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實施人民監(jiān)督員制度是完善檢察制度實現(xiàn)司法公正的有效途徑/張建同法律論文網(wǎng)
實施人民監(jiān)督員制度是完善檢察制度實現(xiàn)司法公正的有效途徑
山東省泰安市岱岳區(qū)人民檢察院 王治朝
眾所周知，任何權(quán)力不受制約必然產(chǎn)生腐敗，人民監(jiān)督員制度在檢察機關(guān)的實施，不僅直接體現(xiàn)了刑事訴訟程序中的民主監(jiān)督，在程序上制約檢察權(quán)，有效防止司法腐敗，而且有助于公眾與檢察機關(guān)、檢察官的溝通，樹立檢察機關(guān)的司法權(quán)威，實現(xiàn)司法獨立，促進和提高檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的質(zhì)量和水平，是完善檢察制度，實現(xiàn)司法公正的新途徑，
一、人民監(jiān)督員制約司法權(quán)的重要作用
我國刑訴法規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，保障國家刑事法律的統(tǒng)一正確實施，維護社會主義法制，負有對公安機關(guān)、人民法院的刑事訴訟活動的監(jiān)督。在監(jiān)督其他機關(guān)正確執(zhí)法的情況下，檢察機關(guān)又是如何自我監(jiān)督呢？任何公權(quán)力主體單一的“自我監(jiān)督”是難以讓人信服，也難以真正達到監(jiān)督目的的。2003年，最高人民檢察院制定和頒布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），并在部分地區(qū)試點，取得了顯著效果，有學(xué)者認為，檢察機關(guān)主動試行人民監(jiān)督員制度，且“跳出了通過其他國家機構(gòu)來尋求監(jiān)督的舊有模式，轉(zhuǎn)而把目光投向最廣大的人民群眾，不但為民主監(jiān)督另辟蹊徑，也使人民的監(jiān)督權(quán)力形諸制度”①，肯定了人民監(jiān)督員制度的正確性、必要性和重要性。檢察機關(guān)直接受理偵查的職務(wù)犯罪案件，就是查清事實和適用法律的過程，在通常情況下，認定事實和適用法律兩者往往統(tǒng)一于同一個司法主體，即檢察官手中。對于案情比較簡單的非重大自偵案件，采用主辦檢察官制度，獨任辦理，可以提高司法效率，節(jié)約司法資源。對于重大自偵案件和涉及上級，其他部門利益廣，干涉多的復(fù)雜案件，實行人民監(jiān)督員制度模式，使得此類案件中檢察機關(guān)偵查與公訴兩部門的距離拉大，平衡了該類案件中原來追訴力量過于強大，控辯力量對比懸殊的結(jié)構(gòu)。人民監(jiān)督員在自偵案件辦理中的職責(zé)就是通過對檢察官辦理案件的全部過程，運用自己的經(jīng)驗對案件事實、檢察機關(guān)的刑事案件偵查活動以及犯罪嫌疑人對逮捕決定不服、擬予撤銷和擬予不起訴等都置于監(jiān)督之下，建立起有效的外部監(jiān)督機制。從人民監(jiān)督員在制約檢察機關(guān)辦理的自偵案件中發(fā)揮的作用來看，其監(jiān)督權(quán)被分為兩個部分，一是事實監(jiān)督的權(quán)力，二是法律監(jiān)督的權(quán)力，在某種意義上看，人民監(jiān)督員利用監(jiān)督權(quán)力，分享了檢察權(quán)，由人民監(jiān)督員參與自偵案件辦理過程，有利于制約司法權(quán)。原因主要有以下幾點：
（1）有利于在司法程序上建立民主監(jiān)督制約機制。司法權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，雖然在我國社會生活中的權(quán)威還沒有完全建立起來，但必須加強和完善。我國現(xiàn)今司法權(quán)的矛盾是，一方面司法機關(guān)沒有建立起權(quán)威，司法權(quán)受行政權(quán)鉗制太多，另一方面，司法權(quán)又存在嚴重的腐敗問題，因而，樹立司法權(quán)威與打擊司法腐敗應(yīng)該是并重的。就目前而言，司法權(quán)的監(jiān)督行使主要有人大監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部機制上的監(jiān)督制約，相對于這些外部監(jiān)督機制來說，人民監(jiān)督員制度是一種程序內(nèi)的民主監(jiān)督制約機制。人民監(jiān)督員自始至終參與自偵案件辦理的全過程，并依據(jù)自己的知識和來自民眾的經(jīng)驗，同檢察官一起對案件進行辦理，這與人大監(jiān)督、新聞監(jiān)督等外部形式相比，更能反映民眾的呼聲，能直接將民眾的意見反映到案件的始終，從而在程序上填補了自偵案件在檢察環(huán)節(jié)上的監(jiān)督空白，使得進入審判程序前的案件處理已受到外部的有效監(jiān)督，增強了檢察機關(guān)行使職權(quán)的正當(dāng)性，實現(xiàn)了對檢察權(quán)的必要制約，也提高了自偵案件的質(zhì)量。
