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法官選任制的反思與構(gòu)想/黃燕法律論文網(wǎng)
法官選任制的反思與構(gòu)想
〔內(nèi)容提要〕
法官選任制是有關(guān)選拔和擔(dān)任法官的基本制度。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)長(zhǎng)期沿用選拔行政官吏的模式去選任法官，而漠視法官的職業(yè)化和專業(yè)化。改革、開放以后，隨著政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，民眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，大量的社會(huì)矛盾涌向訴訟渠道尋求法律救濟(jì)。視同行政官吏又不彰顯職業(yè)化的“法官”被推向了應(yīng)用法律的最前沿。又隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，WTO的加入，我國(guó)正向更高的目標(biāo)－法治國(guó)家邁進(jìn)，法官作為一種特殊的職業(yè)也日益被人們認(rèn)識(shí)和關(guān)注。為了改變法官隊(duì)伍整體素質(zhì)不高的局面，必須淘汰“貶值”的法官，并建立起符合我國(guó)國(guó)情的法官遴選制度。為此，1999年10月，最高人民法院頒布了《人民法院五年改革綱要》，并以“深化人事管理制度改革”為標(biāo)題提出了一系列措施，其中不少內(nèi)容就涉及了法官選任制度的改革和推行。法官選任制也成了各地法院諸多改革舉措中的重頭戲。但是，以筆者之見，有的地方看似全面推行，如交流、輪崗、任職回避等，但實(shí)際上背離了制度設(shè)計(jì)者的初衷；也有的僅是走過(guò)場(chǎng)，充其量是為了改革而改革。所以，如何以科學(xué)的發(fā)展觀、法律觀來(lái)建立和推行法官選任制度，引起了筆者的思考和探索。
為全面、深入地認(rèn)識(shí)我國(guó)的法官選任制度，本文先從我國(guó)法官選任制的歷史發(fā)展出發(fā)，考察了我國(guó)古代、近代和現(xiàn)代法官選任制的確立和發(fā)展，分析了由于歷史條件的限制，現(xiàn)行法官選任制存在的遴選標(biāo)準(zhǔn)偏底和不可避免受地人事體制行政化制約的影響等特點(diǎn)。然后從比較法的角度，通過(guò)對(duì)域外主要是法國(guó)和英美國(guó)家法官選任制的認(rèn)識(shí)和比較，指出了現(xiàn)行法官選任制改革運(yùn)作中存在的問題，包括法官助理制的試行不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)、法官交流、輪崗的負(fù)面影響及統(tǒng)一司法考試尚未能起到遴選優(yōu)秀法官的作用等方面。最后，筆者在全面分析、論證的基礎(chǔ)上，提出了完善我國(guó)法官選任制的五臟點(diǎn)構(gòu)想：一是提高遴選的標(biāo)準(zhǔn)；二是提高法官的待遇；三是注重司法考試與司法培訓(xùn)的銜接；四是建立專門委員會(huì)遴選法官；五是逐步建立法官長(zhǎng)任期制。
法官選任制的最終目的是要讓社會(huì)上最優(yōu)秀的法律人才被入選法官，其真正的意義并不在于選任和改革本身，而在于國(guó)家的政治文明和司法文明的整體推進(jìn)，在于司法權(quán)威的神圣確立，在于國(guó)家法治目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。
全文共11000字。
以下為正文。
引言
伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化的趨勢(shì)，司法領(lǐng)域?qū)?huì)涉及愈來(lái)愈多的全球化因素，法官必將面臨與國(guó)際社會(huì)愈來(lái)愈同步的全新訴訟領(lǐng)域。 我國(guó)的法官隊(duì)伍存在著整體素質(zhì)不高的事實(shí)，而一個(gè)完善的法官選任制不僅能讓社會(huì)中的優(yōu)秀法律人才成為法官，還會(huì)激勵(lì)已經(jīng)在任的法官更加努力工作、更注意積累司法知識(shí)，有志于終身致力于司法審判，與時(shí)俱進(jìn)，不斷提升法官的整體水平。本文將從考察我國(guó)法官選任制的特點(diǎn)出發(fā)，通過(guò)與域外法官選任制的比較，并在分析現(xiàn)行法官選任制改革若干舉措存在問題的基礎(chǔ)上，提出關(guān)于完善我國(guó)法官選任制的幾點(diǎn)構(gòu)想。
一、我國(guó)法官選任制的特點(diǎn)
在目前有關(guān)我國(guó)法官選任制現(xiàn)狀的原因分析中，往往將現(xiàn)行制度的不完備歸咎于歷史。事實(shí)上，在中國(guó)歷史上是比較重視法官選撥的，尤其是民國(guó)時(shí)期。只是到了解放初期，由于受當(dāng)時(shí)社會(huì)歷史條件的影響，才發(fā)生了一些變化。
1、中國(guó)古代的法官遴選制度
據(jù)史料記載，中國(guó)古代重視司法官吏的選撥是從商周開始的。在古代，從事審判的官員往往并不具備法律知識(shí)和培訓(xùn)經(jīng)歷，司法官與行政官不分，法官也很少是終身任職的。行政長(zhǎng)官同時(shí)兼理司法，皇帝既是最高的行政長(zhǎng)官，同時(shí)對(duì)案件又擁有最高的裁判權(quán)。
2、晚清及民國(guó)時(shí)期的法官選任制度
近代以降，經(jīng)過(guò)清末官制改革，司法與行政趨向分立，法官作為一種特殊的職業(yè)日益受到人們的重視和認(rèn)識(shí)。
