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淺議提高立法質(zhì)量方略/李學(xué)高
淺議提高立法質(zhì)量方略
一、關(guān)于審查前置問(wèn)題探析
從廣義角度看，對(duì)法的審查是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，從法的頒布實(shí)施到法的廢止失效全過(guò)程在嚴(yán)格意義上講均處于這種狀態(tài)。將審查的重點(diǎn)階段放在立法過(guò)程中還是放在法實(shí)施以后直接影響到立法的質(zhì)量。本文所講的審查是從狹義的角度引用的，源于《立法法》的規(guī)定,專(zhuān)指在立法這一特定過(guò)程或者階段即在法公布實(shí)施前的審查。
立法法第六十三條第二款、第三款規(guī)定，較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。這是立法法中唯一關(guān)于審查前置的規(guī)定。其他如第八十九條、第九十條規(guī)定的都是備案和后置審查制度，是救濟(jì)程序。對(duì)規(guī)章的審查程序沒(méi)有明文規(guī)定具體的操作方法，只在第九十二條明確由接受備案的機(jī)關(guān)自行規(guī)定如何審查，這是不妥的。
法一經(jīng)頒布、實(shí)施就會(huì)在各自的權(quán)限范圍之內(nèi)生效，具有普遍的約束力。一部適當(dāng)?shù)摹o(wú)瑕的法能夠有效地維護(hù)社會(huì)的公共權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公序良俗的建立，同時(shí)也能夠充分地保護(hù)公民的合法權(quán)益。反之，法如果有瑕疵就會(huì)影響其權(quán)威性，有害于其效能的發(fā)揮，有時(shí)客觀(guān)上也對(duì)執(zhí)法者與守法者的權(quán)益造成損害。如：鹽業(yè)管理方面。國(guó)務(wù)院1990年3月2日頒布實(shí)施的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》和1996年5月27日頒布實(shí)施的《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》中均沒(méi)有規(guī)定鹽業(yè)管理人員可以行使檢查權(quán)�！缎姓幜P法》第三十六條規(guī)定：除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰外，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀(guān)、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查。江蘇省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)沒(méi)有就此制定地方性法規(guī)，授予鹽業(yè)管理人員檢查權(quán)，（有許多省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)已經(jīng)制定了鹽業(yè)管理方面的地方性法規(guī)，如：天津、遼寧、內(nèi)蒙古、浙江）但江蘇省人民政府卻以政府令的形式規(guī)定鹽業(yè)管理人員可以行使檢查權(quán)，屬立法法第八十七條中規(guī)定的超越權(quán)限立法的情形。
最近，我縣就發(fā)生了一起鹽業(yè)管理人員因依據(jù)省政府令行使檢查權(quán)而被檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈陌讣�。在此之前，被檢查的人卻因涉嫌妨害公務(wù)罪被公安機(jī)關(guān)刑事拘留，后才銷(xiāo)案。當(dāng)然，由于此種現(xiàn)象屬立法中存在的問(wèn)題，很難將責(zé)任歸咎于哪一個(gè)人或哪一個(gè)單位，追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任是比較困難的，但是，我們據(jù)此可以初識(shí)立法質(zhì)量對(duì)執(zhí)法者、守法者所產(chǎn)生的影響，是立法的尷尬為執(zhí)法者挖掘了這個(gè)陷阱，同時(shí)也侵害了守法者的合法權(quán)益。所以，提高立法質(zhì)量的意義并不僅在于立法的本身，而且在于法能為廣大守法者所接受并自覺(jué)地遵守，執(zhí)法者依法行事而不會(huì)出錯(cuò)。審查是提高立法質(zhì)量的一個(gè)重要方法，立法過(guò)程中將審查前置可以有效地提高立法質(zhì)量。首先，主觀(guān)上有利于提高立法者的責(zé)任感。保證立法質(zhì)量是立法者的第一要?jiǎng)?wù)。立法中存在瑕疵是不可避免的，立法者應(yīng)盡最大努力予以克服，不能將保證立法質(zhì)量的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給執(zhí)法者和守法者，由他們來(lái)承擔(dān)因立法質(zhì)量問(wèn)題而引起的各種不良法律后果責(zé)任。