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主訴檢察官的權力界定及其活動原則
2000年12月18日 15:24 龍宗智
主訴檢察官辦案責任制的具體設置以及主訴檢察官的職能活動方式，雖有高檢的工作指導及有關文件作出規(guī)范，但各地情況不同，認識也不完全一致，因此具體做法不盡相同。筆者認為，主訴制作為一項重要的改革舉措，只要不脫離這一改革的基本方向和性質，實際做法上有一些區(qū)別是正常的。對于符合實踐需要，符合檢察制度和訴訟制度發(fā)展方向的創(chuàng)新舉措，還應當予以鼓勵。但就改革中的基本問題，應當取得共識。這些問題，關系主訴制的運行機制，涉及檢察活動尤其是公訴活動的內在規(guī)律，與檢察制度和訴訟制度的整體構造有關。本文探討主訴檢察官權力界定和職務活動中幾個比較突出及有爭議的問題，意在塑造合理的主訴制運行機制，供實踐中參考。
一、如何確定主訴檢察官的職權范圍
由于主訴制改革的實質是在檢察機關內部重新配置檢察權，適當界定主訴檢察官權力的性質和范圍必然是這項改革的一個基本點。高檢有關文件對此作了一個界定，然而，這種基本的劃分不可能全部解決檢察機關內部日常的權力互涉和互動問題。為了操作適當，對規(guī)范性文件所確定的職權范圍也應當理解其劃分根據，下面對確定主訴官職權范圍的一般原則作一探討。
筆者認為，可以將確定主訴檢察官職權范圍的主要依據概括為兩項原則。第一項是“法定原則”。所謂“法定原則”，是指主訴檢察官行使權力，應當有法律的依據，不能違反法律越權辦案。如法律規(guī)定應由檢察長或檢察院決定的事項不能僅由主訴檢察官決定。這一原則，筆者在二論主訴制一文分析主訴制法律依據時已作了一定闡述，此處不贅。這里著重分析第二項原則，即“相當原則”。
所謂“相當原則”，指主訴檢察官作出決定的權力應與該決定的性質和重要程度相適應。即使不違法，但對影響重大的業(yè)務事項，也不宜由主訴檢察官單獨決定。這一方面是因為目前仍然實行檢察長負責制以及由檢察院而非檢察官依法獨立行使職權的制度；另一方面也是為了保證重大事項的處理質量，通過監(jiān)督制約防止出現(xiàn)差誤。同時也是考慮到我國刑事司法受多種因素影響，對某些問題的處理不能不考慮方方面面因素，需要一種從社會政治角度分析問題的更為宏觀的視野。①因此有的問題由檢察長和檢委會來考慮和決定更為適當。
把握這種“相當性”，大致可以考慮四個因素：
一是考慮決定的性質，看其屬于程序性決定還是實體性處理。對于程序性事項，主要由主訴檢察官決定，如起訴、退回補充偵查等公訴權行使中的程序性措施。實體性處理，包括撤銷案件、決定不起訴等，意味著確認某人不構成犯罪或不追究其刑事責任，屬于具有實體意義的程序決定，因其作為終局性、實體性和法律性的處置而具有“司法”的性質。目前體制和司法狀況下，這類事項不宜由主訴檢察官單獨決定，而應由其提出意見報院里決定。有的檢察院曾提出院里“管下不管上”的限權原則，即凡是根據偵查機關的意見提起公訴等，主訴檢察官可以直接決定；凡是要糾正原偵查機關認定，尤其是準備撤案或不起訴的，應當由檢察長及檢委會把關，這與劃分程序性和實體性問題并采用不同程序的基本精神是相通的。
二是考慮問題的影響程度，看是重大決定還是一般決定。對于某些程序性問題，如果關系重大，也不宜由主訴檢察官單獨處理。如變更或撤回起訴、對法院判決抗訴等。案件起訴原則上由主訴檢察官獨立決定，然而，對某些影響十分重大的案件，為保證質量，防止起訴不當，檢察長也應注意把關（但應嚴格限制這類案件的數量，防止過分干預主訴檢察官的工作）。再如批準逮捕，雖屬程序性決定，但對公民權利及訴訟進程影響重大，即使實行捕訴統(tǒng)一，也不宜由主訴檢察官獨立決定，而應由檢察長行使批準權。
三是考慮問題復雜程度。對于復雜的業(yè)務問題，尤其是主訴檢察官感到處理起來有疑難的，可由院里把關。對疑難、復雜案件的起訴，允許主訴檢察官提交檢察長決定，特殊情況下，檢察長可以主動干預。
