青海檢察干警學(xué)歷結(jié)構(gòu)與《檢察官法》的距離/楊新京法律論文網(wǎng)

青海檢察干警學(xué)歷結(jié)構(gòu)與《檢察官法》的距離

楊新京*
（國家檢察官學(xué)院，北京 100041）


摘 要：修訂后的《檢察官法》將檢察官的學(xué)歷條件提高到高等院校本科畢業(yè)。本文認(rèn)為中央黨校不屬于《檢察官法》中的高等院校，其本科文憑也不屬于高等院校本科畢業(yè)。通過對青海檢察機關(guān)干警學(xué)歷結(jié)構(gòu)的調(diào)查和統(tǒng)計，可以看出該省檢察官的學(xué)歷與《檢察官法》的規(guī)定尚有一段距離。調(diào)查還揭示了當(dāng)前檢察機關(guān)對未達到檢察官條件的現(xiàn)有檢察人員在培訓(xùn)中存在的問題，并提出了針對性的建言。
關(guān)鍵詞：檢察官；檢察官法；續(xù)職培訓(xùn)；司法考試


2001年6月30日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議對《中華人民共和國檢察官法》作了修訂，其中將檢察官的學(xué)歷條件提高到高等院校本科畢業(yè)。那么，當(dāng)前檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)與《檢察官法》的要求究竟有多大差距？對達不到學(xué)歷要求的檢察干警應(yīng)當(dāng)如何培訓(xùn)？筆者在第十期中央黨校高檢機關(guān)分校學(xué)習(xí)期間，于2002年6月8日至6月18日，帶著這些問題，前往青海調(diào)研，在青海省檢察院政治部、海東地區(qū)檢察分院、大通回族、土族自治縣檢察院、湟中縣檢察院、格爾木市檢察院的幫助下，對當(dāng)前青海省檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)情況作了調(diào)查，并寫出此報告。
一、《檢察官法》對檢察官學(xué)歷以及初任檢察官的要求
（一）《檢察官法》對檢察官學(xué)歷的規(guī)定
《檢察官法》第十條規(guī)定了擔(dān)任檢察官必須具備的條件。其中第六項規(guī)定了擔(dān)任檢察官必須具備的學(xué)歷條件：“高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)本科畢業(yè)具有法律專業(yè)知識，從事法律工作滿二年，其中擔(dān)任省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院、最高人民檢察院檢察官，應(yīng)當(dāng)從事法律工作滿三年；獲得法律專業(yè)碩士學(xué)位、博士學(xué)位或者非法律專業(yè)碩士學(xué)位、博士學(xué)位具有法律專業(yè)知識，從事法律工作滿一年，其中擔(dān)任省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院、最高人民檢察院檢察官，應(yīng)當(dāng)從事法律工作滿二年。
　　“本法施行前的檢察人員不具備前款第六項規(guī)定的條件的，應(yīng)當(dāng)接受培訓(xùn)，具體辦法由最高人民檢察院制定。
　　“適用第一款第六項規(guī)定的學(xué)歷條件確有困難的地方，經(jīng)最高人民檢察院審核確定，在一定期限內(nèi)，可以將擔(dān)任檢察官的學(xué)歷條件放寬為高等院校法律專業(yè)專科畢業(yè)。”
（二）《檢察官法》對初任檢察官資格的規(guī)定
《檢察官法》第十三條規(guī)定了初任檢察官的資格：“初任檢察官采用嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，從通過國家統(tǒng)一司法考試取得資格，并且具備檢察官條件的人員中擇優(yōu)提出人選�！�
