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淺議提高立法質(zhì)量方略/李學(xué)高
淺議提高立法質(zhì)量方略
一、關(guān)于審查前置問題探析
從廣義角度看，對法的審查是一個動態(tài)的過程，從法的頒布實施到法的廢止失效全過程在嚴(yán)格意義上講均處于這種狀態(tài)。將審查的重點(diǎn)階段放在立法過程中還是放在法實施以后直接影響到立法的質(zhì)量。本文所講的審查是從狹義的角度引用的，源于《立法法》的規(guī)定,專指在立法這一特定過程或者階段即在法公布實施前的審查。
立法法第六十三條第二款、第三款規(guī)定，較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會在對報請批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。這是立法法中唯一關(guān)于審查前置的規(guī)定。其他如第八十九條、第九十條規(guī)定的都是備案和后置審查制度，是救濟(jì)程序。對規(guī)章的審查程序沒有明文規(guī)定具體的操作方法，只在第九十二條明確由接受備案的機(jī)關(guān)自行規(guī)定如何審查，這是不妥的。
法一經(jīng)頒布、實施就會在各自的權(quán)限范圍之內(nèi)生效，具有普遍的約束力。一部適當(dāng)?shù)�、無瑕的法能夠有效地維護(hù)社會的公共權(quán)益，促進(jìn)社會公序良俗的建立，同時也能夠充分地保護(hù)公民的合法權(quán)益。反之，法如果有瑕疵就會影響其權(quán)威性，有害于其效能的發(fā)揮，有時客觀上也對執(zhí)法者與守法者的權(quán)益造成損害。如：鹽業(yè)管理方面。國務(wù)院1990年3月2日頒布實施的《鹽業(yè)管理條例》和1996年5月27日頒布實施的《食鹽專營辦法》中均沒有規(guī)定鹽業(yè)管理人員可以行使檢查權(quán)�！缎姓幜P法》第三十六條規(guī)定：除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。江蘇省人民代表大會及其常務(wù)委員會沒有就此制定地方性法規(guī)，授予鹽業(yè)管理人員檢查權(quán)，（有許多省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會已經(jīng)制定了鹽業(yè)管理方面的地方性法規(guī)，如：天津、遼寧、內(nèi)蒙古、浙江）但江蘇省人民政府卻以政府令的形式規(guī)定鹽業(yè)管理人員可以行使檢查權(quán)，屬立法法第八十七條中規(guī)定的超越權(quán)限立法的情形。
最近，我縣就發(fā)生了一起鹽業(yè)管理人員因依據(jù)省政府令行使檢查權(quán)而被檢察機(jī)關(guān)立案偵查的案件。在此之前，被檢查的人卻因涉嫌妨害公務(wù)罪被公安機(jī)關(guān)刑事拘留，后才銷案。當(dāng)然，由于此種現(xiàn)象屬立法中存在的問題，很難將責(zé)任歸咎于哪一個人或哪一個單位，追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任是比較困難的，但是，我們據(jù)此可以初識立法質(zhì)量對執(zhí)法者、守法者所產(chǎn)生的影響，是立法的尷尬為執(zhí)法者挖掘了這個陷阱，同時也侵害了守法者的合法權(quán)益。所以，提高立法質(zhì)量的意義并不僅在于立法的本身，而且在于法能為廣大守法者所接受并自覺地遵守，執(zhí)法者依法行事而不會出錯。審查是提高立法質(zhì)量的一個重要方法，立法過程中將審查前置可以有效地提高立法質(zhì)量。首先，主觀上有利于提高立法者的責(zé)任感。保證立法質(zhì)量是立法者的第一要務(wù)。立法中存在瑕疵是不可避免的，立法者應(yīng)盡最大努力予以克服，不能將保證立法質(zhì)量的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給執(zhí)法者和守法者，由他們來承擔(dān)因立法質(zhì)量問題而引起的各種不良法律后果責(zé)任。否則，執(zhí)法者在執(zhí)法前首先必須對自己的業(yè)務(wù)法律規(guī)范進(jìn)行全面的審查，再根據(jù)《立法法》的規(guī)定和法的一般原理判定自己應(yīng)當(dāng)執(zhí)行哪些法和法條，不能執(zhí)行哪些法和法條，這顯然和我國當(dāng)前執(zhí)法隊伍素質(zhì)的現(xiàn)狀相失衡，也違背了立法的宗旨。其次，客觀上有利于提高立法質(zhì)量。