到了民國(guó)時(shí)期，實(shí)行嚴(yán)格的司法考試制度，規(guī)定任免法官除了要具備在正規(guī)的法科院校學(xué)習(xí)達(dá)一定年限的條件外，還必須通過(guò)當(dāng)時(shí)舉行的統(tǒng)一司法考試，這比任免一般的行政官吏條件大大提高。
南京臨時(shí)政府時(shí)期，極為重視法官的選任�！杜R時(shí)約法》規(guī)定了法官獨(dú)立審判的原則及制度，法官終身職務(wù)制，在任中不得減薪或轉(zhuǎn)職，非依法律受刑罰宣告，或應(yīng)免職之懲戒處分，不得解職。
北洋政府時(shí)期法官管理制度進(jìn)一步現(xiàn)代化，對(duì)司法官規(guī)定了較行政官吏更為嚴(yán)格的考試資格，更為專門化的考試科目，更高的社會(huì)地位以及更為嚴(yán)格的懲戒。
國(guó)民政府時(shí)期，對(duì)法官任職資格的規(guī)定近于苛刻。當(dāng)時(shí)一個(gè)比較典型的錄用官吏的法規(guī)《法官考試條例》規(guī)定了在國(guó)立的、外國(guó)的或經(jīng)政府認(rèn)可私立的各種大學(xué)或?qū)ｉT學(xué)校修法政學(xué)科三年以上，領(lǐng)畢業(yè)證書或在國(guó)內(nèi)外大學(xué)或?qū)ｉT學(xué)校速成政法學(xué)科二年半以上畢業(yè)，并曾充任推事、檢察官一年以上者，或曾在國(guó)立或經(jīng)政府認(rèn)可的大學(xué)和�？茖W(xué)校教授法政學(xué)科二年以上經(jīng)報(bào)告政府有案者，才有考試的資格。考試的內(nèi)容幾乎包括政法大學(xué)或?qū)ｉT學(xué)校法政學(xué)科的全部科目�？荚嚪譃槌踉�、再試，初試合格者在司法院法官訓(xùn)練所接受一年培訓(xùn)之后，參加再試。
3、新中國(guó)成立后法官選任制的確立和發(fā)展
建國(guó)初期，基于當(dāng)時(shí)的政治原因和社會(huì)環(huán)境，大量諳熟法律的人員從法院被清洗掉，取而代之的是階級(jí)立場(chǎng)堅(jiān)定而對(duì)法律并不熟悉的人擔(dān)任法官。在立法方面，無(wú)論是1951年《人民法院組織暫行條例》，還是1954年的《人民法院組織法》，對(duì)法官的任職方面的專業(yè)要求只字未提。而文化革命時(shí)期，法院則一直在軍管與撤銷之間沉浮。直到1983年人民法院組織法對(duì)法官任職方提出“具有法律專業(yè)知識(shí)”的要求，1995年《法官法》規(guī)定法官任職必須具有高等學(xué)校專科學(xué)歷，并開始實(shí)行初任審判員全國(guó)統(tǒng)一考試。2001年修改后的《法官法》將法官的任職資格提高到了具有高等院校本科以上學(xué)歷，并舉行了首次國(guó)家統(tǒng)一司法考試。
4、現(xiàn)行法官選任制的特點(diǎn)
（1）遴選的標(biāo)準(zhǔn)比較低
根據(jù)修改后的《法官法》，具有本科以上的學(xué)歷是擔(dān)任法官的前提。這一條件雖較以前的大專以上學(xué)歷有所提升，但是從社會(huì)對(duì)法官的要求而言，選任的標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，表現(xiàn)在：①不重視法學(xué)學(xué)歷。雖然《法官法》要求獲得非法學(xué)學(xué)歷的人必須具有法學(xué)知識(shí)才能擔(dān)任法官，但法學(xué)教育并不是擔(dān)任法官的先決條件，法學(xué)本科學(xué)歷與非本科學(xué)歷具有同等的意義，法學(xué)研究生學(xué)歷與非法學(xué)研究生學(xué)歷的意義也等同。這就很難保證法官都受過(guò)系統(tǒng)的法律專業(yè)訓(xùn)練。②對(duì)學(xué)歷的價(jià)值不作區(qū)分。由于在我國(guó)法學(xué)已是一個(gè)熱門專業(yè)，各種大學(xué)競(jìng)相舉辦法律專業(yè)，而有的大學(xué)事實(shí)上不具備相應(yīng)的師資，這種學(xué)校培養(yǎng)出來(lái)的畢業(yè)生的質(zhì)量值得懷疑。另外，在我國(guó)還存在著電大、業(yè)余大學(xué)、函授、自考、黨校等法學(xué)教育形式，再加上大量的研究生課程培訓(xùn)班。不同的教育形式的法學(xué)文憑的“含金量”是不能等同的。③對(duì)學(xué)歷的價(jià)值區(qū)分不合理。我國(guó)的法學(xué)研究生教育，并不以獲得法學(xué)學(xué)士學(xué)位為先決條件，很多未受過(guò)法學(xué)教育的人也可以攻讀法學(xué)碩士，而在研究生教育階段，又對(duì)專業(yè)作了非常細(xì)致的劃分。學(xué)生在研究生階段，僅學(xué)習(xí)了法律的某一
個(gè)部門，基本上不可能受到系統(tǒng)的法律訓(xùn)練。而法律對(duì)獲得碩士或博士學(xué)位的人擔(dān)任法官所需要的法律工作經(jīng)驗(yàn)的要求，低于獲得本科學(xué)歷者，這難以保證他們成為合格的法官。
（2）法官的選任受人事體制行政化的制約