需要說明的是，全國人大常委會對《法官法》、《檢察官法》以及《律師法》的修訂中，都規(guī)定了“高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)本科畢業(yè)”。那么，什么是“高等院�！�？它究竟是指那些學(xué)校？根據(jù)1999年1月1日實施的《高等教育法》第68條：“本法所稱高等學(xué)校是指大學(xué)、獨立設(shè)置的學(xué)院和高等�？茖W(xué)校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校�！边@也就是我們常說的“國民教育系列”學(xué)校。我國國民教育系列學(xué)歷形式主要有以下三種：納入國家統(tǒng)一招生計劃的普通高、中等院校畢業(yè)文憑和成人高、中等院校畢業(yè)文憑，以及國家高等教育自學(xué)考試畢業(yè)文憑。這三種學(xué)歷形式，關(guān)鍵在于“進口”和“出口”的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。進入普通高、中等院�；虺扇烁摺⒅械仍盒�、必須經(jīng)過全國統(tǒng)一考試才能取得入學(xué)資格，如高考、中考或成人高考等，這是把住了“進口”。只有通過考試，取得入學(xué)資格，在規(guī)定的學(xué)習(xí)期內(nèi)所有課程考核合格，才能發(fā)給相應(yīng)的畢業(yè)文憑。國家高等教育自學(xué)考試，是國家權(quán)威性的學(xué)歷認(rèn)證考試，其“進口”是敞開的，誰都可以報名，國家不管考試者怎么學(xué)，但必須通過統(tǒng)一的課程考試，合格后才能取得畢業(yè)證書，這是把住了“出口”。這些“進口”和“出口”的考試，都是由國家規(guī)定的教育部門來組織完成的。另外，國民教育學(xué)歷還有一個明顯的標(biāo)志：所有的文憑都蓋有相應(yīng)教育部門的鋼印。因此，《高等教育法》第68條中所說的“高等院�！�，并不包括同樣也發(fā)本科文憑的中央黨校。這個問題，雖然在理論上爭執(zhí)已久，但黨的組織部門在對檢察機關(guān)干部的使用、任免上從不以此為依據(jù)。但隨著2002年1月1日修訂后的《法官法》、《檢察官法》、《律師法》的正式實施，以及2002年1月司法考試報名過程中，這一矛盾在實踐上已發(fā)生沖突。在司法考試報名過程中，持有中央黨校本�？飘厴I(yè)文憑的考生在各省多次被拒絕報名。[1]在甘肅省一名被拒絕報名的考生甚至將司法局告上法庭，法院審理后認(rèn)為：司法局嚴(yán)格按照國家司法部門、國家教委的文件要求作出的不給原告報名的行為屬于合法行政行為，當(dāng)庭判決駁回了原告的訴訟請求。[2]
筆者認(rèn)為，從法律意義上說，《檢察官法》中所規(guī)定的“高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)本科畢業(yè)”，并不包括中央黨校本科畢業(yè)。由于在全國各級檢察機關(guān)，特別是西部地區(qū)，持有中央黨校本�？飘厴I(yè)文憑的干警占有一定比例，對檢察官學(xué)歷結(jié)構(gòu)以及取得初任檢察官的資格會發(fā)生一定的影響，這個問題我們在后面還將會涉及。
二、青海檢察機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和檢察干警當(dāng)前的學(xué)歷狀況
（一）青海檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置與人員編制
青海省三級檢察機關(guān)共有60個檢察院。其中：1個省級院；6個少數(shù)民族自治州院、1個地級市院、1個地級分院；41個縣（區(qū)）院，2個縣級市院，8個縣級派出院。
檢察機關(guān)恢復(fù)重建以來，最高檢察院下達給青海省的檢察專項編制共****名。2001年機構(gòu)改革精減10%后，現(xiàn)有編制****名。截至2001年年底，全省檢察機關(guān)實有人員****人。
（二）青海檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)
全省檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)見下表（截至2001年年底）：
1、全省檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)
人數(shù)及百分比
學(xué)歷結(jié)構(gòu)
人數(shù)
百分比%
研究生
*
0.15%
大學(xué)本科（法律本科）
***（***）
21.58%
大專（法律�？疲�
***（***）
42.65%
專業(yè)證書
***
7.71%
高中、中專以下
***
27.9%
總計
****
100%
（表一）