在我國的立法體系中，除法律、行政法規(guī)以外，其他法不同程度地均具有一定的部門法、地方法的色彩。為了部門、地方的利益，立法者經(jīng)常有意或無意的忽視了其他法的規(guī)定，而且立法者往往就是受益者，立法者為自己設(shè)定權(quán)利義務(wù)，例如:2002年8月21日教育部第12號令頒布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》當(dāng)時就受到社會各界人士的質(zhì)疑,看法各異,有的人表示理解,但更多人認(rèn)為：一、《辦法》規(guī)定學(xué)校不承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)責(zé)任有違法律原則；二、條款過于籠統(tǒng)，忽略了具體情況；三、教育部無權(quán)規(guī)定民事責(zé)任；四、行政約束過多會對司法造成不合理引導(dǎo)，法律制度不完善使得對行政部門缺乏約束；五、《辦法》只能作為參考，對辦案影響不大。這樣的法不經(jīng)事前審查就頒布實施，其結(jié)果是可想而知的。所以，審查前置是必要的程序，是提高立法質(zhì)量的重要方略。
鑒此，對《立法法》提出如下修改建議：刪去第六十三條第二款、第三款，第九十二條。在第五章適用與備案中增設(shè)七十八條：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章在公布前應(yīng)當(dāng)按照本法第八十九條規(guī)定報接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查，接受備案的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理之日起四個月內(nèi)予以答復(fù)。修改后的條文次序重新依次編排。
二、法的公布查詢制度探析
法的公布乃是法的制定之尾，法的實施之初，將法的公布查詢制度放在立法階段進(jìn)行探討有其一定的科學(xué)性。
立法之現(xiàn)實意義應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在守法方面，即法能夠為守法者自覺遵守。守法的前提即是懂法，懂法就必須學(xué)法，學(xué)法又以有法為基礎(chǔ)�，F(xiàn)行的法律規(guī)范浩如煙海，并且處于一個不停地制定、修改、廢止的動態(tài)過程中，法為人們知悉的廣泛性與及時性均受到嚴(yán)重的影響，莫說一個普通公民，就是專業(yè)的執(zhí)法者也常常為此所困撓，有許多法處于找不著、買不到、看不見的狀態(tài)。不知有法的存在，對守法者來說，當(dāng)然談不上遵循，對執(zhí)法者而言也無法予以嚴(yán)格地執(zhí)行，法的實施處于臨時“真空”境界，有法如無法，違法概率上升是一種當(dāng)然性的趨勢，尤其在那些不違背社會公秩良俗，專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，這種趨勢會表現(xiàn)得比較明顯。同時，因法具有時效性，那些“自公布之日起生效”的法律規(guī)范以及就同一方面先后有兩個不同規(guī)定的法律規(guī)范，前文規(guī)定為違法而后文規(guī)定為不違法，或者前文規(guī)定為不違法但后文規(guī)定為違法，生效日期無形中起到了“分水嶺“的作用。在生效之日處理的行為從法律意義上講應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)范的時效規(guī)定和溯及力作出處理，但由于受法的這種宣傳、實施的遲滯性影響，有些本不應(yīng)以違法論處的行為被當(dāng)作違法行為處理了，有些違法行為被當(dāng)作非違法行為處理，這有害于法的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。
所以，建立法的公布查詢制度有其自身的必要性和迫切性。國家應(yīng)當(dāng)為每個守法者和執(zhí)法者提供一個能夠方便、快捷地找到法的地方。
《立法法》第五十二條、第六十二條、第七十條、第七十七條分別規(guī)定了法律，行政法規(guī)，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，規(guī)章的公布方法，即在立法機(jī)關(guān)的公報和在全國發(fā)行、行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登，并規(guī)定立法機(jī)關(guān)公報上的法律規(guī)范文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。這種法的公布程序本身無可厚非，但是他不能解決法的匯編問題，不能提供查詢服務(wù)，我們不能要求守法者和執(zhí)法者每個
