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淺析新公證法(草案)的缺陷/丁選旺法律論文網(wǎng)
淺析新公證法(草案)的缺陷
池州市公證處 丁選旺
自1982年國(guó)務(wù)院制定新中國(guó)第一部公證法規(guī)——《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)以來(lái)，我國(guó)的公證制度開始復(fù)建并蓬勃發(fā)展。但隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展，《條例》所設(shè)計(jì)的制度框架，已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家的需要，公證業(yè)務(wù)基本靠當(dāng)事人自愿申辦和公證機(jī)構(gòu)的開拓，制約著公證監(jiān)督性、預(yù)防性功能的充分發(fā)揮。而且實(shí)踐中的一些做法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了《條例》所規(guī)定的內(nèi)容，在具體的公證程序上也越來(lái)越多地遇上了無(wú)法可依，也無(wú)規(guī)可循的尷尬局面。隨著政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和司法體制改革的不斷深化，公證立法倍顯緊迫,這也是時(shí)代發(fā)展的必然需要。
中華人民共和國(guó)公證法(草案)在數(shù)易其稿后,終于2004年12月25日召開的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議被提交審議,雖未被通過(guò),但顯示了國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)對(duì)此法的高度重視。2005年3月9日全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在向十屆全國(guó)人大三次會(huì)議作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中，再次把公證法列入今年立法計(jì)劃�，F(xiàn)在我們回過(guò)頭來(lái)重新審視未被通過(guò)的公證法草案,對(duì)其存在的缺陷進(jìn)行研究探討,或許對(duì)公證法(草案)的修改和完善有所裨益。筆者認(rèn)為公證法(草案)存在以下缺陷:
首先，草案對(duì)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)未明確，對(duì)公證機(jī)構(gòu)定位不清。草案第五條規(guī)定的“公證機(jī)構(gòu)依法設(shè)立，獨(dú)立行使公證職能，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”，回避了公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，而性質(zhì)是公證機(jī)構(gòu)的靈魂。如果公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不明確，這部法律就沒(méi)有了基礎(chǔ)，也難以制定出一部好的公證法。實(shí)踐證明，公證機(jī)構(gòu)定性不明是影響公信力的首要因素。我國(guó)現(xiàn)在公證處的改革方向是司法行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下的事業(yè)單位，屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)的范疇。但其收支卻沒(méi)有列入財(cái)政預(yù)算，而是自收自支，公證處要養(yǎng)活自己，就必須自己掙錢。將公證機(jī)構(gòu)定為非盈利性事業(yè)單位等，使公證處的獨(dú)立性在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法體現(xiàn)；另一方面因利益關(guān)系，片面招攬業(yè)務(wù)，加劇了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。從另一個(gè)角度看,既然要求確保公證機(jī)構(gòu)的公益性和非盈利性,又要求自己掙錢養(yǎng)活自己,叫廣大公證員及公證處如何適從! 應(yīng)該將公證機(jī)構(gòu)定性為國(guó)家專門證明機(jī)構(gòu)，從司法行政機(jī)關(guān)剝離,實(shí)行行業(yè)管理、領(lǐng)導(dǎo)，司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)，才能真正充分發(fā)揮公證的作用，提高公證的公信力。
其二、公證范圍的設(shè)定不利于公證事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)設(shè)立法定公證事項(xiàng)。草案第十條關(guān)于“法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公證的事項(xiàng)”的表述,看我國(guó)現(xiàn)行的法律、行政法規(guī),寥寥無(wú)幾可供支持。而在目前環(huán)境下，設(shè)立法定公證事項(xiàng),這對(duì)公證事業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要，這也是公證法的權(quán)威所在。從全國(guó)已頒布的省公證條例、規(guī)定（如黑龍江、寧夏、安徽、貴州、云南等等）來(lái)看，這些省公證條例、規(guī)定都規(guī)定了一定的法律行為、有法律意義的事實(shí)和文書應(yīng)當(dāng)公證的法定公證事項(xiàng), 這對(duì)各省的公證事業(yè)發(fā)展起了巨大的促進(jìn)作用，各地的公證機(jī)關(guān)及廣大公證員依靠地方立法，積極開拓公證業(yè)務(wù)，成效顯著。如果這部沒(méi)有設(shè)定法定公證事項(xiàng)的草案一通過(guò),各省在過(guò)去所立的條例、規(guī)定與公證法相沖突，現(xiàn)巳開展的許多公證業(yè)務(wù)失去了依據(jù)，后果不堪設(shè)想，公證事業(yè)的發(fā)展將會(huì)停滯甚至倒退。