2、青海省院檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)
人數(shù)及百分比
學(xué)歷結(jié)構(gòu)
人數(shù)
百分比%
研究生
*
1.81%
大學(xué)本科（法律本科）
**（**）
33.74%
大專（法律專科）
**（**）
36.14%
專業(yè)證書
*

0.60%
高中、中專以下
**
27.71%
總計
***
100%
（表二）

3、八個州、市、分院檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)
人數(shù)及百分比
學(xué)歷結(jié)構(gòu)
人數(shù)
百分比%
研究生
*
0
大學(xué)本科（法律本科）
***（**）
24.95%
大專（法律專科）
***（***）
43.03%
專業(yè)證書
**
6.87%
高中、中專以下
***
25.15%
總計
***
100%
（表三）

4、四十三個縣級院檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)
人數(shù)及百分比
學(xué)歷結(jié)構(gòu)
人數(shù)
百分比%
研究生
*
0
大學(xué)本科（法律本科）
***（***）
19.04%
大專（法律�？疲�
***（***）
42.10%
專業(yè)證書
***
9.14%
高中、中專以下
***
29.72%
總計
****
100%
（表四）

5、八個派出院檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)
人數(shù)及百分比
學(xué)歷結(jié)構(gòu)
人數(shù)
百分比%
研究生
*
0
大學(xué)本科（法律本科）
**
14%
大專（法律專科）
**
58%
專業(yè)證書
*
7%
高中、中專以下
**
21%
總計
***
100%
（表五）