由于我國(guó)在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里采取權(quán)力高度集中的政治體制模式和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制模式，整個(gè)社會(huì)處于“泛行政化”的狀態(tài)，我國(guó)的法院一開始就是按照行政體制的結(jié)構(gòu)模式來(lái)建構(gòu)的，當(dāng)然在各方面都具有行政化的特性。在法官選任方面，則表現(xiàn)為人事管理的行政化。過(guò)去，法院的法官完全與一般的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位一樣由組織人事部門從社會(huì)上招用后按照計(jì)劃分配給法院，進(jìn)入法院后根據(jù)需要統(tǒng)一由法院的人事部門分配到各個(gè)審判業(yè)務(wù)庭工作。從事審判工作的法官與從事非審判工作的其他人員之間沒有質(zhì)的區(qū)別，兩者在理論上是可以互換的。 雖然《法官法》規(guī)定了法官等級(jí)，但仍然采取了“工齡加職務(wù)”行政等級(jí)化的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，行政職務(wù)的升遷仍然是法官追求的目標(biāo)。法官在審判工作中要接受數(shù)級(jí)行政或準(zhǔn)行政領(lǐng)導(dǎo)的管理和制約，這種管理實(shí)際上是行政首長(zhǎng)制的縮影，嚴(yán)重違背了法官職業(yè)特點(diǎn)和審判規(guī)律，導(dǎo)致審判“暗箱操作”，法官責(zé)任心不強(qiáng)，業(yè)務(wù)素質(zhì)提高緩慢 。
（3）法官的保障機(jī)制不完備
與法官選任制度密切相關(guān)的是法官的保障機(jī)制。而我國(guó)目前的法官保障機(jī)制是不完備的，具體表現(xiàn)在：①法官缺乏身份保障。在許多地方，法院仍然視為地方的一個(gè)部門，法官被當(dāng)作普通干部。雖然《法官法》對(duì)法官身份給予明確，但沒有建立明確的法官任期等具體的保障制度，法官的身份仍然經(jīng)常處于不穩(wěn)定狀態(tài)。實(shí)踐中，法官隨時(shí)可能因各種理由像公務(wù)員一樣被免職、降職、調(diào)動(dòng)工作，這種職務(wù)的變動(dòng)沒有嚴(yán)格的程序約束。②法官缺乏職務(wù)保障。由于我國(guó)法律沒有明確法官的獨(dú)立審判地位，法官依法履行審判職務(wù)時(shí)享有哪些權(quán)利，承擔(dān)哪些義務(wù)沒有明確具體的法律依據(jù)，一旦法官職務(wù)受到干擾或侵犯，缺乏具體而有力的保障措施。法院審判工作中經(jīng)常受到內(nèi)部和外部的各種干擾，甚至受到誣陷、侮辱、攻擊，承受巨大的壓力，如果屈從于干擾和壓力就違背了法律原則，堅(jiān)持法律原則又沒有可以依靠的保障制度，常常處于左右為難，欲爭(zhēng)無(wú)力的狀態(tài)。③法官缺乏經(jīng)濟(jì)保障。地方法院的經(jīng)費(fèi)來(lái)自于地方財(cái)政，在我國(guó)不少地方特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的中級(jí)法院和基層法院，法官還不能按期領(lǐng)到足額的工資，一些法官經(jīng)濟(jì)困難，生活十分清貧，許多基層法官是在憑思想覺悟工作。法官缺乏保障的微薄收入，難以保證法官體面的生活。需要為生計(jì)憂慮的職業(yè)，在社會(huì)上是沒有職業(yè)尊榮可言的。缺乏充足的經(jīng)濟(jì)保障，使法官難以樹立職業(yè)自豪感，削弱了法官面對(duì)各種利益誘惑的自律能力，不但難以吸收優(yōu)秀人才進(jìn)入法官隊(duì)伍，也嚴(yán)重影響了現(xiàn)有法官隊(duì)伍的穩(wěn)定，這也是近年來(lái)法院人才流失的主要原因。
二、對(duì)域外法官選任制的考察與比較
在分析了我國(guó)現(xiàn)行法官選任制的特點(diǎn)后，我們?cè)賮?lái)比較和參照一下域外的法官選任制�？v觀國(guó)外的法官遴選制，無(wú)論是大陸法系還是英美法系，概括起來(lái)，有以下特點(diǎn)：
（1）、遴選的標(biāo)準(zhǔn)比較高
在法國(guó)，法官大都經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)激烈的考試，通過(guò)后進(jìn)入國(guó)家法官學(xué)院接受專門的培訓(xùn)。在培訓(xùn)期內(nèi)，學(xué)員要到公司、國(guó)家機(jī)關(guān)等各種機(jī)構(gòu)中了解社會(huì)現(xiàn)實(shí)，然后在法官學(xué)院接受8個(gè)月有關(guān)如何從事審判工作的專業(yè)訓(xùn)練，再被安排到法院中進(jìn)行實(shí)習(xí)。第一階段的學(xué)習(xí)結(jié)束，學(xué)員要參加考試�？荚嚭细窈�，被分配到法院，然后再開始進(jìn)行6個(gè)月的第二個(gè)階段的專業(yè)實(shí)習(xí)。
德國(guó)法官的資格考試與法國(guó)相差不多。他們必須經(jīng)過(guò)正規(guī)的法學(xué)教育，兩次考試合格才能擔(dān)任法官。第一次考試即大學(xué)畢業(yè)考試，考試合格后，經(jīng)過(guò)兩年半的社會(huì)見習(xí)，然后才能參加第二次考試。第二次考試的成績(jī)是挑選法官的主要依據(jù)，考試合格率為10%。
再來(lái)看一下英美法系國(guó)家的做法。英國(guó)的法官幾乎都是從出庭律師（barrister）中選擇的。而且只有那些出類拔萃的出庭律師才能有機(jī)會(huì)被任命為法官。其衡量的標(biāo)準(zhǔn)就是開業(yè)的時(shí)間。一般而言，有十年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師才能有望被任命為高等法院的法官；高等法院的法官或有十五年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師才能被任命為上訴法院的法官。
在美國(guó)，只有獲得法學(xué)院學(xué)位，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的律師資格考試合格，并有若干年從事律師工作經(jīng)驗(yàn)的律師或法學(xué)教授才具有擔(dān)任聯(lián)邦法院法官的資格。
（2）遴選的程序嚴(yán)格