個體去搜集立法機(jī)關(guān)的公報和這樣那樣的報紙，剪輯法律規(guī)范文本，來建立自己的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，這樣做法既不現(xiàn)實，也不科學(xué)，即使是某個基層執(zhí)法機(jī)關(guān)也缺乏這樣的搜集能力和發(fā)展空間。鑒于目前法制宣傳落實相對滯后的現(xiàn)狀，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的高速發(fā)展態(tài)勢，建議全國人大常委會和省、自治區(qū)人大常委會設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，專職從事法律規(guī)范的匯編工作，建立網(wǎng)站，向全社會免費(fèi)提供網(wǎng)上訪問查詢服務(wù)。理由如下：
(一)、按照《立法法》的規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會，省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會是接受備案的機(jī)關(guān)，其它立法機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范必須按照規(guī)定層級向上述兩級人大常委會報備法律規(guī)范文本。同時，更主要的是全國人大常委會既是立法機(jī)關(guān)，又是法實施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，省、自治區(qū)人大常委會具有相應(yīng)的職能，由這兩級立法機(jī)關(guān)匯集法律規(guī)范，建立網(wǎng)站，提供查詢服務(wù)有現(xiàn)實的可行性，其它機(jī)關(guān)因缺乏這個職能，匯集法律規(guī)范將十分困難，難以完成這項工作。
(二)、目前，提供網(wǎng)上法律查詢服務(wù)的服務(wù)商為數(shù)不少。這些網(wǎng)站或者受法律規(guī)范來源渠道的影響，或者因經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，多局限于停留在普法的水準(zhǔn)上，法律規(guī)范更新慢，數(shù)據(jù)少，維護(hù)不到位，缺乏權(quán)威性，有時發(fā)現(xiàn)已明文規(guī)定失效的法律規(guī)范仍然匯集其中，未標(biāo)明失效字樣。出售的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫軟件也種類各別,均不同程度地帶有商業(yè)炒作的色彩，存在與法律網(wǎng)站相似的弊端，不能承擔(dān)起向公民提供免費(fèi)法律規(guī)范查詢服務(wù)的重任，必須建立官方網(wǎng)站，專人維護(hù)，以保證法律規(guī)范數(shù)據(jù)的全面性和變動的及時性。
(三)、省、自治區(qū)人大常委會和全國人大常委會建立法律規(guī)范查詢網(wǎng)站切合《立法法》關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，同時在人員、資金方面也可以得到充分地保障。
鑒此，建議在《立法法》總則中增加一條：
全國人民代表大會常務(wù)委員會和省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會建立法律規(guī)范數(shù)據(jù)庫，在互聯(lián)網(wǎng)上向全體公民免費(fèi)提供查詢服務(wù)。
立法機(jī)關(guān)在法公布前應(yīng)當(dāng)報備全國人民代表大會常務(wù)委員會和本行政區(qū)省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會，錄入法律規(guī)范數(shù)據(jù)庫。公布時，在機(jī)關(guān)公報，全國范圍內(nèi)發(fā)行或本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上，全國人民代表大會常務(wù)委員會與本行政區(qū)省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會網(wǎng)站上同時刊登和發(fā)布。
射陽縣人民法院
王 紅
射陽縣公安局
李學(xué)高
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