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芻議人民陪審員制度/陳淑法律論文網(wǎng)
芻議人民陪審員制度
陳淑 筱萍
【論文提要】《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》已于2005年5月1日起施行,這是我國歷史上第一部關(guān)于人民陪審員制度的單行法律，既是依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求，也是司法體制改革的一個(gè)新起點(diǎn)。《決定》的頒行，對于完善和改革我國審判制度將會(huì)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。我院已向社會(huì)公開招聘了一批人民陪審員，該批人民陪審員經(jīng)區(qū)人大人命，并經(jīng)培訓(xùn)即將參與審判。本文擬從當(dāng)前人民陪審員制度在立法中存在的問題、現(xiàn)行人民陪審員制度的缺陷與不足、完善我國人民陪審員制度的幾條措施、人民陪審員制度中需要解決的幾個(gè)問題談?wù)勀w淺看法，以期同仁指正。
【關(guān)鍵詞】 人民陪審員 立法問題 缺陷與不足 完善措施 解決問題
人民陪審員制度是指國家審判機(jī)關(guān)審判案件時(shí)吸收非職業(yè)法官作為陪審員,與職業(yè)法官或職業(yè)審判員一起審判案件的一種司法制度。人民陪審員制度是我國司法民主的要求，是我國始終堅(jiān)持走群眾路線的重要體現(xiàn)，也是司法公正的重要保障。人民陪審員制度是司法民主化、人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)，是人民群眾監(jiān)督法院審判工作，確保司法公正的基本途徑，也是對人民群眾進(jìn)行法制教育、宣傳法律的重要形式。
當(dāng)前人民陪審員制度在立法中存在的問題
中華人民共和國成立后，就人民陪審制度制定了一系列的法律規(guī)定。1951年的《人民法院暫行組織條例》、1954年的《憲法》和《法院組織法》，1975年和1978年的《憲法》都對陪審員制度作了明文規(guī)定；1979年通過、1983年修正的《人民法院組織法》和1979年通過、1996年修正的《刑事訴訟法》重申了過去憲法和法律關(guān)于人民陪審制度的有關(guān)規(guī)定；1982年試行、1991年通過的《民事訴訟法》和1989年通過的《行政訴訟法》也都對人民陪審制度作了規(guī)定。另外，國務(wù)院、最高人民法院和司法部等有關(guān)部委以及一些地方人大，專門就貫徹實(shí)施人民陪審員制度制定出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件和地方性法規(guī)。但現(xiàn)行的法律法規(guī)中有關(guān)人民陪審員制度的規(guī)定仍然存在一些問題：
�。ㄒ唬┤嗣衽銓弳T制度在現(xiàn)行憲法中未作規(guī)定。作為一國根本大法的憲法，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是規(guī)定國家的基本經(jīng)濟(jì)政治制度和公民的基本權(quán)利義務(wù)等。而作為司法民主的重要內(nèi)容和標(biāo)志的人民陪審員制度，無論是作為公民的基本權(quán)利，還是作為國家司法制度的一個(gè)基本原則，就其地位和重要作用而言，都應(yīng)當(dāng)在憲法中加以規(guī)定。建國以來，我國先后頒布了四部憲法，前三部憲法都對人民陪審員制度作了規(guī)定，只是在不同的時(shí)期語言表述有所不同�，F(xiàn)行的1982年憲法卻未規(guī)定人民陪審制度，迄今為止對憲法進(jìn)行了3次修正，也均未提及人民陪審制度。在當(dāng)今以依法治國為基本治國方略、以民主政治建設(shè)為基本綱領(lǐng)的形勢下，這種情況不能不說是一種立法上的缺陷。
�。ǘ┈F(xiàn)行法律對人民陪審員制度的規(guī)定表述混亂。我國現(xiàn)行的涉及人民陪審員制度的四部法律——人民法院組織法和三大訴訟法，對人民陪審員制度的規(guī)定表述相當(dāng)混亂。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一，關(guān)于人民陪審員制度是否作為一項(xiàng)基本的司法制度表述不清。