美國(guó)州法院法官的遴選制度有任命制和選舉制等不同程序。在這兩種程序上產(chǎn)生出一種吸收兩者優(yōu)勢(shì)的“密蘇里方案”，也被稱為“素質(zhì)選擇”（meritselection）方案。它的一般作法是：由律師和非律師組成的固定和非黨派的委員會(huì)來(lái)挑選、調(diào)查和評(píng)價(jià)法官候選人。該委員會(huì)是法官提名委員會(huì)，一般包括州長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、州最高一級(jí)法院的法官、律師協(xié)會(huì)的人員、州參議員和一般公民。他們一般由國(guó)家官員、律師和公民組成的班子挑選進(jìn)入該委員會(huì)。該委員會(huì)需要根據(jù)它對(duì)于法官候選人的考察準(zhǔn)備一份候選人名單。當(dāng)州法院法官出現(xiàn)空缺時(shí)，委員會(huì)便把最具備資格人選名單（通常為一個(gè)空缺提供3名候選人）提交給有任命權(quán)的機(jī)構(gòu)（通常為州長(zhǎng)），由他從該名單中任命法官。在任命后經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的工作，如果該名新任法官想繼續(xù)留任，該委員會(huì)或全體公民將通過(guò)投票（留任選舉），決定他能否繼續(xù)留任直至屆滿。
在法國(guó)，理論上講法官是由總統(tǒng)任命，實(shí)際上則是由高級(jí)司法委員會(huì)挑選。該委員會(huì)負(fù)責(zé)挑選上訴法院和巡回法院法官。該委員會(huì)包括總統(tǒng)、司法部長(zhǎng)以及其他由總統(tǒng)任命的具有法律背景的9名成員。下級(jí)法院法官的挑選是由司法部長(zhǎng)在征詢了該委員會(huì)的意見后作出的。
（3）法官的保障制度完備
國(guó)外的法官一般都實(shí)行法官終身制，法官終身制的意思不僅僅是一輩子都可以待在法院，都可稱之為“法官”；終身制還是同法官的職權(quán)范圍相聯(lián)系的。例如，在美國(guó)聯(lián)邦和部分州的法域，法官的任命總是同某個(gè)具體的法院相聯(lián)系的，因此除非他得到提升，他的權(quán)利范圍是不會(huì)改變的，這種狀況會(huì)一直持續(xù)到他退休或辭職。法官的司法權(quán)力不會(huì)因遷任而受到威脅。即使在另外一些選舉產(chǎn)生或有類似選舉產(chǎn)生法官的州，由于選舉的考量，法官的司法權(quán)會(huì)受制于選取民的意愿，但是在其任期之內(nèi)，這種權(quán)力一般不會(huì)受到升遷的威脅。在法國(guó)，依據(jù)法國(guó)第五共和國(guó)憲法第64條宣告的法官終身制原則，除了法官因行為不當(dāng)依據(jù)程序撤職外，其他任何法官職位的變動(dòng)，包括法官的晉升也必須首先取得法官本人的認(rèn)可。 而這恰恰是我們?cè)诳紤]法官的交流、輪崗制時(shí)所要借鑒的。
由此可見，無(wú)論是大陸法系還是普通法系，對(duì)法官的要求不僅強(qiáng)調(diào)書面知識(shí)，更要求有豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷。法官的任命都傾向于采用委員會(huì)及各種機(jī)關(guān)和團(tuán)體的遴選機(jī)制。法官的地位比較高且有完備的保障機(jī)制。而這些，是我們的法官選任制中所沒有的。
三、 現(xiàn)行法官選任制改革運(yùn)作中存在的問題
針對(duì)現(xiàn)行法官選任制中存在的諸多弊端，1999年，最高人民法院頒布的《人民法院五年改革綱要》以“深化人事管理制度改革”為標(biāo)題提出了一系列具體措施，其中涉及法官選任制度改革的內(nèi)容,具體包括：從下級(jí)人民法院遴選法官、法官助理，法官定編，交流、輪崗，任職回避等。與此相配套的則有從2002年起實(shí)施的國(guó)家統(tǒng)一司法考試。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，
所有這些改革措施的目標(biāo)都有是為了促成中國(guó)法律職業(yè)共同體的建設(shè)，促成法官群體的專業(yè)化和職業(yè)化，最終實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。從理論上講，法官職業(yè)化建設(shè)是法院隊(duì)伍建設(shè)的終極目標(biāo)。法官職業(yè)化意味著法官具有獨(dú)特的職業(yè)屬性，即獨(dú)特的知識(shí)、技能和法律思維：法官不僅具有理論素養(yǎng)和法律知識(shí)，還應(yīng)具備實(shí)踐素養(yǎng)、審判技能和經(jīng)驗(yàn)。這就要求要經(jīng)過(guò)專門的法律訓(xùn)練和長(zhǎng)期的司法實(shí)踐，意味著法官具有優(yōu)秀的人品道德和司法操守，具有高度的道德修養(yǎng)，能夠剛正不阿、公正高效地裁決社會(huì)糾紛案件，意味著法官具有獨(dú)立的地位，即依法獨(dú)立行使審判權(quán)的地位，一切皆決于法，只服從法律。因此，法官職業(yè)化的深刻內(nèi)涵，意味著法官的資格有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并非人人都能當(dāng)法官。也就意味著要不斷改革現(xiàn)有的法官選任制，建立一個(gè)與法官職業(yè)化相配套的完善的法官遴選機(jī)制。
但是，目前上述改革措施除了統(tǒng)一司法考試已完全推行外，其他的僅在一部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。有的地方表面上雖已全面推行，如交流、輪崗，任職回避等，但實(shí)際上背離了制度設(shè)計(jì)者的初衷；也有的僅是走過(guò)場(chǎng)，為了改革而改革，即所謂換湯不換藥，如法官助理制的試行。