對以上統(tǒng)計表中一些情況的說明：
第一，統(tǒng)計表中所列數(shù)字，是青海省檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)，它包括了檢察官和法警兩個系列。但兩者要求不同：《檢察官法》要求檢察官必須達到大學(xué)本科學(xué)歷；而根據(jù)《人民警察法》第26條、第28條，法警只需達到高中學(xué)歷，其中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的只需達到大專學(xué)歷即可。
第二，專業(yè)證書，是指1993年最高檢察院和國家教委聯(lián)合發(fā)文針對當(dāng)時檢察機關(guān)部分干警學(xué)歷較低而開展的一種培訓(xùn)，歷時2年，學(xué)完規(guī)定的課程，考核合格，發(fā)給專業(yè)證書，在檢察系統(tǒng)內(nèi)部視為相當(dāng)于大專學(xué)歷。隨著檢察官法的修訂，這種專業(yè)證書形式的文化結(jié)構(gòu)，已經(jīng)不能適應(yīng)《檢察官法》的要求。
第三，關(guān)于中央黨校系列的本�？莆膽{。有兩種情況：一種是直接取得中央黨校系列的本�？莆膽{；另一種是在取得國民教育系列�？莆膽{的基礎(chǔ)上，又通過“專升本”，取得中央黨校系列的本科文憑。據(jù)了解，西部地區(qū)檢察干警中持有中央黨校系列本�？莆膽{的占有一定的比例，其中有不少干警已經(jīng)成為檢察機關(guān)中的各級領(lǐng)導(dǎo)干部。統(tǒng)計表中并未將中央黨校系列本�？莆膽{單獨計算，但根據(jù)我們前面所述，中央黨校系列的本�？莆膽{不符合《檢察官法》的要求，因此，統(tǒng)計表中檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)數(shù)字高于實際的學(xué)歷結(jié)構(gòu)數(shù)字。
（三）對青海檢察干警學(xué)歷結(jié)構(gòu)的分析
1、青海檢察官隊伍中本科以上學(xué)歷的低于全國的平均水平
根據(jù)（表一），青海檢察干警中本科學(xué)歷及研究生學(xué)歷兩項合計為21.73%，由于統(tǒng)計是將檢察官和法警兩個系列合計在一起，如前所述，這兩個系列的學(xué)歷要求有所不同，因此，青海檢察官實際上的學(xué)歷應(yīng)低于21.73%。與此同時，在全國檢察官隊伍中，具有本科以上學(xué)歷的接近30%。[3]兩者相比，青海檢察官隊伍中符合《檢察官法》要求的比例低于全國的平均水平。
2、在青海三級檢察院中，檢察干警中符合《檢察官法》要求的學(xué)歷結(jié)構(gòu)呈階梯狀排列
即：省院為35.55%，州、市、分院為24.95%；縣級院為19.04%；派出院為14%。這一情況與全國情況基本相符，反過來也說明需要提高學(xué)歷的檢察官主要是在基層院。
3、青海參加2002年首次國家司法考試的檢察人員，及格率低于全國水平
在這次調(diào)查中，我們了解到，青海參加2002年首次國家司法考試的檢察人員，報名135人，過分?jǐn)?shù)線者2人，及格率為1.48%；青海全省參加2002年首次國家司法考試的人員，報名1840人，過分?jǐn)?shù)線者22人，及格率為1.19%；而全國31萬考生中有2.4萬人達到合格分?jǐn)?shù)線，占應(yīng)試總?cè)藬?shù)的7%。[4]
4、青海檢察干警學(xué)歷結(jié)構(gòu)中不存在中央黨校本科學(xué)歷司法考試報名受阻的情況
青海檢察干警中有一部分是持有中央黨校本科畢業(yè)的文憑，其中一些還是領(lǐng)導(dǎo)干部。在這次調(diào)查中我們了解到，所有持黨校文憑的檢察人員都已進入了檢察官系列。今后面臨的只是檢察官的晉級問題，無須再參加司法考試。可以說，中央黨校本科學(xué)歷司法考試報名受阻的問題被繞了過去。
5、青海為多民族地區(qū)，絕大多數(shù)檢察院在5年之內(nèi)可以將擔(dān)任檢察官的學(xué)歷條件放寬為高等院校法律專業(yè)�？飘厴I(yè)。
青海有6個民族自治州、7個民族自治縣、若干國定貧困縣，屬于《檢察官法》中“適用第一款第六項規(guī)定的學(xué)歷條件確有困難的地方”。根據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋，上述民族自治州所轄的縣及縣級市院、民族自治縣院、國定貧困縣院，在2002年1月1日至2006年12月31日期間，可以將擔(dān)任檢察官的學(xué)歷條件放寬為高等院校法律專業(yè)�？飘厴I(yè)。[5]這樣算下來，除了青海省院、6個民族自治州院、西寧市院、西寧市所轄區(qū)院、海東地區(qū)分院、以及海東地區(qū)所轄的縣院（不含民族自治縣和國定貧困縣）外，青海絕大多數(shù)檢察院都屬于可以放寬的情況。
三、青海檢察官培訓(xùn)中存在的問題和解決的建言
2001年12月10日，最高人民檢察院根據(jù)《檢察官法》的有關(guān)規(guī)定，印發(fā)了《關(guān)于落實〈檢察官法〉第十條第二款規(guī)定的具體辦法》的通知。通知要求：現(xiàn)任檢察官中不具有修改后檢察官法規(guī)定的學(xué)歷條件、且不屬于學(xué)歷放寬地區(qū)的，應(yīng)當(dāng)接受培訓(xùn)。培訓(xùn)分兩種：從2002年1月1日《檢察官法》實施算起，凡不具備高等院校本科畢業(yè)學(xué)歷條件的現(xiàn)任檢察官，40周歲以下人員，應(yīng)參加續(xù)本學(xué)歷教育；41周歲以上人員，參加續(xù)職資格培訓(xùn)。
目前，青海省各級檢察機關(guān)根據(jù)高檢院的通知正在積極組織培訓(xùn)。我們在這次調(diào)研中，與部分檢察機關(guān)的干警進行了座談，聽取和了解到一些問題。
（一）目前檢察官培訓(xùn)中存在的問題
1、部分檢察機關(guān)缺少教育經(jīng)費，實施培訓(xùn)困難較大
青海屬于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，財政收入低，許多檢察機關(guān)辦案經(jīng)費都不足，更難以支付檢察官的培訓(xùn)費用。例如，省院舉辦的續(xù)職培訓(xùn)班，4個月的培訓(xùn)時間，每人只收取200多元的培訓(xùn)費（包含住宿），連支付課時費都不足。但又不能多收，否則基層院的檢察官支付不起。形成一方面被培

