重要地位，它理應成為經(jīng)濟法學的基本范疇之一而對其加以深入研究，這乃是由其以下價值性決定的：
首先，經(jīng)濟法立法權是進行經(jīng)濟法立法活動的前提。
經(jīng)濟法立法權在立法實踐中是立法機關進行經(jīng)濟法立法活動的依據(jù)。如果沒有經(jīng)濟法立法權，“如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機關的批準，任何人的任何命令，無論采取什么形式或以任何權力作后盾，都不能具有法律效力和強制性。因為如果沒有這個最高權力，法律就不能具有其成為法律所絕對必需的條件，即社會的同意，經(jīng)濟法立法活動就無法進行和展開。所以，經(jīng)濟法立法是立法機關在立法權指導下，依據(jù)立法權所從事的活動或者結果。經(jīng)濟法立法權對經(jīng)濟法立法具有決定性作用，是否擁有經(jīng)濟法立法權直接決定著經(jīng)濟法立法是否具有合法性。有效性。
其次，經(jīng)濟法立法權決定著經(jīng)濟法立法的效力性和協(xié)調性問題。
經(jīng)濟法立法權的內(nèi)容決定著經(jīng)濟法立法內(nèi)容，立法權的效力高低和范圍大小直接決定著經(jīng)濟法立法效力性的高低和適用范圍的大小。如果經(jīng)濟法立法權發(fā)生沖突、交叉，必然導致立法內(nèi)容的沖突、交叉。只有明確了經(jīng)濟法立法權，清晰地劃分不同立法主體享有的立法權限，避免因立法權的隨意性而導致立法權的泛濫或重復，才能使經(jīng)濟法立法活動有所遵循，有條不紊，從而實現(xiàn)經(jīng)濟法立法內(nèi)容之間的協(xié)調一致，克服可能產(chǎn)生矛盾和沖突，也才能避免可能產(chǎn)生立法調整的“真空”或空白，更好地發(fā)揮經(jīng)濟法的作用。再次，經(jīng)濟法立法權是建立經(jīng)濟法立法體制的基礎，并影響著能否建立科學的經(jīng)濟法。
（二）現(xiàn)行立法上對經(jīng)濟法立法權限的劃分模糊、混亂。
我國現(xiàn)行《憲法》第58條規(guī)定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”，第62條第三款規(guī)定全國人大有權“制定和修改…其他的基本法律”，第67條第二、三款規(guī)定全國人大常委會行使“制定和修改除應由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”，從以上規(guī)定中可以推定全國人大及其常委會均享有經(jīng)濟法立法權，但是，兩者享有的經(jīng)濟法立法權卻界限不清。盡管全國人大作為最高國家權力機關，有權制定和修改“基本法律”，全國人大常委會作為其常設機構有權制定和修改“除應由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律”，并且在全國人大閉會期間、在不與全國人大制定的“法律”的基本原則相抵觸的前提下，對全國人大制定的法律享有部分補充和修改權。兩者雖然都有權制定和修改法律，在形式上、字面上的區(qū)別僅在于前者為“基本法律”，后者為“其他法律”，但在實質上，“由于有了‘其他的’三個字，基本法律所規(guī)范的領域就模糊了”。“基本法律”與“其他法律”之間的差別無法辨別，對于兩者享有的經(jīng)濟法立法權也就難以區(qū)別。這也導致在立法“實踐中由于基本法律和其他法律的界限不清，往往難以判斷全國人大常委會是否越權制定了應當由全國人大制定的基本法律”入同時，《憲法》和有關組織法等對國務院及其各部委、地方各級人大及其常委會、地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關的經(jīng)濟法立法權及其相互之間關系等問題都缺乏可操作性的規(guī)定。
（三）現(xiàn)行立法沒有形成系統(tǒng)、完善的經(jīng)濟法授權立法制度及其監(jiān)督制度。