面對(duì)這些現(xiàn)狀，我們覺得，從歷史與現(xiàn)實(shí)的角度，科學(xué)、理性地考察這些措施的合理性與可行性就顯得尤為迫切和重要。
(1)法官助理制的試行不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。
1999年的《人民法院五年改革綱要》第33條中提出“隨著審判長(zhǎng)選任工作的開展，結(jié)合人民法院組織法的修改，高級(jí)人民法院可以對(duì)法官配備法官助理和取消助理審判員工作進(jìn)行試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)�！痹圏c(diǎn)單位將實(shí)行“老人老辦法和試行新政策相結(jié)合”的原則，“老人老辦法”是指在人民法院現(xiàn)有人員中開展法官助理的試點(diǎn)，重點(diǎn)以運(yùn)行“法官（合議庭）＋法官助理＋書記員”的人員組合模式為主；維持從事法官助理工作的有關(guān)人員的法律職務(wù)、待遇不變，使他們?cè)诒Ａ衄F(xiàn)有身份的前提下，行使法官助理的職責(zé)�！靶抡摺笔侵感逻M(jìn)法院的審判業(yè)務(wù)人員和重新組合后的法官助理、書記員和法院其他工作人員不再任命為助理審判員。這些人員中符合法官（審判員）條件的，可根據(jù)審判工作的需要，通過(guò)法定程序，直接任命為法官（審判員）。符合法官助理?xiàng)l件的，可根據(jù)審判工作的需要，任命為法官助理。改革的要點(diǎn)是讓一些不能繼續(xù)擔(dān)任法官但符合法官助理?xiàng)l件的人員轉(zhuǎn)任法官助理。 此后，在全國(guó)各地法院確實(shí)進(jìn)行了一些試點(diǎn)工作。我們也經(jīng)常會(huì)看到關(guān)于某某法院推行法官助理制被作為司法體制改革的一項(xiàng)舉措而見諸于媒體。
然而，實(shí)踐中這項(xiàng)制度在推行過(guò)程中已偏離了制定者的初衷。這一名義上來(lái)自美國(guó)的制度卻成了中國(guó)法院人事改革“借殼上市”的一個(gè)“殼”。 試點(diǎn)法院在實(shí)施過(guò)程中，并未將不能繼續(xù)擔(dān)任法官但符合法官助理?xiàng)l件的人員轉(zhuǎn)任為法官助理，而只是將現(xiàn)有的助理審判員轉(zhuǎn)任為法官助理。因此，這種改革實(shí)際上是“換湯不換藥”，只是將原有狀態(tài)下法院審判人員的名稱換了一下。把法官助理轉(zhuǎn)變成了一種變相增加法院人手，應(yīng)對(duì)日益增加的訴訟案件和調(diào)解案件的應(yīng)急措施了。
再來(lái)看一下試點(diǎn)法院關(guān)于法官助理職責(zé)的規(guī)定，無(wú)非就是完成庭前準(zhǔn)備工作，包括向當(dāng)事人雙方交待訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)，召開庭前聽證會(huì)、鎖定證據(jù)，組織庭前調(diào)解，并協(xié)助法官完成其他一系列庭外事務(wù)等。 與之相適應(yīng)的即是所謂的“321”、“121”等新的審判模式。這已使得作為法官選任制的法官助理制度被當(dāng)作了審判庭組織的一項(xiàng)改革。
有的試點(diǎn)法院認(rèn)為：法官助理制的推行，一方面可以大大減少法官把精力浪費(fèi)在瑣碎的日常事務(wù)的現(xiàn)象，使法官能夠?qū)Ｗ⒂谕徎顒?dòng)和研究案情，走“精英化”道路。另一方面法官助理協(xié)助法官處理庭外事務(wù)，充當(dāng)法官與當(dāng)事人的隔離帶，有利于法官的高效廉潔。 果真能達(dá)到這一結(jié)果嗎？從前面對(duì)法官隊(duì)伍的現(xiàn)狀分析中我們知道，今天擔(dān)任法官的人員中大部分是20世紀(jì)80年代進(jìn)入法院的老審判員，使這部分人“精英化”的主要途徑是加強(qiáng)教育和培訓(xùn)的問題，而僅非減輕工作任務(wù)。更值得注意的是，在現(xiàn)有的社會(huì)環(huán)境和體制下，保證法官的高效廉潔也并非一定要通過(guò)在法官與當(dāng)事人（或律師）之間設(shè)立法官助理這一“隔離帶”來(lái)實(shí)現(xiàn)，這種形式上的“隔離帶”實(shí)為“虛擬空間”，不堪一擊，故并無(wú)實(shí)際作用可言。因?yàn)橥艘徊街v，即使法官助理起到了一定的隔離作用，那同樣作為法院工作人員的法官助理反倒成了與當(dāng)事人聯(lián)結(jié)的紐帶，他們的清正廉潔同樣也失去了屏障。其實(shí)不管法官助理制度這項(xiàng)改革是否“變型”，是否有悖初衷。這項(xiàng)改革從目前來(lái)講帶來(lái)的一個(gè)比較嚴(yán)重的問題是，如將這項(xiàng)改革在整個(gè)法院系統(tǒng)內(nèi)推行開去。按照“新人新辦法”的做法，加上法官定編，晉升法官的難度較以往進(jìn)一步增大。法院將更難吸引法學(xué)院的畢業(yè)生去工作。 而事實(shí)上，由于統(tǒng)一司法考試的實(shí)行以及現(xiàn)行進(jìn)人機(jī)制方面的因素，法院人員的斷層現(xiàn)象，尤其是中西部法院的斷層現(xiàn)象已成為法院系統(tǒng)的一大難題。
(2)法官交流、輪崗的負(fù)面作用