1979年的法院組織法第九條曾規(guī)定“人民法院審判第一審案件實(shí)行人民陪審員陪審的制度”，但1983年修正時(shí)卻刪除了這一規(guī)定，其對應(yīng)的關(guān)于合議庭的規(guī)定“人民法院審判第一審案件，由審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行”修改為“人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進(jìn)行”，這樣在第一審案件中由人民陪審員必須參加合議庭就成了可參加可不參加，從而使人民陪審員制度由“應(yīng)當(dāng)”變成了“可以”，進(jìn)而使該項(xiàng)制度成了“可有可無”�，F(xiàn)行的刑事訴訟法第十三條規(guī)定“人民法院審判案件，依照本法實(shí)行人民陪審員陪審的制度”，仍然把它作為一項(xiàng)基本制度。而在其第一百四十七條審判組織中，又把原來（1979年刑事訴訟法）規(guī)定的“審判第一審案件由審判員和人民陪審員組成合議庭”修改為“由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭”，與法院組織法的規(guī)定保持了一致，使這項(xiàng)制度也成了“可有可無”。在同一部法律內(nèi)這兩條的表述似乎有前后相互矛盾之嫌。民事訴訟法和行政訴訟法都沒有把人民陪審制度作為一項(xiàng)制度來規(guī)定，也都只是在審判組織中作了“可有可無”的規(guī)定。由此看來，現(xiàn)行法律關(guān)于人民陪審員制度地位的規(guī)定確實(shí)有些尷尬。
第二，關(guān)于在哪一審級的審判中可以采取人民陪審員制度的規(guī)定不一致。在現(xiàn)行的法院組織法、刑事訴訟法、民事訴訟法都明確規(guī)定審判第一審案件可以實(shí)行人民陪審員制度，但在行政訴訟法中卻沒有規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，這是法律賦予行政訴訟以更大的靈活性，即行政訴訟的第一審和第二審案件均可實(shí)行人民陪審員制度。筆者不敢茍同，因?yàn)榉刹⑽疵魑囊?guī)定行政訴訟的第二審可以實(shí)行人民陪審員制度，并且如果行政訴訟案件的第二審可以實(shí)行人民陪審員制度的話，也是與法院組織法的基本規(guī)定不相符，在立法上是相互矛盾的。筆者認(rèn)為，這是行政訴訟法在立法上的一項(xiàng)差錯(cuò)。
第三，現(xiàn)行各部法律對“人民陪審員”的表述不盡一致。法院組織法第十條、第三十八、第三十九條和刑事訴訟法第十三條、第一百四十七條都表述為“人民陪審員”，而民事訴訟法第四十條和行政訴訟法第四十六條都表述為“陪審員”。法律語言應(yīng)當(dāng)是高度嚴(yán)密和統(tǒng)一的，出現(xiàn)這樣的問題有損法律語言表述的嚴(yán)肅性，不能不說是立法上的瑕疵。
第四，現(xiàn)行各部法律對于人民陪審員的權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定表述不一。民事訴訟法規(guī)定人民陪審員在執(zhí)行職務(wù)期間與審判員有同等的權(quán)利義務(wù)，而法院組織法和刑事訴訟法都只規(guī)定有同等的權(quán)利，沒有“義務(wù)”二字。行政訴訟法對此干脆不作任何規(guī)定。這是否意味著在不同的訴訟程序中人民陪審員的權(quán)利和義務(wù)不相同呢？當(dāng)然不是。從法理上講，任何時(shí)候權(quán)利義務(wù)都應(yīng)當(dāng)是一致的。這些問題都應(yīng)當(dāng)在立法上進(jìn)一步修正完善。
�。ㄈ┈F(xiàn)行“聘請?zhí)匮銓弳T”的做法沒有法律依據(jù)。現(xiàn)行法律中，法院組織法第三十八條規(guī)定了人民陪審員的產(chǎn)生：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，但是被剝奪過政治權(quán)利的人除外�！蓖瑫r(shí)賦予了其職權(quán)：“人民陪審員在人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權(quán)利。”這說明，人民陪審員是經(jīng)選舉作為人民群眾的代表參加審判案件，行使國家審判權(quán)力的人。人民陪審員在執(zhí)行職務(wù)期間，作為合議庭的成員與審判員一樣對案件的處理行使同等權(quán)力。審判權(quán)是國家的重要權(quán)力，根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定，該項(xiàng)權(quán)力的行使只能根據(jù)法律的規(guī)定。現(xiàn)行的法院組織法只規(guī)定依法選舉產(chǎn)生的人民陪審員有權(quán)行使審判權(quán)，沒有規(guī)定“聘請?zhí)匮銓弳T”可以行使審判權(quán)，也沒有授權(quán)人民法院可以自行“聘請?zhí)匮銓弳T”參加訴訟。因此，目前一些規(guī)范性文件和地方性法規(guī)規(guī)定的“聘請?zhí)匮銓弳T制度”，雖然在實(shí)際審判工作中起到了較好的社會(huì)效果，但這種做法卻沒有