否則，執(zhí)法者在執(zhí)法前首先必須對(duì)自己的業(yè)務(wù)法律規(guī)范進(jìn)行全面的審查，再根據(jù)《立法法》的規(guī)定和法的一般原理判定自己應(yīng)當(dāng)執(zhí)行哪些法和法條，不能執(zhí)行哪些法和法條，這顯然和我國(guó)當(dāng)前執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的現(xiàn)狀相失衡，也違背了立法的宗旨。其次，客觀(guān)上有利于提高立法質(zhì)量。在我國(guó)的立法體系中，除法律、行政法規(guī)以外，其他法不同程度地均具有一定的部門(mén)法、地方法的色彩。為了部門(mén)、地方的利益，立法者經(jīng)常有意或無(wú)意的忽視了其他法的規(guī)定，而且立法者往往就是受益者，立法者為自己設(shè)定權(quán)利義務(wù)，例如:2002年8月21日教育部第12號(hào)令頒布的《學(xué)生傷害事故處理辦法》當(dāng)時(shí)就受到社會(huì)各界人士的質(zhì)疑,看法各異,有的人表示理解,但更多人認(rèn)為：一、《辦法》規(guī)定學(xué)校不承擔(dān)臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任有違法律原則；二、條款過(guò)于籠統(tǒng)，忽略了具體情況；三、教育部無(wú)權(quán)規(guī)定民事責(zé)任；四、行政約束過(guò)多會(huì)對(duì)司法造成不合理引導(dǎo)，法律制度不完善使得對(duì)行政部門(mén)缺乏約束；五、《辦法》只能作為參考，對(duì)辦案影響不大。這樣的法不經(jīng)事前審查就頒布實(shí)施，其結(jié)果是可想而知的。所以，審查前置是必要的程序，是提高立法質(zhì)量的重要方略。
鑒此，對(duì)《立法法》提出如下修改建議：刪去第六十三條第二款、第三款，第九十二條。在第五章適用與備案中增設(shè)七十八條：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章在公布前應(yīng)當(dāng)按照本法第八十九條規(guī)定報(bào)接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查，接受備案的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理之日起四個(gè)月內(nèi)予以答復(fù)。修改后的條文次序重新依次編排。
二、法的公布查詢(xún)制度探析
法的公布乃是法的制定之尾，法的實(shí)施之初，將法的公布查詢(xún)制度放在立法階段進(jìn)行探討有其一定的科學(xué)性。
立法之現(xiàn)實(shí)意義應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在守法方面，即法能夠?yàn)槭胤ㄕ咦杂X(jué)遵守。守法的前提即是懂法，懂法就必須學(xué)法，學(xué)法又以有法為基礎(chǔ)。現(xiàn)行的法律規(guī)范浩如煙海，并且處于一個(gè)不停地制定、修改、廢止的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，法為人們知悉的廣泛性與及時(shí)性均受到嚴(yán)重的影響，莫說(shuō)一個(gè)普通公民，就是專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法者也常常為此所困撓，有許多法處于找不著、買(mǎi)不到、看不見(jiàn)的狀態(tài)。不知有法的存在，對(duì)守法者來(lái)說(shuō)，當(dāng)然談不上遵循，對(duì)執(zhí)法者而言也無(wú)法予以嚴(yán)格地執(zhí)行，法的實(shí)施處于臨時(shí)“真空”境界，有法如無(wú)法，違法概率上升是一種當(dāng)然性的趨勢(shì)，尤其在那些不違背社會(huì)公秩良俗，專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，這種趨勢(shì)會(huì)表現(xiàn)得比較明顯。同時(shí)，因法具有時(shí)效性，那些“自公布之日起生效”的法律規(guī)范以及就同一方面先后有兩個(gè)不同規(guī)定的法律規(guī)范，前文規(guī)定為違法而后文規(guī)定為不違法，或者前文規(guī)定為不違法但后文規(guī)定為違法，生效日期無(wú)形中起到了“分水嶺“的作用。在生效之日處理的行為從法律意義上講應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)范的時(shí)效規(guī)定和溯及力作出處理，但由于受法的這種宣傳、實(shí)施的遲滯性影響，有些本不應(yīng)以違法論處的行為被當(dāng)作違法行為處理了，有些違法行為被當(dāng)作非違法行為處理，這有害于法的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。
所以，建立法的公布查詢(xún)制度有其自身的必要性和迫切性。國(guó)家應(yīng)當(dāng)為每個(gè)守法者和執(zhí)法者提供一個(gè)能夠方便、快捷地找到法的地方。
《立法法》第五十二條、第六十二條、第七十條、第七十七條分別規(guī)定了法律，行政法規(guī)，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，規(guī)章的公布方法，即在立法機(jī)關(guān)的公報(bào)和在全國(guó)發(fā)行、行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，并規(guī)定立法機(jī)關(guān)公報(bào)上的法律規(guī)范文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。這種法的公布程序本身無(wú)可厚非，但是他不能解決法的匯編問(wèn)題，不能提供查詢(xún)服務(wù)，我們不能要求守法者和執(zhí)法者每個(gè)