《人民法院五年改革綱要》第35條規(guī)定了法官的交流、輪崗制。具體為：法官交流原則上在法院系統(tǒng)內(nèi)異地進(jìn)行或者在上、下級(jí)法院之間進(jìn)行。輪換崗位要以不影響法官專業(yè)化為前提，以不影響審判工作為原則。對(duì)法院領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行任職回避、交流制度。各地法院院長(zhǎng)實(shí)行與長(zhǎng)期生活的地區(qū)異地任職的辦法；副院長(zhǎng)實(shí)行分管工作輪換制；相近審判庭庭長(zhǎng)崗位實(shí)行定期輪換。通過(guò)實(shí)行法官交流、輪崗制度，形成法官的良性互動(dòng)和人員的合理配置。這一制度看起來(lái)與法官選任制無(wú)關(guān)，但將從下級(jí)法院遴選法官作為法官交流的一種方式的角度看，這也是法官選任制中一項(xiàng)重要的改革措施。這項(xiàng)改革所要達(dá)到的目的一方面是為了減少地方保護(hù)主義對(duì)司法不公帶來(lái)的影響，另一方面，也是為了促進(jìn)法官對(duì)司法知識(shí)的全面了解，使法官有一種更為開闊的司法利益視野。
然而事實(shí)是，首先，法官的異地交流并不能起到防止司法地方保護(hù)主義的作用。因?yàn)橐环矫嫠痉ǖ胤奖Ｗo(hù)主義的產(chǎn)生并非由法官長(zhǎng)期任職一方造成的，而是由長(zhǎng)期以來(lái)法院體制的行政化造成的，法院的行政化使得法院與政府的行政體制同構(gòu)化，并使行政權(quán)的干預(yù)能夠十分通暢地進(jìn)入司法領(lǐng)域。 因此，機(jī)制上產(chǎn)生的問題是不能靠少數(shù)法官之間的流動(dòng)所能解決的，交流出去的法官在現(xiàn)有機(jī)制下到了新的地方難免仍會(huì)受司法地方保護(hù)主義的影響。其次，沿用古代官吏異地任職制的交流、輪崗制在現(xiàn)今的信息社會(huì)其所能起到的作用已是微乎其微了。發(fā)達(dá)的交通，便捷的信息已使物理空間不再成為障礙。要“辦事”，找個(gè)熟人，一個(gè)電話哪怕是隔著千山萬(wàn)水也可以馬上搞定。我們不能因?yàn)橐豁?xiàng)改革措施能起到很有限的收益就去推行。交流帶來(lái)的還有一個(gè)費(fèi)用問題，點(diǎn)綴式的交流既不構(gòu)成制度，也不會(huì)有效果；要建立一個(gè)常規(guī)的比較普遍的（即相當(dāng)部分的法官交流）交流制度，即使是在法院系統(tǒng)內(nèi)部，也往往會(huì)給國(guó)家和/或個(gè)人帶來(lái)相當(dāng)高的費(fèi)用。 所以，對(duì)一項(xiàng)改革舉措要進(jìn)行科學(xué)而全面的評(píng)估，決不能因改革浪潮逼人而“饑不擇食”。
而以不影響法官專業(yè)化為前提的法官輪換崗位制事實(shí)上與法官的專業(yè)化和職業(yè)化是相矛盾的。我們先來(lái)將法院的情況同醫(yī)院作一下比較，雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為兩者沒有可比性。但筆者認(rèn)為，兩者無(wú)論是從專業(yè)化的程度還是分工的精細(xì)化方面都有共同點(diǎn)。法官與醫(yī)院的醫(yī)生一樣應(yīng)具有專門的技術(shù)。在醫(yī)院里，是不可能存在不同科室的醫(yī)生交流輪崗的問題，如果讓一個(gè)拿手術(shù)刀的外科醫(yī)生交流到血液
內(nèi)科或呼吸科的話，我們會(huì)認(rèn)為是一件很可笑的事情。那為什么在同樣分工很專業(yè)化的法院我們卻可以讓刑庭的法官交流到民庭或行政庭呢？事實(shí)上，這種做法不利于法官專業(yè)化和職業(yè)化的形成。所謂“術(shù)業(yè)有專攻”，人的精力是有限的，而知識(shí)的積累又非一朝一夕能形成的，對(duì)所有的部門法律知識(shí)都廣博精通、運(yùn)用自如的法官可以說(shuō)是沒有的。而法官的專業(yè)知識(shí)除了法律知識(shí)外，還包括司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如果將法官輪崗作為一種制度的話，比如象有的法院規(guī)定三年或五年輪一次崗，就會(huì)促使法官不愿對(duì)司法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)作有意的積累，這種知識(shí)的反激勵(lì)機(jī)制不但對(duì)法官本人，而且對(duì)法院體系的知識(shí)積累都會(huì)有重大的消極影響。
(3)、統(tǒng)一司法考試的實(shí)行尚未起到遴選優(yōu)秀法官的作用。
開始于2002年的全國(guó)統(tǒng)一司法考試，作為我國(guó)司法改革的一項(xiàng)重大舉措，雖被理論界認(rèn)為對(duì)于構(gòu)建“法律共同體”具有里程碑的意義。 但由于考試的難度低于以往的律師資格考試，它其實(shí)成為法院和檢察院改革的一部分。然而對(duì)法院來(lái)講，統(tǒng)一司法考試能否作為一種篩選機(jī)制將優(yōu)秀的法律人才吸引到法院并改變“復(fù)轉(zhuǎn)軍人進(jìn)法院”帶來(lái)的法官專業(yè)、文化素質(zhì)偏低的問題呢？
現(xiàn)實(shí)似乎不容樂觀，最起碼從這兩年實(shí)行的情況來(lái)看，統(tǒng)一司法考試帶來(lái)最大的負(fù)面作用是人才的逆向流動(dòng)。由于目前雖然在法院系統(tǒng)實(shí)行了法官等級(jí)制，但其僅僅是中國(guó)這個(gè)行政化社會(huì)中技術(shù)職稱的一種替代品，法院系統(tǒng)的工資并未因法官等級(jí)制的落實(shí)而得到增加，這也說(shuō)明法官的等級(jí)尚未得到社會(huì)的認(rèn)同。而我們所處的又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這個(gè)大環(huán)境，在市場(chǎng)機(jī)制下，人往往都是“爭(zhēng)名于朝，爭(zhēng)利于市”。 社會(huì)上的優(yōu)秀法律人才一旦通過(guò)了司法考試，當(dāng)法官并不是他們的首選，人們往往會(huì)選擇收入高出許多的律師行業(yè)。以致出現(xiàn)“法官門檻提高、斷層現(xiàn)象日甚”的現(xiàn)象。 而無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部還是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中東部地區(qū)，已在法院工作的人員經(jīng)過(guò)統(tǒng)一司法考試的搏殺后，他們中的部分人會(huì)選擇去當(dāng)律師或流動(dòng)到待遇高的法院當(dāng)法官。以致在西部的某些法院出現(xiàn)了幾個(gè)法院組成一個(gè)合議庭的窘迫狀況。