其三、草案對(duì)公證當(dāng)事人的相關(guān)行為缺乏制約。我國(guó)公證的執(zhí)業(yè)活動(dòng)一直缺乏有效保障，對(duì)公證當(dāng)事人提供虛假材料、在公證員面前作虛假陳述或有關(guān)單位協(xié)助當(dāng)事人欺騙公證處的行為都沒(méi)有相應(yīng)的制裁措施。一旦出現(xiàn)問(wèn)題，全歸責(zé)于公證員，于情于理都說(shuō)不過(guò)去。因此在草案的法律責(zé)任這一章節(jié)中應(yīng)該增加一條：“公證當(dāng)事人提供虛假材料、作虛假陳述的或者有關(guān)單位協(xié)助當(dāng)事人欺騙公證處的,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”。
其四、草案應(yīng)該賦予公證員調(diào)查權(quán)，而不僅僅是“核實(shí)權(quán)”。草案第二十七條規(guī)定：“公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)公證的事項(xiàng)以及有關(guān)材料的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)，或者委托異地公證機(jī)構(gòu)代為核實(shí)，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助”�！昂藢�(shí)”作何解，核對(duì)一下是否屬實(shí)？但很多公證的事項(xiàng)僅靠核對(duì)是不能保證法律行為或事實(shí)的真實(shí)性的! 《條例》、部門規(guī)章以及各省條例、規(guī)定都對(duì)公證員的調(diào)查權(quán)作了明確規(guī)定。而在實(shí)踐中,公證員在辦理公證事項(xiàng)時(shí),經(jīng)常要行使調(diào)查權(quán),這是對(duì)所辦的公證事項(xiàng)負(fù)責(zé),是對(duì)行使國(guó)家證明權(quán)負(fù)責(zé),更重要的是公證員的一項(xiàng)基本權(quán)利! 例如:在辦理繼承權(quán)公證中,我們經(jīng)常遇到當(dāng)事人要求公證處到某銀行調(diào)查被繼承人的存款情況(現(xiàn)實(shí)生活中確有因被繼承人猝死等原因,而繼承人找不到存單的情況)并提供可靠線索的,這時(shí)僅靠核實(shí)而不去調(diào)查是解決不了問(wèn)題的。因此,應(yīng)將草案第二十七條修改為“公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)公證的事項(xiàng)以及有關(guān)材料的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)，需要對(duì)公證的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查時(shí),有權(quán)依法查詢有關(guān)檔案、資料、資產(chǎn)等情況,對(duì)物證或者現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘驗(yàn),有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助”。
其五、草案應(yīng)該明確由公證機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國(guó)家證明權(quán)。當(dāng)前我國(guó)公證與鑒證、見證、監(jiān)證并存，而且是“證出多門”,筆者認(rèn)為，各部門的利益關(guān)系為其存在的主要原因。國(guó)家證明權(quán)應(yīng)該統(tǒng)一，應(yīng)明確由公證機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國(guó)家證明權(quán),其目的在于改變“證出多門”的混亂局面,保障公證法律制度的嚴(yán)肅性。
其六、草案中對(duì)設(shè)立公證處的起點(diǎn)定得太低。草案第七條規(guī)定公證機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件之一為：“有2 名以上的公證員”，作為一個(gè)公證處，最低應(yīng)由3名以上的執(zhí)業(yè)公證員組成。中共中央在《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中將公證處歸類到中介機(jī)構(gòu)中,而我國(guó)的中介機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所等機(jī)構(gòu)都規(guī)定最低由3名執(zhí)業(yè)人員組成,是符合中介機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的。另外，如果公證處只有2名公證員，那草案第九條所規(guī)定的“公證機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)在有3年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的公證員中推選”，在現(xiàn)實(shí)中又將如何操作？
其七、草案中應(yīng)對(duì)其它相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行設(shè)定。草案第五條要求公證處獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，承擔(dān)不了又怎么辦？有關(guān)公證處撤銷、停業(yè)或破產(chǎn)及其遺留的問(wèn)題怎么解決（如債權(quán)債務(wù)、檔案、撤銷后債權(quán)人申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等），公證處的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是哪個(gè)部門等等,草案中都沒(méi)有涉及，應(yīng)予以完善。
作為一名中國(guó)公證人,期望再次被提請(qǐng)審議的是一部全新的公證法（草案），并將最終獲得通過(guò)。那么，我們有理由相信公證法將為中國(guó)公證制度開辟更加廣闊的發(fā)展空間,成為引導(dǎo)中國(guó)公證事業(yè)走出困境,走向光明的指針。
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