（2）可以監(jiān)督檢察官的司法行為
在不違背憲法和法律的框架下，人民監(jiān)督員制度的建立，打破了檢察機關(guān)自偵刑事案件的偵查活動和批捕、撤銷案件、起訴、不起訴決定權(quán)的封閉運行狀態(tài)，檢察官和人民監(jiān)督員同時介入案件共同完成審判前的刑事訴訟過程，加之檢察官和人民監(jiān)督員的地位平等，在法律地位上不依附于檢察官，使得他能夠敢于監(jiān)督檢察官的司法行為，有效避免了檢察官在權(quán)力行使中可能出現(xiàn)的怠慢和恣意。
（3）最大程度地實現(xiàn)了司法公開。檢察機關(guān)直接受理偵查的刑事案件的偵查，被逮捕犯罪嫌疑人不服逮捕決定，擬撤銷的和擬不起訴等環(huán)節(jié)的公開、公正是實現(xiàn)司法公正的必要環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)的公開使職務(wù)違法犯罪行為為暴露無遺。人民監(jiān)督員的參與不僅僅是一般程序意義上的監(jiān)督，他們從頭到尾參與案件辦理，對案件了解的最清楚，而他們都是由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位推薦的，并嚴格按照最高人民檢察院制度和頒布的《規(guī)定》嚴格遴選的，大多數(shù)來自普通民眾，而普通民眾參與司法活動正標志著司法公開的程度，由此可見，人民監(jiān)督員制度的實施最大程度地實現(xiàn)了司法公開。
（4）人民監(jiān)督員全程參與案件辦理，可以有效防止司法腐敗
人民監(jiān)督員和檢察官在辦理自偵案件時形成了一個臨時工作小組，其目的是一致的，即公正地處理案件，但兩者之間的具體利益又不相同。對于人民監(jiān)督員來說，是為了協(xié)助和監(jiān)督檢察機關(guān)辦理案件而與檢察官一起工作的。對于檢察官來說，在某種程度上更愿意獨立辦案，不受任何人的監(jiān)督制約。依照《規(guī)定》，“人民監(jiān)督員由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發(fā)證書”�！兑�(guī)定》第5條“人民監(jiān)督員任期同本屆檢察長的任期相同”，由此可見，人民監(jiān)督員的職責(zé)比較固定，也有任期限制，同檢察官之間的關(guān)系，不同于檢察官與檢察官之間的長期、穩(wěn)定的同事關(guān)系，對于檢察官的受賄、徇私舞弊等司法腐敗行為，不會礙于情面予以庇護。他們同檢察官之間利害關(guān)系小，沒必要對檢察官趨炎附勢，因而能起到實質(zhì)的監(jiān)督，有效起到防止司法腐敗的作用。
二、人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)與實施意義
人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)是檢察機關(guān)依照憲法和法律規(guī)定，不斷改革和完善檢察制度的重大突破，是檢察制度改革邁出的實質(zhì)性一步，對完善我國檢察制度有著重要而深遠的意義。
1、我國的國家性質(zhì)為人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察機關(guān)自偵案件的辦理提供了憲法保障。憲法規(guī)定，我國是社會主義國家，人民是國家的主人，一切權(quán)利屬于人民，人民可以通過各種途徑和形式，依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，并有權(quán)對法律的實施包括司法活動實行監(jiān)督�！度嗣駲z察院組織法》也規(guī)定檢察機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，受權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，向權(quán)力機關(guān)負責(zé)。人民監(jiān)督員制度就是憲法和法律賦予人民群眾的法定監(jiān)督權(quán)利的具體化、經(jīng)�；凇Ｈ嗣癖O(jiān)督員制度的實施就是將司法權(quán)保持其應(yīng)有的人民性具體到司法實踐中，是保障檢察機關(guān)公正辦理自偵刑事案件的有效措施。
通過人民監(jiān)督員制度的落實，使民眾享有參與和監(jiān)督檢察機關(guān)的刑事訴訟活動，是司法民主的重要體現(xiàn)。完善人民監(jiān)督員制度，也為人民行使民主權(quán)利，監(jiān)督制約司法權(quán)的行使提供了一個更有效途徑。