法律上的依據(jù)，亟待從立法上予以完善。
�。ㄋ模┤嗣衽銓弳T制度沒有專項(xiàng)立法。現(xiàn)行的人民法院組織法關(guān)于人民陪審員的規(guī)定過于籠統(tǒng)，對于人民陪審員的資格條件和陪審員產(chǎn)生的程序等沒有具體規(guī)定，陪審員的素質(zhì)難以保證，有的人民陪審員在庭審中難以真正發(fā)揮作用。推行審判方式改革后，這種情形更為明顯。由于沒有法律依據(jù)，各地對于人民陪審員履行職責(zé)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)各不相同，很多情況下，補(bǔ)助很少甚至沒有補(bǔ)助�；谏鲜鲈颍嗣衽銓弳T制度在很多地方已名存實(shí)亡，流于形式，甚至根本就不搞陪審。因此，亟須出臺(tái)《人民陪審員法》，就人民陪審員的資格條件、選舉程序、任職資格、職責(zé)范圍、權(quán)利義務(wù)、管理與培訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)保障等具體問題作出具體規(guī)定，以便于在司法實(shí)踐中操作。
我國現(xiàn)行人民陪審員制度的缺陷與不足
1、陪審員職權(quán)不明確,不能與法官形成制約關(guān)系.按照我國有關(guān)法律的規(guī)定,人民陪審員在法院執(zhí)行職務(wù)期間,與法官享有同等的權(quán)利。然而,陪審員在審判中究竟應(yīng)該具有哪些職權(quán)和責(zé)任,法律沒有做出明確的回答。這就使陪審員的具體運(yùn)作沒有具體的法律依據(jù),也使其地位沒有了保障。在實(shí)際中,法官往往在庭審時(shí)安排陪審員宣讀一些程序性文字材料,如有關(guān)案件當(dāng)事人權(quán)利的規(guī)定等,就算陪審員參與審判活動(dòng)了,在作出判決時(shí),雖然陪審員有著與職業(yè)法官平等的表決權(quán),但是普通公民往往信服于職業(yè)法官的專業(yè)知識,從而自然地產(chǎn)生一種權(quán)威屈從心理,在表決時(shí)總是遵從職業(yè)法官的意志。這樣,陪審的作用無從發(fā)揮,產(chǎn)生了陪而不審的現(xiàn)象,陪審員在法庭沒有了獨(dú)立的表決權(quán),就是失去了其應(yīng)有的作用,也就不能與法官形成制約關(guān)系。這也是近年審判中陪審制度弱化的原因之一。
2 、陪審案件的范圍不明確,導(dǎo)致司法實(shí)踐中的混亂現(xiàn)象。在我國哪些案件陪審員參與審理,法律沒有明確,完全由法官來自行決定,導(dǎo)致法官的隨意性過大.實(shí)踐中,有的法官有“怕麻煩、怕監(jiān)督、怕干擾”的考慮,所以根本不讓陪審員參加,而由清一色的審判員組成合議庭來進(jìn)行審理；有的即使請了陪審員，對其意見也是采取“聽而不理”的態(tài)度，甚至不允許陪審員參加合議，進(jìn)行表決。正是由于這種對陪審制度的不正確看法，在實(shí)際中，真正吸收陪審員審理的案件非常少，從而導(dǎo)致陪審制度流于形式，成為擺設(shè)，最終名存實(shí)亡。這主要是陪審案件的范圍不明確和法官?zèng)Q定的任意性所導(dǎo)致；這也影響了陪審員的工作積極性。
3、陪審員任期制不利于體現(xiàn)陪審制度的公正與民主。在我國的法律中，陪審員一般都采用任期制，而非“一案一選”制。而實(shí)踐中有的陪審員甚至連續(xù)擔(dān)任陪審員成了所謂的“陪審專業(yè)戶”。陪審員這樣的任期制不利于調(diào)動(dòng)和保持其參加陪審的積極性，也有悖于設(shè)立陪審制度的初衷，不利于發(fā)揮陪審員在審判中應(yīng)起的作用，也失去了人民陪審的意義，實(shí)際上成了“湊數(shù)”。
4 、陪審員的選任方式不當(dāng)。按照我國法律的規(guī)定，人民陪審員應(yīng)該由基層人民代表大會(huì)在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上選舉產(chǎn)生。但是在目前的實(shí)踐中，陪審員的選舉很不受重視。在基層人民代表大會(huì)的選舉活動(dòng)中根本“排不上隊(duì)”，因此造成了各地人民陪審員選任現(xiàn)狀的混亂。例如，有的地方由法院直接邀請人民陪審員，有的地方讓有關(guān)單位和團(tuán)體推薦人民陪審員，等等。在實(shí)踐中，當(dāng)某個(gè)案件的審判需要陪審員的時(shí)候，負(fù)責(zé)該案審判的法官在本案陪審員“候選名單”中挑選。法官樂于挑選那些與自己關(guān)系比較好或比較熟悉的陪審員的作法屢見不鮮。這種人民陪審員的選舉方式干預(yù)過多，與法院的牽連過多,導(dǎo)致選舉出的人民陪審員不能真正對法官監(jiān)督，對法官的制約作用也減弱了.