四是考慮事項本身的屬性，看是事實證據問題還是法律問題。按照事實和法律的兩分法，事實問題主要依靠直接的證據審查建立內心確信，對法律問題，則可訴諸研究和討論。因此對案件的事實和證據的認定，原則上由辦理案件的主訴檢察官負責并承擔責任，對法律上的決定，在考慮前述諸因素的情況下可由檢察長和檢委會作出并對其負責。
二、怎樣界定主訴檢察官與起訴科（處）長的關系
在主訴制中，主訴檢察官相對獨立，同時也受到制約。“獨立”與“受制”這對矛盾，主要涉及兩重關系，一重是主訴檢察官與檢察長和檢察委員會的關系，另一重是主訴檢察官與部門領導即科（處）長的關系。應當說，前一重關系在法律上、法理上比較清晰，因為檢察長領導檢察院工作，在現(xiàn)行制度中，主訴檢察官必須服從檢察長的指令。但就第二重關系，即主訴檢察官與部門領導的關系，目前應當說尚未厘清，存在一些模糊理解，需要在法理上作進一步解析。
檢察官處理的事務可分為檢察事務和檢察行政事務。檢察事務，屬于檢察權行使范圍內的檢察業(yè)務事項，主要是案件辦理過程中的程序和實體問題。檢察行政事務，是關于案件處理以外的檢察工作相關事務，如考勤、紀律、學習培訓、工作條件設置、檢察官職級待遇和福利、國家政治方針和政策的學習貫徹等。檢察行政事務中，還包括一種涉及業(yè)務的檢察行政事務，如案件分配。案件分配本身并不涉及案件如何處理，但在實踐中，司法分案權可能對案件處理的方式和結果產生較大影響，因為不同的法官或檢察官對同一案件可能持不同看法并采用不同處置方式，而且不同的法官、檢察官可能受其行政上的負責人影響的程度也不相同。②
就檢察事務的處理而言，檢察長和檢察官均為權力行使主體，這一點各國相同。值得探討的是部門負責人的地位和權力。人數較多的檢察機關，檢察院內設一些職能部門即“功能單位”，為什么內部要設立這些被稱為“部、廳、處、科”的功能單位呢？日本檢察總長伊藤榮樹稱，檢察廳設部制的目的有兩個：“一是大體確定檢察官相互之間的事務分工，根據業(yè)務分工以謀求提高工作效益，同時明確責任所在；二是對擁有多數檢察官的檢察廳，可以大體上把分擔事務性質相同的檢察官集中在一起，便于上級進行適當的指揮監(jiān)督�！盵1]伊藤的解釋是適當的。
部門的領導對檢察行政事務承擔領導責任，這一點不會發(fā)生異議。但其對案件的處理即檢察事務是否具有領導權限，則涉及部門領導職務性質的界定問題。也就是說，科（處）長是單純的行政協(xié)調人，還是可以作為檢察長的業(yè)務代表，代表檢察長或受檢察長的委托分管某一方面的檢察事務。
從法律上看，我國的檢察官法和檢察院組織法
對這一問題的規(guī)定是不明確的。根據這兩項法律，檢察員、檢察長、檢委會委員是法律所確認的檢察官職務，即法律職務，而科（處）長不是法律職務。關于領導關系，檢察院組織法第三條規(guī)定，“各級人民檢察院設檢察長一人,副檢察長和檢察員若干人。檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作。”可見檢察長的領導權限十分明確。而該法第二十條規(guī)定：“最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業(yè)務機構，地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業(yè)務機構�！钡珜@些內設機構的領導職務及其權限并未作出規(guī)定。因此，從法律上講，可以由檢察機關自行確定內設機構及其領導的工作范圍及管理權限。
從法理上分析，科（處）長與作為行政協(xié)調人的法院業(yè)務庭的庭長是有區(qū)別的，因為庭長不能決定其他法官審理的案件，不能以任何方式損害法官的獨立性。但檢察機關行政性（突出表現(xiàn)于“檢察一體制”）的存在，使科（處）長既可以作為行政協(xié)調人，又可以作為分管某一部分業(yè)務的檢察長的業(yè)務代表。在后一種意義上，科（處）長實際上是檢察長的業(yè)務助理。據筆者所了解的有限情況，其他一些國家檢察院的部門領導確實可能代表檢察長作為部門業(yè)務的管理者，而不是單純的行政協(xié)調人。有的國家，檢察院只設一名檢察長作為官署首長，再設幾名檢察長助理分管不同業(yè)務，有的兼任業(yè)務部門領導。這里以設計比較精密的日本的檢察制度為例作一分析。