個(gè)體去搜集立法機(jī)關(guān)的公報(bào)和這樣那樣的報(bào)紙，剪輯法律規(guī)范文本，來(lái)建立自己的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，這樣做法既不現(xiàn)實(shí)，也不科學(xué)，即使是某個(gè)基層執(zhí)法機(jī)關(guān)也缺乏這樣的搜集能力和發(fā)展空間。鑒于目前法制宣傳落實(shí)相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的高速發(fā)展態(tài)勢(shì)，建議全國(guó)人大常委會(huì)和省、自治區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職從事法律規(guī)范的匯編工作，建立網(wǎng)站，向全社會(huì)免費(fèi)提供網(wǎng)上訪(fǎng)問(wèn)查詢(xún)服務(wù)。理由如下：
(一)、按照《立法法》的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是接受備案的機(jī)關(guān)，其它立法機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范必須按照規(guī)定層級(jí)向上述兩級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備法律規(guī)范文本。同時(shí)，更主要的是全國(guó)人大常委會(huì)既是立法機(jī)關(guān)，又是法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)具有相應(yīng)的職能，由這兩級(jí)立法機(jī)關(guān)匯集法律規(guī)范，建立網(wǎng)站，提供查詢(xún)服務(wù)有現(xiàn)實(shí)的可行性，其它機(jī)關(guān)因缺乏這個(gè)職能，匯集法律規(guī)范將十分困難，難以完成這項(xiàng)工作。
(二)、目前，提供網(wǎng)上法律查詢(xún)服務(wù)的服務(wù)商為數(shù)不少。這些網(wǎng)站或者受法律規(guī)范來(lái)源渠道的影響，或者因經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，多局限于停留在普法的水準(zhǔn)上，法律規(guī)范更新慢，數(shù)據(jù)少，維護(hù)不到位，缺乏權(quán)威性，有時(shí)發(fā)現(xiàn)已明文規(guī)定失效的法律規(guī)范仍然匯集其中，未標(biāo)明失效字樣。出售的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)軟件也種類(lèi)各別,均不同程度地帶有商業(yè)炒作的色彩，存在與法律網(wǎng)站相似的弊端，不能承擔(dān)起向公民提供免費(fèi)法律規(guī)范查詢(xún)服務(wù)的重任，必須建立官方網(wǎng)站，專(zhuān)人維護(hù)，以保證法律規(guī)范數(shù)據(jù)的全面性和變動(dòng)的及時(shí)性。
(三)、省、自治區(qū)人大常委會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)建立法律規(guī)范查詢(xún)網(wǎng)站切合《立法法》關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，同時(shí)在人員、資金方面也可以得到充分地保障。
鑒此，建議在《立法法》總則中增加一條：
全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)建立法律規(guī)范數(shù)據(jù)庫(kù)，在互聯(lián)網(wǎng)上向全體公民免費(fèi)提供查詢(xún)服務(wù)。
立法機(jī)關(guān)在法公布前應(yīng)當(dāng)報(bào)備全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和本行政區(qū)省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，錄入法律規(guī)范數(shù)據(jù)庫(kù)。公布時(shí)，在機(jī)關(guān)公報(bào)，全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行或本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)與本行政區(qū)省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)網(wǎng)站上同時(shí)刊登和發(fā)布。
射陽(yáng)縣人民法院
王 紅
射陽(yáng)縣公安局
李學(xué)高
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