完善我國人民陪審員制度的幾條措施
1、 嚴(yán)格規(guī)定人民陪審員條件和選任程序。人民陪審員除了要年滿二十三歲，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，身體健康，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則等條件外，還要對本案無先入為主的偏見。陪審員的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)是在案件審理前隨機(jī)產(chǎn)生，這樣選出的陪審員不與法官產(chǎn)生利益沖突，更不與雙方當(dāng)事人有關(guān)系牽連，他們能在法庭上根據(jù)自己的意志自由判決，自主的認(rèn)定案件事實(shí)，而不受外界干擾。另外建議國家盡快出臺(tái)人民法院陪審員辦法，明確人民陪審員的選任程序。
2、明確適用人民陪審員制度的案件范圍。通過訴訟法的修改程序或在陪審員辦法中明確陪審制度適用的具體案件范圍，防止當(dāng)前的隨意化現(xiàn)象。
3、明確規(guī)定人民陪審員的權(quán)力范圍。人民陪審員到人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，履行下列職責(zé)：審閱所陪審案件的材料；參加案件調(diào)查；參加合議庭開庭審理案件或案件的調(diào)解；參加案件評議。人民陪審員遇有下列情形，有權(quán)向院長或?qū)徟形瘑T會(huì)提出意見和建議：審判活動(dòng)違反法定程序的；認(rèn)為案件的事實(shí)認(rèn)定或處理確有錯(cuò)誤或者顯失公正而在合議庭未能解決的；審判人員未能依法履行職責(zé)的；審判人員有其他違法違紀(jì)行為的。
4、明確規(guī)定對人民陪審員的獎(jiǎng)懲措施及保障制度。通過一系列的、行之有效的管理制度來促進(jìn)人民陪審員制度的發(fā)展。
人民陪審員制度中需要解決的幾個(gè)問題
《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》已于2005年5月1日起施行。這是我國歷史上第一部關(guān)于人民陪審員制度的單行法律，既是依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的必然要求，也是司法體制改革的一個(gè)新起點(diǎn)。《決定》的頒行，對于完善和改革我國審判制度將會(huì)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。出臺(tái)后，全國法院反響強(qiáng)烈。但因?yàn)樾P(yáng)院長在講話中提到年內(nèi)最高法院將制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則，故大多數(shù)法院仍在觀望中。筆者認(rèn)為人民陪審員制度當(dāng)前需要著重解決的幾個(gè)問題。
一、人大代表不宜擔(dān)任同級人民陪審員
人大代表由于其代表的廣泛性以及社會(huì)活動(dòng)知名度等原因，是許多人民法院選任人民陪審員的首要人選。對此，全國人大的決定并未限定。但我們認(rèn)為目前人大代表擔(dān)任同級法院人民陪審員的普遍作法值得商榷。
首先，根據(jù)法律，人民陪審員在人民法院決定開庭審判案件和被確定為合議庭組成人員后，便開始參與人民法院的審判活動(dòng)，可以審閱案卷、詢問當(dāng)事人、詢問證人、調(diào)查認(rèn)定事實(shí)、適用法律、參加法庭審理活動(dòng)。因此，可以認(rèn)為，人民陪審員在履行審判職責(zé)時(shí)，就是法官，行使國家的司法審判權(quán)。而根據(jù)我國人民代表大會(huì)制度，人大代表作為各級權(quán)力機(jī)關(guān)的主體，不僅享有立法權(quán)，而且可以行使對包括司法審判在內(nèi)的“一府兩院”工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。如果大量的人大代表擔(dān)任人民陪審員，那么就人大代表個(gè)人來說，其將立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)集于一身，這顯然是與我國的政體相違背。