我國現(xiàn)行憲法和有關組織法對經(jīng)濟法授權立法的具體內(nèi)容缺乏規(guī)定，如授權立法主體、被授權立法主體、授權立法的內(nèi)容、形式、范圍、效力等級、限制和監(jiān)督等都沒有明確的規(guī)定。但是，在實踐中，除了存在個別全國人大及其常委會依法做出的特別授權立法外，14一些事實上存在的經(jīng)濟法授權立法卻缺乏充分的法律根據(jù)、必要的限制和監(jiān)督，這樣就有可能把本應由高層次立法機關享有的立法權隨意授權給低層次的立法機關行使，或者把本應由國家權力機關享有的立法權授權給行政機關行使，從而導致經(jīng)濟法授權立法權的一定程度上的膨脹和混亂，而且因被授權立法主體可能就是執(zhí)法主體，從而使授權立法權與執(zhí)法權統(tǒng)歸于同一主體，被賦予授權立法權的執(zhí)法主體，往往從本部門的利益和權力出發(fā)，在進行授權立法中，一方面想方設法盡可能多地為自己設定權利、權力，另一方面卻盡可能少地為自己設定、甚至不設定義務與責任，執(zhí)法主體憑借缺乏限制的授權立法權而獲得了幾乎無限制的執(zhí)法權。
對我國經(jīng)濟法立法權制度的上述不足，我們應該予以足夠的重視，并應從以下幾方面加以改進和完善：
首先，最好在憲法中明確規(guī)定全國人大的經(jīng)濟法立法權，強化其最高立法機關地位。
為了完善我國憲法對經(jīng)濟法立法權的規(guī)定，應把憲法第62條第三款修改為“制定和修改刑法、民法、經(jīng)濟法、行政法……和其他基本法律”，盡可能地詳盡規(guī)定全國人大的立法權內(nèi)容和種類，其意義在于：一是更加直接明確地規(guī)定了全國人大享有的最高經(jīng)濟法立法權，使之由原來的默示立法權變?yōu)槊魇玖⒎�，有利于使之更加明晰化，突出全國人大的最高立法機關的地位。二是增加規(guī)定全國人大享有的經(jīng)濟法立法權的內(nèi)容，能夠使之享有的立法權內(nèi)容和種類更加全面、更加精確化，也能夠更好地劃清均對不同范圍的經(jīng)濟關系予以調整的刑法、民法、經(jīng)濟法、行政法等基本法律之間的各自界限，避免產(chǎn)生歧義。
其次，明確劃分經(jīng)濟法立法權限，建立科學的經(jīng)濟法立法權限體制。
不僅應在《憲法》第62條中補充規(guī)定全國人大享有經(jīng)濟法立法權，而且應通過修改《憲法》第67條的規(guī)定及通過頒布《立法法》等明確劃清全國人大制定、修改的“基本法律”與全國人大常委會制定、修改的“其他法律”之
間的界限，以便更好地辨析兩者享有的經(jīng)濟法立法權的區(qū)別。同時，應通過完善《憲法》的有關規(guī)定和有關組織法，對國務院及其各部委、地方各級人大及其常委會、地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關享有的經(jīng)濟法立法權問題予以明確的具體的規(guī)定。
再次，建立和完善經(jīng)濟法授權立法制度及其監(jiān)督制度。
“立法權力不應該同時又是執(zhí)行權力或管理者”。為了避免和克服因經(jīng)濟法授權立法缺乏限制而導致其膨脹無序現(xiàn)象，進而出現(xiàn)一些經(jīng)濟法立法權與執(zhí)法權合一現(xiàn)象，應盡快完善經(jīng)濟法授權立法制度。通過《憲法》、有關組織法的修改和將來出臺的《立法法》確立系統(tǒng)的經(jīng)濟法授權立法制度，對經(jīng)濟法授權立法主體、被授權立法主體、授權立法權的根據(jù)、授權立法的原則、內(nèi)容、形式、范圍、效力等級、限制等都做出明確規(guī)定，并且應建立和完善經(jīng)濟法授權立法的監(jiān)督制度，如完善備案制度、保留批準制度、程序保障制度、實質審查制度等。唯有此，才能充分發(fā)揮經(jīng)濟法授權立法的作用。
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