訓(xùn)者無錢支付培訓(xùn)費，另一方面培訓(xùn)者無錢實施培訓(xùn)的惡性循環(huán)。
2、工學(xué)矛盾突出
參加培訓(xùn)的檢察官在各級檢察機關(guān)大多都是骨干力量，在脫產(chǎn)培訓(xùn)期間，正在辦理的案件只能放下。一些檢察官說，既要實現(xiàn)培訓(xùn)任務(wù)，又要完成辦案任務(wù)，兩者無法兼顧。
3、培訓(xùn)課程內(nèi)容陳舊，許多檢察官不感興趣
如前所述，許多檢察官在單位都是骨干，雖然學(xué)歷達不到《檢察官法》的要求，但并不表明他們對所學(xué)課程一無所知或一知半解，特別是刑法、刑事訴訟法這些他們每日都在操作的法律。但是現(xiàn)在培訓(xùn)安排的課程都是高等院校本科階段的課程，對這些已掌握課程基本理論的檢察官來說，實在是缺乏新意。
4、一些檢察機關(guān)在實施“專升本”過程中，把握方向存在問題
在這次調(diào)研中，我們了解到一些基層院提出在3年之內(nèi)使40歲以下的檢察官全部完成“專升本”的目標(biāo)。我們詢問準(zhǔn)備采取何種途徑實現(xiàn)這一目標(biāo)時，答復(fù)是：繼續(xù)通過中央黨校的學(xué)習(xí)獲得本科文憑。我們認(rèn)為，這一途徑欠妥，理由已如前所述。
5、檢察機關(guān)在進人上，依然要受地方黨委和政府制約
以上所說的都是針對已經(jīng)在檢察機關(guān)工作但尚未達到《檢察官法》規(guī)定學(xué)歷的檢察官的培訓(xùn)，那么很明顯，如果檢察機關(guān)再進新人時，一定要選擇那些符合《檢察官法》要求的學(xué)生或干部。否則，又要重蹈邊工作邊學(xué)習(xí)的覆轍，使檢察機關(guān)的人力、物力和財力受到損失。但是，和我們座談的基層院檢察長都認(rèn)為這個問題很難解決。因為檢察機關(guān)在人事和財政上都要受到地方黨委和政府的制約，造成一方面符合《檢察官法》條件的新人進不來，另一方面不符合條件的人卻又被塞進來的狀況。
（二）對解決以上問題的建言
1、各級檢察機關(guān)一定要保證教育經(jīng)費
檢察官的續(xù)職培訓(xùn)，是一件千秋大業(yè)，各級檢察機關(guān)無論多么困難，一定要保證學(xué)習(xí)經(jīng)費�！翱梢园凑諅�人和單位合理分擔(dān)的原則，妥善解決學(xué)費問題。高檢院要加大對西部貧困地區(qū)特別是基層院的扶持力度，積極爭取教育經(jīng)費，重點扶持貧困地區(qū)基層檢察官的學(xué)歷學(xué)習(xí)。”[6]
2、各級檢察機關(guān)要做好計劃，解決工學(xué)矛盾突出問題
由于續(xù)職培訓(xùn)的人員多、時間長，各級檢察機關(guān)在組織安排培訓(xùn)時，一定要有計劃、分層次、突出重點。對培訓(xùn)人員的文化結(jié)構(gòu)、年齡層次、擬任職務(wù)進行排隊，首先應(yīng)當(dāng)選擇擬連任檢察長、或擬提名下屆檢察長人選，或擬升任副檢察長或檢委會委員、或擬晉升檢察員的人員。
3、在培訓(xùn)課程的內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)將新法律、新立法解釋、司法解釋揉進所授課程
授課教師一定要認(rèn)真?zhèn)湔n，雖然課程是固定的，但內(nèi)容一定要將新法律、新立法解釋、新司法解釋揉進所授課程。在授課時，要分清對象，因材施教，按需施教；教學(xué)方法上要多采用啟發(fā)式、討論式教學(xué)，使學(xué)員學(xué)有所獲。
4、在“專升本”的方向上，應(yīng)當(dāng)堅持正規(guī)高等院校學(xué)歷學(xué)習(xí)
修訂后的《檢察官法》已經(jīng)明確規(guī)定，檢察官任職的學(xué)歷條件必須是高等院校本科畢業(yè)，這是我們堅持續(xù)本學(xué)歷的根本方向。實踐早已證明，任何找捷徑、圖省事的方法最終都是得不償失。
5、各級檢察機關(guān)一定要嚴(yán)把“進人”關(guān)，杜絕不符合檢察官條件的人員進入檢察機關(guān)
檢察機關(guān)既要接受黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和依靠地方財政，又要杜絕地方保護主義，在這個問題的解決上，確實有一些難度。一些基層院的檢察長也提出了一些好的解決辦法，如：以沒有編制或者上級院不同意為理由，杜絕了一些試圖將不符合檢察官條件的人員塞入檢察機關(guān)的情況。我們認(rèn)為這是一個不錯的辦法，建議增設(shè)基層院進人，應(yīng)經(jīng)過省級院政治部批準(zhǔn)的程序。