其次，人大代表擔(dān)任陪審員，其在案件審理中就是一名名副其實(shí)的法官，然而他又可以對法官的司法行為進(jìn)行監(jiān)督，這在一定程度上就會(huì)出現(xiàn)類似于“既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”的情況，這樣的監(jiān)督工作缺乏正當(dāng)性。從另一個(gè)角度考慮，實(shí)行陪審員和審判員組成合議庭審理案件，陪審員必定和審判員在客觀上具有“捆綁利益”，人大代表擔(dān)任陪審員，很可能就會(huì)在監(jiān)督者與審判者之間迷失自己的角色，對自己的身份認(rèn)知發(fā)生錯(cuò)位，從而導(dǎo)致懈于履行監(jiān)督職責(zé)。
第三，由于擔(dān)任陪審員，人大代表也很可能和法院的關(guān)系密切起來，這就有可能在述職評議、個(gè)案監(jiān)督等工
作中出現(xiàn)先入為主的傾向，難以確保對司法審判工作作出客觀的評價(jià)。《決定》規(guī)定人民陪審員的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)比照法官的產(chǎn)生程序，由同級人大常委會(huì)任命。按照“誰任命，誰監(jiān)督”的原則，人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對其任命的人民陪審員進(jìn)行監(jiān)督。而人大常委會(huì)又是同級人大代表選舉產(chǎn)生的，理應(yīng)接受人大代表的監(jiān)督。顯然，這就陷入了循環(huán)怪圈，在理論上也是說不通的。
建議最高人民法院在實(shí)施細(xì)則中將此問題予以明確。
二、人民陪審員的年齡上限是否應(yīng)規(guī)定
對于人民陪審員的任職年齡上限決定未作規(guī)定，實(shí)踐中有許多法院一般是以當(dāng)?shù)毓珓?wù)員任職上限年齡為參照，即限定在23歲以上，60歲以下，筆者認(rèn)為這是不適宜的。
一是全國人大常委會(huì)的決定對此未予規(guī)定，根據(jù)法無明文規(guī)定不得限定公民權(quán)利的原則，法院將選任資格進(jìn)行限定是不合法的。
二是對許多退職人員來講，由于熱心公益事業(yè)或有一定的法律職業(yè)經(jīng)歷，擔(dān)任人民陪審員更為得心應(yīng)手，也是老有所為的體現(xiàn)。
因此，認(rèn)為擔(dān)任人民陪審員應(yīng)設(shè)立年齡上限的做法不妥，只要身體健康足以勝任工作就行，而不能搞人為限制。
三、人民陪審員的任期能否連任
《決定》第九條只規(guī)定了人民陪審員的任期為五年。沒有規(guī)定能否連任。因此從法律上講，只要符合人民陪審員任職條件，經(jīng)法院院長提名，同級人民大常委會(huì)任命的，就在當(dāng)選之列，就可連選連任。
我們認(rèn)為，人民陪審員與法官的最大區(qū)別就是非職業(yè)化。理論認(rèn)為人民陪審制度有以下優(yōu)勢：1、職業(yè)法官由于長期閉門審理案件有可能變得過于追求學(xué)術(shù)理論方面的探究和適用，而陪審員比職業(yè)法官更接近大眾生活，更具有基層工作和生活的經(jīng)驗(yàn)，因此，他們參審會(huì)更貼近實(shí)踐，在理論上更完美，給審判工作注入新的生機(jī)和活力。2、陪審員不依賴司法當(dāng)局的恩惠而求生，也沒有必要為職務(wù)升遷而屈從于政治干預(yù)。他們往往比職業(yè)法官少一些偏私和顧忌，會(huì)更公平地判案。3、最重要的一點(diǎn)，現(xiàn)代社會(huì)法律及其運(yùn)作體系，已越來越專業(yè)化、技術(shù)化、職業(yè)化，成為律師、檢察官和法官把持的過程。允許各行各業(yè)的民眾參加到審判中，保持民眾的聲音，既可以監(jiān)督法官，也可防止政府濫用權(quán)力，以此保持法治和民主的相互聯(lián)系。
陪審員雖然與法官共同審理案件，但與法官卻不是同一戰(zhàn)壕的“戰(zhàn)友”，陪審員肩負(fù)著監(jiān)督法官廉潔公正司法的重要使命，是對審判更為直接和有效的監(jiān)督方式。陪審員連選連任顯然與上述人民陪審員制度的設(shè)立初衷相違背。