根據日本法務省發(fā)布的《檢察廳事務章程》及其附表，日本最高檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳分別內設三至六個部。其中東京和大阪兩個地方檢察廳為設部最多的檢察機關，分別內設六個部，即總務、刑事、公安、特別偵查和公判部等。
檢察機關下設各部部長的選任及職權，是由《檢察廳事務章程》第6條規(guī)定的：
1．檢察廳的部（除前條第3款規(guī)定的臨時部外）設置部長，由法務大臣從該廳的檢察官中任命。2．最高檢察廳的部長，奉檢察總長的命令，總管部所管的事務，并指揮監(jiān)督所屬檢察事務官、檢察技術官和其他職員。3．高等檢察廳和地方檢察廳的部長，奉該廳首長的命令，總管部所管的事務，并指揮監(jiān)督其職員。
根據有關解釋，“總管”與“掌管”是有區(qū)別的�！翱偣堋保菍κ聞者M行“綜合性的統(tǒng)率和管理”，部首長對本部事務進行“總管”，包括檢察事務與檢察行政事務。但在管理時，必須考慮每一檢察官都是“獨立官廳”，而檢察事務本來就屬于每個檢察官應有的權限這一特點。
除了“總管”的權力外，部長還享有對部內職員的指揮監(jiān)督權。但其范圍因機關不同而有所區(qū)別。對高等檢察廳和地方檢察廳來說，檢察長指揮監(jiān)督的對象是隸屬該部的檢察官、檢察事務官、檢察技術官等全體職員。與此相對，對最高檢察廳來說，則僅指這些人中除檢察官以外的人。因為最高檢察廳的檢察官，每個人以直接輔助檢事總長為原則，至于屬于哪個部，只不過是大體確定分擔的事務，而部長不過是以該部檢察官中的首席者的地位，總管該部所管的事務。[2]
以上規(guī)定說明兩點，其一，總的看，日本檢察機關的部門領導，在尊重檢察官獨立權限的同時，對檢察業(yè)務也具有一定的管理權限，不是單純的行政協(xié)調人；其二，在最高檢察廳，部門領導對檢察官所處理的檢察事務，除“總括性管理”外，不具有直接的指揮監(jiān)督權力；但在高等和地方檢察廳，部門領導則具有這種權力。
長期以來，我國檢察機關各部門負責人既為行政領導，又為業(yè)務領導，這使檢察官的獨立性和檢察官應有的權限得不到保證。強化檢察官的權力和責任，對部門領導的權力乃至檢察長的權力進行限制，應是今后我國檢察制度改革的一項重要內容。主訴制改革已先走一步，目前的實施方案是起訴部門領導對主訴檢察官處理的案件事務，只具有建議權和提交檢察長決定權，不具有改變主訴檢察官決定的權力。也就是說，部門領導對主訴檢察官辦理的案件只有監(jiān)督權而無指令權。在這種情況下，起訴部門領導的身份應是部門的行政領導人、檢察業(yè)務的一般管理者以及檢察官的監(jiān)督者，不再是具有指令權的檢察業(yè)務領導。從制度規(guī)范上看，檢察一體制在起訴業(yè)務方面，大致表現(xiàn)為檢察長與主訴檢察官之間通過指令關系直接銜接，部門領導不再成為這一行政鏈的中間環(huán)節(jié)。
這種做法是否具有長久的合理性，筆者認為還值得研究。因為部門領導代表檢察長在一定程度上管理某方面的檢察業(yè)務在法理上是能夠成立的，尤其對于案件、事務繁多的大檢察院，客觀上可能需要部門領導代表或協(xié)助檢察長處理業(yè)務事項，檢察長對檢察業(yè)務的統(tǒng)一管理權限中，也應當包括授權或委托他人管理有關業(yè)務的權力。目前實行這種取消中層指令權，即所謂“壓縮指令權”的做法筆者也是贊成的。在“統(tǒng)得過死、管得過多”的傳統(tǒng)體制下，如果不這樣做，難以使公訴機制發(fā)生實質性的變化，主訴檢察官仍然像被婆婆管得太嚴的“小媳婦”，改革就難以有突破。從實際情況看，即使高檢作出了這種限權規(guī)定，部門領導在本部門的作用和影響仍不可小視。因為他可以利用紀律督察、人事管理、辦案條件的提供等行政性權力影響案件處理。如果仍實行部門領導分案，分案本身就是一種“涉業(yè)務”的管理權。因此，一旦部門領導對主訴檢察官提出某種建議，主訴檢察官一般是重視的。所以，“壓縮指令權”后，應當說仍不用擔心部門領導權力旁落，主訴檢察官自行其是。由于主訴制改革具有一定的過渡性質，可以待檢察機制根本改善，各方面條件具備后，再來確定比較成熟和穩(wěn)定的內部職能關系。
