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民事行政檢察中建議再審的法律思考/王利軍法律論文網(wǎng)
民事行政檢察中建議再審的法律思考
作者 王利軍 袁清彪
原載《河南檢察》2004年第2期
檢察建議啟動再審，就是人民檢察院在辦理民事行政申訴案件過程中，發(fā)現(xiàn)人民法院已生效的民事、行政判決或裁定確有錯誤的，經(jīng)與人民法院協(xié)商同意，不走抗訴程序，而是由同級檢察院直接向同級法院發(fā)出檢察建議，建議法院依法再審。法院依照審判監(jiān)督程序進(jìn)行再審，并將再審結(jié)果通知提出檢察建議的檢察院。用檢察建議的方式建議法院再審，是檢察機(jī)關(guān)在民行檢察監(jiān)督程序立法不完善的情況下，著眼維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，依據(jù)法律原則和立法精神，在履行民行檢察監(jiān)督權(quán)上的發(fā)展和創(chuàng)新。但由于現(xiàn)有法律沒有程序和實(shí)體上的規(guī)定，造成了檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)在理論認(rèn)識上的分歧，適用程序上的不統(tǒng)一。本文擬對這種做法的有關(guān)問題進(jìn)行分析，以期有益于我國民事行政檢察監(jiān)督制度的完善。
一、檢察建議啟動再審的依據(jù)
《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十七條規(guī)定：有下列情形之一的，人民檢察院可向人民法院提出檢察建議：（一）原判決、裁定符合抗訴條件，人民檢察院與人民法院協(xié)商一致，人民法院同意再審的。最高人民法院2002年9月下發(fā)的《全國審判監(jiān)督工作座談會關(guān)于當(dāng)前審判監(jiān)督工作若干問題的紀(jì)要》第十七條規(guī)定：人民檢察院對人民法院的審判工作提出檢察建議，人民法院應(yīng)認(rèn)真研究改進(jìn)工作；經(jīng)與人民法院協(xié)商同意的對個案提出檢察建議書的，如符合再審立案條件，可依職權(quán)啟動再審程序。《規(guī)則》、《紀(jì)要》的規(guī)定，可以視為檢察機(jī)關(guān)適用檢察建議啟動再審的司法依據(jù)。
二、檢察建議啟動再審的價值
從法理上看，法律的價值在于實(shí)現(xiàn)秩序、公平、效率和自由。民行檢察監(jiān)督適用檢察建議啟動再審，開創(chuàng)了檢察機(jī)關(guān)民行監(jiān)督的新途徑，對加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)特別是基層院民行工作具有重要的實(shí)踐意義，在司法實(shí)踐中已顯現(xiàn)出它的生命力。
1、建議再審可以彌補(bǔ)民行抗訴在程序上的不足。由于法律對民事行政抗訴程序規(guī)定過于原則，現(xiàn)行的抗訴監(jiān)督方式周期長、程序多，占用了大量司法資源，增加了當(dāng)事人的訴累，也容易引起當(dāng)事人的上訪告狀，增加社會的不穩(wěn)定因素，一些民轉(zhuǎn)刑、行轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生充分說明了這一點(diǎn)。同時，受審級管轄的制約，上級院的民行部門承擔(dān)了過重的辦案任務(wù)，越是到高層，抗訴案件就越集中，這種“倒三角”形的辦案結(jié)構(gòu)，給民行檢察工作發(fā)展帶來了難以克服的矛盾，容易造成案件大量積壓。而采用檢察建議啟動再審，減少了提請抗訴、提出抗訴、及法院指令再審三個環(huán)節(jié)，簡化了再審程序，有利于節(jié)約司法資源、提高工作效率。
2、建議再審可以彌補(bǔ)民行抗訴在實(shí)體上的不足�，F(xiàn)行法律規(guī)定抗訴范圍過于寬泛，容易造成抗訴面過大。辦案實(shí)踐中判決、裁定雖有錯誤，但沒有損害當(dāng)事人合法權(quán)益的，或雖然案件審判程序上存在錯誤，但判決結(jié)果基本正確的一般不要輕易抗訴，可以通過檢察建議方式，由人民法院自行啟動再審程序糾正錯誤。在這里，檢察建議作為抗訴的輔助手段可以發(fā)揮獨(dú)特的優(yōu)勢。另外，對于法律和司法解釋規(guī)定不適用抗訴的民事行政判決、裁定，如以調(diào)解形式結(jié)案的案件等，在一般情況下檢察院不受理這類申訴，但對于涉及國家和公眾利益的，或調(diào)解違背自愿、合法原則，當(dāng)事人提出申訴的，檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)屬實(shí)，可以檢察建議的方式向法院提出再審的意見，建議法院依法再審，糾正錯誤調(diào)解。