陪審員連任制不利于體現(xiàn)陪審制度的公正與民主。在我國的法律中，陪審員都采用任期制，而非似國外的“一案一選”制。有的陪審員連續(xù)擔(dān)任陪審員成了所謂的“陪審專業(yè)戶”。這樣不但不利于調(diào)動(dòng)和保持其參加陪審的積極性，也有悖于設(shè)立陪審制度的初衷，不利于發(fā)揮陪審員在審判中應(yīng)起的作用，也失去了人民陪審的意義，實(shí)際上成了“湊數(shù)”。一方面，陪審員連任制的直接結(jié)果就是脫離人民群眾，陪審員與人民群眾的距離和隔閡由此產(chǎn)生；另一個(gè)結(jié)果則是陪審員的專職化必然導(dǎo)致專業(yè)化，這使他們迅速向法律職業(yè)者演變，而日益擺脫“民間化”和“非職業(yè)化”的特征。這無論從形式上還是實(shí)質(zhì)上都把陪審員與法院和法官利益“捆綁”在一起，導(dǎo)致陪審員對法院產(chǎn)生歸屬感和認(rèn)同感。同時(shí)，陪審員也無法起到對社會(huì)和周圍人的法制宣傳和教育作用�？傊�，連任只能造就一批“準(zhǔn)法官”，而無法發(fā)揮人民陪審員制度的應(yīng)有功能。其實(shí)，陪審員的連任制除了違背人民陪審員制度的設(shè)立初衷外，還會(huì)產(chǎn)生其他一些負(fù)面效果。由于陪審員在特定時(shí)間內(nèi)的固定性和總體上的臨時(shí)性（將來的無保障性），再加上對陪審員監(jiān)督措施的欠缺和制度的缺位，給陪審員腐敗提供了可能。相比法官而言，這些陪審員的腐敗風(fēng)險(xiǎn)更大，收買成本可能會(huì)更低。陪審員連任并不能起到“監(jiān)督司法公正、教育民眾”的作用，相反，卻更容易失去人民群眾的信任，失去人民陪審員制度的民主內(nèi)涵。
因此，建議最高法院在實(shí)施細(xì)則中明確不可以連任；或借鑒憲法的規(guī)定，任期不超過兩屆。
四、人民陪審員的廣泛性和代表性問題
其實(shí)這個(gè)問題，法院一直是重視的。如廣東省人民陪審員的來源就有廣泛的群眾基礎(chǔ)。來自各級人大的人民代表160人，占總?cè)藬?shù)的10.8％；來自政協(xié)的委員共96人，占6.5％；來自公務(wù)員系列598人，占40.4％；來自企業(yè)、事業(yè)單位197人，占13.3％；來自其他行業(yè)（主要是婦女聯(lián)合會(huì)）428人，占29％。濟(jì)南市槐蔭區(qū)法院在選任中初步確定各行業(yè)的比例為：公務(wù)員15％、教師10％、醫(yī)務(wù)人員10％、科技人員15％、企業(yè)職工15％、居民15％、農(nóng)民10％、社會(huì)知名人士10％，其中女性人民陪審員比例不少于40％，少數(shù)民族不少于10％，黨外人士不少于30％
我們認(rèn)為，在注意代表面的同時(shí)，更應(yīng)注意在政治層面上，應(yīng)考慮民主黨派、無黨派人士等。在社會(huì)界別上，應(yīng)考慮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、教師等。作為多個(gè)民族同時(shí)聚居地區(qū)，少數(shù)民族也應(yīng)有一定的比例。專業(yè)人員應(yīng)占相當(dāng)?shù)谋壤Ｈ缃鹑�、�?jì)算機(jī)、知識產(chǎn)權(quán)、醫(yī)療、建筑、外經(jīng)外貿(mào)等等。也要考慮到名額在地域方面的平衡。我們認(rèn)為應(yīng)提倡一人多代表性，如既是婦女，又是知識分子，還有專業(yè)上的一技之長，確保在人數(shù)相對較少的情況下有較多的代表面。但不應(yīng)從所謂社會(huì)精英中選擇固定的人長期去“陪審”，更要限制特定的官員階層乃至特定職業(yè)的人參加陪審。這樣才能使陪審員不致成為“法官外的法官”。
人民陪審員的法律素質(zhì)低一直是陪審制度的詬病所在。因?yàn)閷徟惺亲鳛樯鐣?huì)精英的法官依據(jù)法律作出公正裁判的行為。法官所從事的職業(yè)不同于一般的國家公務(wù)性管理，不同于一般的公務(wù)人員，正所謂“公堂一言斷勝負(fù)，朱筆一落命攸關(guān)”。法院的地位及法官的責(zé)任決定了法官必須要有嫻熟的法學(xué)理論知識、豐富淵博的社會(huì)綜合知識、敏捷的思維反應(yīng)能力和言詞表達(dá)能力。許多法院普遍認(rèn)為陪審員缺乏法律知識，文化程度也很低，因而在參加合議庭審理和評議案件的活動(dòng)中，很少發(fā)表意見，有的只起到“陪坐”或者“陪襯”的作用，建議多選任學(xué)者型陪審員。
文化素質(zhì)高、有專業(yè)特長，反映了法院對于社會(huì)精英的要求，但從我國當(dāng)前受教育程度看，高學(xué)歷、專業(yè)強(qiáng)的人才畢竟是少數(shù)，如果對人民陪審員的資格、條件要求過高，就不可能實(shí)現(xiàn)“具有廣泛的社會(huì)代表性”的目標(biāo)。