2、檢察機關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的改革賦予了人民監(jiān)督員更多的發(fā)展機遇。針對檢察官職業(yè)素質(zhì)，獨立辦理案件能力相對有限的情況，檢察機關(guān)內(nèi)部長期實行科室負責(zé)人，分管檢察長、檢察長層層審批的辦案制度，重大案件還需要經(jīng)過
檢察委員會集體討論決定。這種民主集中制的工作方式雖然有集思廣益的優(yōu)勢，但是集體領(lǐng)導(dǎo)集體負責(zé)，辦案檢察官個人責(zé)任制不明確，也不利于對檢察官獨立承擔(dān)辦案進行監(jiān)督。檢察機關(guān)推行以主辦檢察官制度為試點的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，目的就是加強檢察官獨立辦案的權(quán)力，解決層報，拖拉的弊端，由此可見，檢察官辦案的獨立性加強了，作為隨案監(jiān)督的人民監(jiān)督員就有了更大的發(fā)展空間。
三、人民監(jiān)督員制度及其配套制度的健全與完善
人民監(jiān)督員制度的實施是檢察機關(guān)加強自身建設(shè)的重大舉措，但也應(yīng)看到，新事物的出現(xiàn)既要經(jīng)過實踐的不斷檢驗，又要在實踐中不斷調(diào)整，充實和完善。在目前我國司法運行現(xiàn)狀來看，實行人民監(jiān)督員制度的重點就是避免在實行過程中的有名無實，走過場問題，由于客觀存在著司法整體水平落后和與人民監(jiān)督員制度相配套的其他制度，措施明顯欠缺的客觀現(xiàn)狀。因而，我國人民監(jiān)督員制度應(yīng)該堅持立足國情，在司法實踐中不斷發(fā)展、充實和提高，逐步建立健全各項配套制度，以期達到完善檢察制度的終極目的。在實踐中，我們應(yīng)當(dāng)注意：
第一，是否采用人民監(jiān)督員參與案件應(yīng)按照自愿的原則。如果被告人提出由主辦檢察官獨自辦理的要求，檢察機關(guān)可以不采用人民監(jiān)督員制度，也允許當(dāng)事人在不經(jīng)檢察官同意的情況下，排除原定人員，選擇自己認為合適的人民監(jiān)督員。第二，細化《規(guī)定》，保證選定的人民監(jiān)督員來自社會各個階層，具有一定的代表性。對于那些可能引起程序性紛爭的案件適用人民監(jiān)督員制度必須細化其規(guī)定，這樣才有效且必要地在維持逮捕決定，撤銷案件決定不起訴等極易引發(fā)犯罪嫌疑人不滿的程序中建立公開而透明的監(jiān)督，避免逢案必用，防止訴訟資源的浪費。第三，防止人民監(jiān)督員的專職化。人民監(jiān)督員專職化顯然與上述人民監(jiān)督員制度的設(shè)立初衷相違背，一方面人民監(jiān)督員專職化的直接結(jié)果是脫離人民群眾，在人民群眾心目中，專職化的人民監(jiān)督員等同于“檢察官”，另一個結(jié)果是專職化必然導(dǎo)致專業(yè)化，這使得人民監(jiān)督員迅速向法律職業(yè)者演變，日益擺脫“人民性”，使之無法用社會道德的標準對案件進行監(jiān)督，與檢察官的思維難以形成互補，這也正是人民監(jiān)督員制度要克服的不足和缺陷。第四，人民監(jiān)督員無論是在任期內(nèi)還是在任期外都不得從檢察機關(guān)領(lǐng)取薪水和補貼，否則，無論在形式上還是實質(zhì)上都是把人民監(jiān)督員與檢察機關(guān)、檢察官的利益捆綁在了一起，導(dǎo)致人民監(jiān)督員成為檢察機關(guān)的依附品，造成實質(zhì)量意義上“協(xié)同作戰(zhàn)”“親密無間”的戰(zhàn)友關(guān)系，必然導(dǎo)致其監(jiān)督職能的弱化甚至消亡。同時人民監(jiān)督員全日制在檢察機關(guān)工作，無法起到對社會和周圍人的法制宣傳和教育作用，必然會逐步疏遠其與人民群眾之間的關(guān)系，造成實質(zhì)上的走過場、完任務(wù)，背離了人民監(jiān)督員制度的根本宗旨。
除此之外，還應(yīng)繼續(xù)完善人民監(jiān)督員的工作程序。第一，人民監(jiān)督員在參與案件辦理時也應(yīng)有嚴格的紀律約束，應(yīng)避免與犯罪嫌疑人及其關(guān)系人的單獨接觸，防止先入為入的思想和防止人民監(jiān)督員的腐敗導(dǎo)致對案件的公正性判別。第二，人民監(jiān)督員介入檢察機關(guān)自偵案件，無疑有利于促進檢察機關(guān)相關(guān)部門依法辦理該類案件，提高質(zhì)量，但也要防止人民監(jiān)督員越權(quán)辦案，司法專橫情況的出現(xiàn)。
參考：1、卞建林《人民才是法律監(jiān)督的源頭活水》
2、丁啟明《人民監(jiān)督員是完善檢察制度的有益嘗試》
3、最高人民檢察院 《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》
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