統(tǒng)一司法考試一時(shí)也無(wú)法改變因歷史原因形成的法官文化素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)偏低的問題。根據(jù)修改后的《法官法》，統(tǒng)一司法考試只對(duì)需新任命的初任法官作出了要求，對(duì)以前被任命為法官的人員仍沒有約束力。當(dāng)然，不同的問題應(yīng)不同對(duì)待。問題是，由于前面講到的法官助理制并未起到其真正的效用，而這部分人事實(shí)上又占用了法官編制的大部分�，F(xiàn)實(shí)的人事制度決定了法院沒有獨(dú)立的進(jìn)人權(quán)和定編權(quán)，法院的案件數(shù)量和難度逐年增加，但人員的數(shù)量事實(shí)上在減少，象筆者所在的法院，從1998年至今就因?yàn)榫幹频膯栴}沒有進(jìn)過(guò)一個(gè)法律專業(yè)的應(yīng)屆畢業(yè)生。
另外，統(tǒng)一司法考試僅僅是一個(gè)入門考試，它與高考不一樣，高考的學(xué)生達(dá)到分?jǐn)?shù)線，一律錄取，而司法考試通過(guò)了只是一個(gè)資格，如果選擇了律師職業(yè)，很快就可以拿到本子執(zhí)業(yè)了。但如果選擇當(dāng)法官，首先是一個(gè)能否被錄用的問題，即使錄用了，也不是馬上就能當(dāng)法官的，因?yàn)閷?duì)于法官的任命，法院還沒有年限方面的規(guī)定。這可能也是一部分法律專業(yè)的應(yīng)屆畢業(yè)生不選擇法院的原因。另一個(gè)方面，由于統(tǒng)一司法考試與公務(wù)員考試存在沖突，特別是對(duì)應(yīng)屆畢業(yè)生而言，他/她畢業(yè)后面臨的首先是公務(wù)員考試或其他應(yīng)職考試，這就會(huì)造成一部分法律教育培訓(xùn)的人才流入非司法機(jī)關(guān)，造成人才資源的浪費(fèi)。
四、完善我國(guó)法官選任制的幾點(diǎn)構(gòu)想
通過(guò)上面的分析，我們已經(jīng)看到了目前法院系統(tǒng)有關(guān)法官選任制的缺陷及已有改革措施的局限性。而通過(guò)與域外法官選任制的比較，他們?cè)诜ü馘噙x制度上的許多長(zhǎng)處正是值得我們借鑒的。雖然由于時(shí)空的變化，發(fā)展軌跡的不同，社會(huì)制度的差異。我們不能照搬照抄別人的經(jīng)驗(yàn)，但這些已經(jīng)比較完善的制度對(duì)幫助我們思考問題肯定是大有裨益的。
（1） 提高遴選的標(biāo)準(zhǔn)
針對(duì)我國(guó)目前法學(xué)教育水平參差不一的情況，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)外限定授予法學(xué)學(xué)位大學(xué)的做法。修改法官法的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定我國(guó)的法官只能從受過(guò)法學(xué)本科教育的人才中選撥。并且只能是在國(guó)家教育部、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部認(rèn)可的大學(xué)中接受法學(xué)本科教育的人，才具有擔(dān)任法官的資格。對(duì)擔(dān)任法官學(xué)歷要求的地區(qū)差別應(yīng)予取消。
（2）司法考試與司法培訓(xùn)的銜接
目前，我國(guó)的統(tǒng)一司法考試不能遴選出優(yōu)秀人才擔(dān)任法官，一方面當(dāng)然是待遇問題，另一方面則是統(tǒng)一司法考試與法官培訓(xùn)的關(guān)系。由于我國(guó)尚未建立完備的法官培訓(xùn)機(jī)制，就司法訓(xùn)練而言，我國(guó)的法官在從事法官工作之前，獲得司法經(jīng)驗(yàn)和技能的唯一途徑是老法官的“傳幫帶”。但由于歷史的原因，老法官本身的素質(zhì)事實(shí)上是難以勝任對(duì)新法官的訓(xùn)練的。這樣，新近通過(guò)司法考試的人如擔(dān)任法官要通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的自行摸索，才可能勝任法官工作，這對(duì)于提高法官的素質(zhì)是不利的。
實(shí)行何種培訓(xùn)制度，將直接決定著司法官的遴選方法。在這個(gè)問題上，我們可以在借鑒國(guó)外關(guān)于法官培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況，采取統(tǒng)訓(xùn)和分訓(xùn)相結(jié)合的方法。即在國(guó)家法官學(xué)院和檢察官學(xué)院的基礎(chǔ)上成立國(guó)家司法官學(xué)院，對(duì)通過(guò)司法考試的考生進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，培訓(xùn)的時(shí)間不能少于一年。在培訓(xùn)合格后，經(jīng)過(guò)遴選實(shí)現(xiàn)職業(yè)的分流。對(duì)于分流到法院的那部分人，再由各地的法官培訓(xùn)中心進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)的方法可采取一個(gè)教師帶幾十個(gè)學(xué)生的師徒式職業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容則主要集中于司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的培養(yǎng)，在經(jīng)過(guò)一年半到兩年的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)后，方可通過(guò)一定的程序被任命為法官。