其實(shí)，那種試圖通過選任各領(lǐng)域?qū)＜页淙闻銓弳T，以更好地解決某些糾紛的做法也是值得商榷的。專家也有其行業(yè)利益，例如請醫(yī)學(xué)專家擔(dān)任醫(yī)療糾紛案件的陪審員，他能否保持公正的立場就大可懷疑。這里恐怕也有物傷其類的問題。而且即使是專家可以保持中立，當(dāng)事人是否相信其中立性又是一個(gè)問題。這是選任中的一個(gè)難題。
五、人民陪審員的名額確定
《決定》第七條規(guī)定：“人民陪審員的名額，由基層人民法院根據(jù)審判案件的需要，提請同級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)確定�！�
我們認(rèn)為名額的確定應(yīng)從以下幾點(diǎn)考慮：一是數(shù)量不易過多過濫，防止本末倒置。二是數(shù)量太少，使其作用難以發(fā)揮。
最高法院的草案中曾提出，人民陪審員選任后參與合議庭審理案件，以每年每人十件為宜�？上В舜鬀Q定中沒有采納此意見。
我們認(rèn)為一人陪審過多，就會(huì)使其成為
“編外職業(yè)法官”，易于與職業(yè)法官的關(guān)系過于密切，對于公正審判可能也無益處。過少，則不利于陪審員自身法律素質(zhì)的提高，也不利于自身作用的充分發(fā)揮。具體陪審案件多少，還應(yīng)結(jié)合實(shí)踐確定。
六、人民陪審員的培訓(xùn)
《決定》第十五條規(guī)定：“基層人民法院會(huì)同同級人民政府司法行政機(jī)關(guān)對人民陪審員進(jìn)行培訓(xùn)，提高人民陪審員的素質(zhì)。”這一設(shè)定有其合理性。
但培訓(xùn)不能試圖將陪審員培訓(xùn)成法律專家，這在實(shí)踐中既不可能也不經(jīng)濟(jì)，且完全損害了陪審員的自然的判斷能力，并最終損及制度設(shè)立的初衷。對于人民陪審員的職責(zé)定位，主要有三種意見：一是將人民陪審員在審判活動(dòng)中的地位、作用定位于參與審判案件，行使與法官同等的職權(quán)；二是人民陪審員不是法律專業(yè)人員，不可能與法官發(fā)揮同等作用，應(yīng)當(dāng)將人民陪審員的地位、作用定位于對法官審判案件進(jìn)行監(jiān)督；三是人民陪審員參與審判案件，既行使與法官同等的權(quán)力，又對審判活動(dòng)發(fā)揮監(jiān)督作用�！稕Q定》認(rèn)為，實(shí)行人民陪審員制度的主要目的是通過人民陪審員參與審判活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)司法民主，確保司法公正。對于人民陪審員在審判活動(dòng)中的地位、作用，仍應(yīng)定位于參與審判案件，行使審判權(quán)。人民陪審員參與審判，主要是從不同的角度分析案件，使法官聽取來自業(yè)外人士的意見，豐富思維判斷。同時(shí)人民陪審員在參與審判活動(dòng)的過程中，客觀上會(huì)對法官形成一種監(jiān)督和約束。這種監(jiān)督作用是人民陪審員制度所固有的。關(guān)于陪審員的定位，沈德詠就全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》答記者問中指出，實(shí)行陪審是當(dāng)今世界大多國家的通常做法，其主要目的在于體現(xiàn)司法民主。以英美為代表的普通法系國家實(shí)行陪審團(tuán)制，以德法為代表的大陸法系國家實(shí)行參審制度。我國的陪審就是人民陪審員制度。
基層人民法院會(huì)同同級人民政府司法行政機(jī)關(guān)對人民陪審員進(jìn)行培訓(xùn)，提高人民陪審員的素質(zhì)，但這種短期培訓(xùn)卻是無法讓人民陪審員掌握必要的法律知識，奠定良好的法律功底，并形成合理的法律意識，積累審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的。在現(xiàn)代法律制度日趨復(fù)雜嚴(yán)密、法律更新頻繁、法律體系也越來越龐大的情況下，非專業(yè)人士是很難掌握其運(yùn)用技術(shù)的。如果要讓陪審員走專業(yè)化道路，那還不如將審判責(zé)任完全托付給專業(yè)素質(zhì)要高得多的職業(yè)法官們。
培訓(xùn)應(yīng)以培養(yǎng)陪審員的基本法律意識為目標(biāo)，以明確陪審員職責(zé)為重點(diǎn)，增強(qiáng)陪審員審判案件的使命感、責(zé)任感。培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)包括證據(jù)的采信規(guī)則、陪審員的職責(zé)和權(quán)力、廉政制度規(guī)定等基本法律規(guī)定。審理案件中遇到的具體的法律、事實(shí)問題，應(yīng)由法官通過指引予以解決。要以制度的形式對陪審員的職責(zé)予以明確，防止出現(xiàn)陪而不審的局面。