三、關于主訴檢察官活動應遵循的原則
主訴檢察官辦理案件實行助手制。助手配備的多少以及主訴檢察官與其助手的關系結構，各地不盡相同。就組織形式看，有的屬于一主一助形成搭檔，有的則因一主二助而成為小組，有的則成立了主訴檢察官辦公室。就主訴檢察官的工作方式，尤其涉及與助手的關系上，應注意遵循兩項原則：
一是“主訴原則”。主訴檢察官的意義在于賦予直接參與程序的“一線檢察官”以更大的權力，如果不到一線，而當二掌柜，不直接辦案，也不出庭公訴，只是聽組內其他人匯報拍板，成了“小科長”，就喪失了改革的意義。高檢的實施方案要求主訴檢察官應當就承辦的案件出庭支持公訴，是很有必要的。一般情況下，不宜由助手獨立出庭；但就某些簡單案件，或者主訴檢察官因特殊原因不能到庭而助手又確能代替的，可以作例外情況允許助手獨立出庭。
二是“審訴統(tǒng)一”原則。主訴檢察官必須直接審查案件，如果不審查案件只是出庭，違背了訴訟的要求和司法的規(guī)律，這勢必導致不熟悉證據和事實，容易在庭上出問題。
此外，有的地方實行所謂“檢控分離”制，即由法律水平高、應變能力強的主訴檢察官面向法庭；讓實踐經驗比較豐富、有資歷且對公安比較熟悉的助手（事務檢察官）面對公安，指導公安取證。這種做法的好處在于各用其所長，也能調動助手的積極性。如果本院的情況適合，可以試行這種辦法。但如果主訴檢察官的助手年輕而缺少經驗且缺乏外部交往，這種辦法不一定可行。即使實行這種“檢控分離”，也應注意“分工而不分家”，主訴檢察官對
其承辦案件的檢控負總括的責任。重要的偵查取證問題，主訴檢察官應當直接參與。在對某些復雜、爭議大、影響大的案件準備庭審時，主訴檢察官也需要主持或參與某些調查、詢問，以熟悉案情和證人，防止庭上意外情況的發(fā)生。
四、關于對主訴檢察官的監(jiān)督制約
主訴制的要義，是“放權檢察官”，或者稱“還權檢察官”，使檢察官真正成為行使檢察權的主體。然而，授予權力而不加限制和監(jiān)督，必然會出現(xiàn)權力的濫用。因此，獨立辦案與監(jiān)督制約，即“放權”與“限權”，是主訴制實施中的一個基本矛盾。對主訴檢察官的監(jiān)督制約，應當注意合理與有效。監(jiān)督制約的方式主要有兩種，一是由負有監(jiān)督責任的人員進行了解和檢查。對主訴檢察官負有業(yè)務監(jiān)督責任的主要是檢察長、檢委會成員和部門領導，他們可以隨時了解案件進展和有關事項的處理情況。其方式包括聽取匯報、過問情況，跟庭考察等。
另一種方式，也是更為經常和制度化，一般說來也更為重要的方式，是法律文書備案和審查制度。起訴案件，應當將起訴意見書、起訴書、判決裁定書交本部門備案。這又分為起訴時的文書備案和判決后的文書備案兩步。起訴時備案，各地做法不盡相同。有的是起訴移送案件前將起訴書、起訴意見書（有的還有結案報告）交部門內勤，轉科（處）長審查；有的則是在起訴后才將文書交到部門。筆者認為，起訴前備案的做法更為適當，在規(guī)定的一定期限內，科（處）長可以審查文書，提出修改建議（包括事實認定、法律適用以及文書措辭），通過主訴檢察官接受建議作出更改，或經檢察長、檢委會決定更改，使存在的問題得到及時糾正。事后備案的做法雖然可以防止行政領導的過分干預，但發(fā)現(xiàn)問題較遲，糾正比較困難，不利于保證案件質量。鑒于檢察機關的不起訴書和起訴書是偵查與審查起訴的結論，將接受法庭檢驗、當事人論駁和社會評判，具有重要的法律意義和社會意義，為保證質量，防止錯漏，在主訴檢察官擬出后有必要由他人審查并提出意見。
參考文獻
[1]（日）伊藤榮樹著，徐益初等譯《日本檢察廳法逐條解釋》，中國檢察出版社1990年12月出版，第134頁。
[2]同上，第138頁。
①起訴活動中的政治因素（甚至黨派因素)可能是難以避免的，只是應當使其維持在一個合理的限度，而且不與法律發(fā)生直接的沖突。
②為防止通過分案影響案件的處理，比較適當的做法是采用輪流接案制或其他排除個人選擇的制度措施。
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