（3）提高法官的待遇
統(tǒng)一司法考試在一定程度上成為人才逆向流動(dòng)的機(jī)制，原因當(dāng)然是多方面的，但問題的根本還是在于法院系統(tǒng)的待遇偏低，法院沒有足夠的利益來(lái)吸引優(yōu)秀的人才留在法院或進(jìn)入法院。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一社會(huì)大環(huán)境下，只要提高了法官的收入，就一定會(huì)有更多優(yōu)秀的法律人才愿意出任法官，相應(yīng)地法官職位的人的素質(zhì)也就會(huì)大大提高，并且，由于法官職位變成了一個(gè)高收入的職位，法官自然也會(huì)更珍惜這個(gè)職位，因此也一定會(huì)減少司法腐敗。
在現(xiàn)有體制下，如何提高法官的收入確實(shí)也是一個(gè)難題。減少法官的數(shù)量是一個(gè)比較有效的途徑，而減少法官數(shù)量的前提是必須減少司法糾紛，把法院的主要功能從糾紛解決轉(zhuǎn)向規(guī)則之治。目前所倡導(dǎo)的大調(diào)解機(jī)制正是解決這一問題的有效辦法。減少法官數(shù)量的另一個(gè)方法就是在法院內(nèi)部實(shí)行人事多元化體制，具體做法是將法院的人員分成法官、執(zhí)行官、書記官、法警、后勤五大部分。對(duì)不同性質(zhì)的人員采用不同的錄用標(biāo)準(zhǔn)，不同的管理方法。對(duì)法官的錄用標(biāo)準(zhǔn)要求最高，成為法官也最難，在此基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有條件下適當(dāng)提高法官的待遇，增加法官行業(yè)的吸引力。而且這樣做也不會(huì)使法官的高薪制受到社會(huì)的責(zé)難。
（4）建立專門委員會(huì)遴選法官
通過(guò)上文對(duì)國(guó)外法官遴選制的考察中我們知道，國(guó)外的法官都是由專門委員會(huì)來(lái)任命的，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)法官的任命是由同級(jí)的人大常委會(huì)行使的權(quán)力。而通常人大常委會(huì)對(duì)法官候選人的情況僅限于法院和組織部門提供的材料，且一般都是根據(jù)法院確定的名單作形式上的審核，往往是走走過(guò)場(chǎng)。這種做法很難挑選出德才兼?zhèn)涞娜瞬艙?dān)任法官。而且，由同級(jí)人大任命，又使法官的來(lái)源受到地域和行政限制。無(wú)法保障法官的獨(dú)立性和公正性。
因此，我們可以借鑒西方國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立獨(dú)立的遴選委員會(huì)
，委員會(huì)必須由具有專業(yè)法律知識(shí)的人參加，法官的候選人必須以專業(yè)知識(shí)和審判業(yè)績(jī)作為推薦的基礎(chǔ)。在此程序上，采用公開的聽證會(huì)制度對(duì)候選人的資格和能力方面進(jìn)行審查，人大常委會(huì)在委員會(huì)的候選人名單中擇優(yōu)選擇并任命。
（5）逐步建立法官長(zhǎng)任期制。
筆者主張?jiān)谖覈?guó)推行法官長(zhǎng)任期制，并非是因?yàn)檎瞻嵴粘绹?guó)的經(jīng)驗(yàn)，事實(shí)上美國(guó)的法官終身制因?yàn)槠浯嬖谥恍┍锥硕灰恍┟绹?guó)學(xué)者稱為“最愚蠢的條款”之一。但是，依據(jù)波斯納的研究，法官是更需要固態(tài)智力的一項(xiàng)工作，并且這種固態(tài)智力往往在人到60歲之后仍然增長(zhǎng)，而不是衰落，可能會(huì)持續(xù)到80歲。 因此，在我們這個(gè)司法知識(shí)傳統(tǒng)非常缺乏并很少積累的國(guó)家，在制度上防止司法經(jīng)驗(yàn)的流失顯得更為重要。而且，推行法官長(zhǎng)任期制，推遲法官的法定退休年齡也意味著法官收入的增加，法官地位的提升。
具體的做法是：在法官相對(duì)職業(yè)化的前提下，推遲法官的退休年齡，按照現(xiàn)在人口的發(fā)展?fàn)顩r，可推遲到70至75歲，但并不是要求法官只有到這個(gè)年齡才可以退休，可以允許法官提前退休，并且將這種規(guī)定制度化。同時(shí)考慮到我國(guó)的現(xiàn)狀，防止法官待遇相對(duì)提高后，其它官員在退休前幾年出任法官，可以規(guī)定在60歲時(shí)任法官滿10年或15年才可以推遲到70或75歲退休。
結(jié)語(yǔ)
筆者作為基層法院的法官，對(duì)法官選任制的看法只是“井蛙之見”，有很多偏頗之處。而關(guān)于法官選任制的各種構(gòu)想亦是“仁者見仁”、“智者見智”。法官選任制屬于上層建筑和政治文明的范疇，法律界的一些先進(jìn)分子可以通過(guò)借鑒世界最先進(jìn)的文明成果而迅速在理念中加以確立和認(rèn)同，但其實(shí)施卻離不開賴以生存的社會(huì)基礎(chǔ)特別是政治基礎(chǔ)，法官選任制的構(gòu)想與確立必將是一個(gè)漸近的能動(dòng)過(guò)程。本文僅是“拋磚引玉”，期望能引發(fā)大家更多的思考。
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