七、陪審案件的范圍不明確,法官自由權(quán)過大
《決定》對必須實(shí)行陪審的案件未作規(guī)定，導(dǎo)致司法實(shí)踐中的混亂現(xiàn)象。在我國哪些案件陪審員參與審理，法律沒有明確，完全由法官來自行決定,導(dǎo)致法官的隨意性過大。
實(shí)踐中,有的法官出于 “怕麻煩、怕監(jiān)督、怕干擾”的考慮，所以根本不愿意陪審員參加，而由清一色的審判人員組成合議庭來進(jìn)行審理。在司法實(shí)際中，真正吸收陪審員審理的案件非常少，從而導(dǎo)致陪審制度流于形式，成為擺設(shè)，最終會(huì)名存實(shí)亡。這主要是陪審案件的范圍不明確和法官?zèng)Q定的任意性所導(dǎo)致。這也一定程度上影響了陪審員的工作積極性。
筆者認(rèn)為，應(yīng)確立陪或不陪由當(dāng)事人定的制度和機(jī)制。就某一具體案件而言，是否要陪審法律不宜做硬性規(guī)定，應(yīng)該把選擇權(quán)交給當(dāng)事人，若當(dāng)事人要求陪審，法官有義務(wù)為其找陪審員。這時(shí)，應(yīng)至少有需要數(shù)量3倍以上的陪審員供當(dāng)事人挑選，候選者要當(dāng)庭接受法官和律師的詢問，從而使當(dāng)事人在選擇陪審員時(shí)有一個(gè)了解的機(jī)會(huì)，當(dāng)事人對陪審員有申請回避權(quán)。這樣就真正使陪審制得到當(dāng)事人的認(rèn)可。
八、人民陪審員可否放棄陪審
對此，有諸多觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，人民陪審員可以在確定前主動(dòng)放棄其參與審判的權(quán)力。但一旦參加審判，就必須保證按時(shí)參加審理案件。
“權(quán)力行為的目的不在于權(quán)力主體的利益，而在于公共利益，棄權(quán)必使公共利益受損，有違設(shè)立權(quán)力的初衷，所以權(quán)力不可放棄”。因此，對人民陪審員的參與審理是強(qiáng)制性的，只要確定其為陪審員后，則不允許無故缺席。在審理過程中，其承擔(dān)的職責(zé)亦是強(qiáng)制性的，不能隨意放棄。
九、選任陪審員的程序
以公開透明的方式選任人民陪審員是保證這項(xiàng)工作制度有鮮活的、強(qiáng)大的生命力的重要保證。它既是人民陪審員擔(dān)任者基本素質(zhì)的重要保障，也是贏得人民群眾信賴的基本條件。法院在選任人民陪審員過程中體現(xiàn)要公開、公平、公正的精神。我們確定的程序是：
一是選任公告公開。利用報(bào)紙、電視臺(tái)、信息網(wǎng)絡(luò)以及張貼選任公告等方式向社會(huì)公開進(jìn)行人民陪審員選任的公告，將選任條件具體而明確、簡明扼要地提出來。
二是報(bào)名自愿。自愿報(bào)名者來法院填寫報(bào)名申請表（或通過網(wǎng)絡(luò)下載），申請表中須填寫個(gè)人基本情況，在一定的期限內(nèi)進(jìn)行報(bào)名，凡未填寫報(bào)名申請表的不具有參加選任的資格。
三是資格審查公開。由法院人民陪審員管理辦公室對申請報(bào)名人員進(jìn)行基本情況核實(shí)后，按照要求逐個(gè)作出確定，制作選任人民陪審員的決定書。
四是社會(huì)公示。人民陪審員的產(chǎn)生必須突出民主性和合法性，對擬任命的陪審員在轄區(qū)內(nèi)的新聞媒體上公布于眾，公示期滿無發(fā)生有悖于條件要求的反映的予以正式任命。
五是任命頒證。由市人大舉行莊重的頒證儀式，通過頒證任命這一形式，增強(qiáng)人民陪審員活動(dòng)的社會(huì)效果。
六是建立檔案，加強(qiáng)對人民陪審員的管理和業(yè)績考核。
參考書目：
·最高人民法院、司法部關(guān)于人民陪審員選任、培訓(xùn)、考核工作的實(shí)施意見
·貫徹《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》的幾個(gè)問題探討
·全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善人民陪審員制度的決定
·人民陪審制度的理性選擇與制度建構(gòu)
·周永坤：《法理學(xué)》，法律出版社2004年3月版
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