綜上，民行檢察監(jiān)督需要改變單純依靠抗訴的理念，引入檢察建議作為法律監(jiān)督的重要補(bǔ)充，可以彌補(bǔ)目前單一使用抗訴程序的局限性，減輕上級檢察院和上級法院監(jiān)督工作的壓力。這有益于構(gòu)建更加完整、合理的民行檢察監(jiān)督體系。
三、檢察建議啟動再審的特點(diǎn)
1、不受審級限制�，F(xiàn)行民訴法、行訴法規(guī)定，同級人民檢察院對同級人民法院的民事行政判決沒有直接抗訴權(quán)，特別是基層檢察院沒有抗訴權(quán)，只有提請抗訴權(quán)。而檢察建議啟動再審就沒有這種主體上的限制，可直接向同級人民法院提出。
2、抗訴監(jiān)督方式的補(bǔ)充。 用檢察建議的形式啟動再審，實(shí)際上是一種簡化的“抗訴”程序。從二者關(guān)系來看，民事抗訴與檢察建議再審都是民行檢察部門履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段。二者的目的一致，都是追求司法的公正，監(jiān)督法院糾正已生效的錯誤裁判。只是建議再審權(quán)不具有法定性，啟動再審程序的前提需與人民法院協(xié)商同意，法院依職權(quán)裁定再審。而抗訴的提起主體、程序、范圍有嚴(yán)格的法律規(guī)定，具有法定性，具有訴的職能，法律明文規(guī)定抗訴必然引起再審程序。
3、堅持協(xié)商一致的原則。用檢察建議啟動再審的前提是經(jīng)與人民法院協(xié)商同意，對符合再審條件的，由法院依職權(quán)啟動再審程序。因此，這種監(jiān)督方式不僅能夠消除法院對抗訴工作的對立情緒，便于檢法兩家的相互溝通、相互配合，而且為檢察機(jī)關(guān)特別是基層院的民行工作創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。
4、以全面審查為原則。通過檢察建議進(jìn)入再審程序，能夠避免抗訴工作中存在的抗什么審什么，不抗不審的現(xiàn)象，使再審法院更全面地審理案件，能更好地糾正錯誤，維護(hù)司法公正。
四、檢察建議啟動再審的實(shí)踐操作
當(dāng)前，隨著各地民行檢察監(jiān)督適用建議再審的實(shí)踐深入，已取得明顯的成效，但也從中暴露出一些問題。諸如建議再審的效力問題，建議再審的程序問題。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)著重從三個方面加強(qiáng)工作，推動民行檢察監(jiān)督適用建議再審。
一是加強(qiáng)與人民法院的溝通和協(xié)調(diào)。運(yùn)用檢察建議啟動再審，不能只是“一相情愿”，應(yīng)當(dāng)加以有力的配合。在目前沒有明確法律規(guī)定的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與人民法院統(tǒng)一檢察建議的適用原則、范圍和作用。力爭與人民法院達(dá)成書面或口頭上的協(xié)議，為檢察建議的有效實(shí)施打下基礎(chǔ)。
二是統(tǒng)一和規(guī)范檢察建議格式和內(nèi)容。在實(shí)踐中，檢察建議書制作不規(guī)范問題比較突出，如有的檢察建議書篇幅過長，針對性不強(qiáng)，有的內(nèi)容仿抗訴書，甚至引用抗訴條款建議再審等。制作上的不規(guī)范在一定程度上削弱了檢察建議的效果。在適用檢察建議標(biāo)準(zhǔn)上，原則上可規(guī)定為符合抗訴條件，經(jīng)與人民法院協(xié)商，人民法院同意再審的；標(biāo)的小、社會影響小，裁判結(jié)果對當(dāng)事人的合法權(quán)益損害不大的；經(jīng)審查確有錯誤，但依照有關(guān)法律不能經(jīng)抗訴啟動再審程序進(jìn)行救濟(jì)的案件等。在適用檢察建議程序上，需要規(guī)定檢察建議由檢察長審批簽發(fā)，以人民檢察院名義致人民法院等主要內(nèi)容。在內(nèi)部管理中，把檢察建議被采納率作為評價民行抗訴工作的一項(xiàng)內(nèi)容。
三是加強(qiáng)檢察建議立法研究，積極提出立法建議。在目前立法不可能一步到位的情況下，最高人民檢察院和最高人民法院可以研究制定關(guān)于民行檢察監(jiān)督適用檢察建議的司法解釋。通過司法解釋授予民行檢察監(jiān)督適用檢察建
議的效力，明確檢察建議的法律地位，明確檢察建議為民事行政檢察監(jiān)督方式之一，明確檢察建議啟動再審與抗訴具有同等的效力，人民法院應(yīng)當(dāng)對案件進(jìn)入復(fù)查程序。經(jīng)復(fù)查認(rèn)為原審判決、裁定可能有錯誤的，可依照《民事訴訟法》第一百七十七條和《行政訴訟法》第六十三條的規(guī)定，由人民法院院長提交審判委員會研究，依照審判監(jiān)督程序啟動對案件的再審程序。
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