結(jié)論：青海檢察干警的學(xué)歷結(jié)構(gòu)低于全國平均水平，距《檢察官法》的規(guī)定有一定的距離，對現(xiàn)有檢察官的培訓(xùn)也存在一些困難，但青海絕大多數(shù)檢察院關(guān)位于多民族地區(qū)和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋將這類地區(qū)實施《檢察官法》的期限放寬到2006年年底。我們相信，在5年的時間內(nèi)，青海的各級檢察機關(guān)和檢察干警通過努力，一定能夠接近實現(xiàn)《檢察官法》所規(guī)定的學(xué)歷條件。
_________________________________
[1] “中央黨校學(xué)歷不能報考司法考試?”，中國新聞網(wǎng)，2002年3月8日。
[2] “司法統(tǒng)考報名受阻黨校文憑未被認(rèn)可，玉門審結(jié)一全國司法統(tǒng)考報名行政案”，《人民法院報》，2002年6月19日。
[3] “在全國檢察機關(guān)貫徹《檢察官法》開展續(xù)職資格培訓(xùn)電視電話會議上的講話”，王振川，2001年12月10日。
[4] “240分：首次司法考試分?jǐn)?shù)線劃定”，檢察日報，2002年5月27日。
[5] “最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于在部分貧困地區(qū)放寬擔(dān)任法官、檢察官學(xué)歷條件的通知”，（法發(fā)）20022號文。
[6] “在全國檢察機關(guān)貫徹《檢察官法》開展續(xù)職資格培訓(xùn)電視電話會議上的講話”，王振川，2001年12月10日。


The Distance Between Educational Background of Qinghai Procurators And Law of the Procurators
Yang Xinjing
( National Procurators College, Beijing 100041 )

Abstract: It is stated in (the law) that to be a procurator one shall hold a Bachelor's degree in education conferred on by an institution of higher learning. This author thinks that the Central School of the Chinese Communist Party is not among the institutions of higher learning as defined in (the law), nor does its issued certificate for the completion of the required courses amount to a Bachelor's degree in education. Based on the investigation of the educational background of the staff that constitute Qinghai Procurateriate this author concludes that in Qinghai Procuraeriate the qualifications for a procurator in terms of his/her education are not consistent with (the law). The investigation

also reveals some problems with the training programs offered by the Procuratoriate to the staff who have not yet reached the qualifications for being a procurator. To the problems, this paper presents some tentative solutions.
Key words: procurators; law of the Procurators; training in active service; judicatural examination


*作者簡介：楊新京，男，國家檢察官學(xué)院副教授。

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