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論法院內部監(jiān)督
畢東升
同任何權力一樣，審判權力同樣要受到必要的監(jiān)督才不致被濫用。在我國，根據(jù)法律規(guī)定，法院各項工作要受到來自許多方面、不同性質的監(jiān)督。本文擬著重對法院內部監(jiān)督的構成、各種監(jiān)督的關系以及在改革情況下如何開展內部監(jiān)督工作進行初步探討。
一、法院內部監(jiān)督的構成
根據(jù)我國司法制度，參照國外法院組織制度通行的劃分，我國法院內部監(jiān)督可做如下歸納：
1?從監(jiān)督的主體來講，法院內部監(jiān)督可大致劃分為審級監(jiān)督和行政監(jiān)督兩類。所謂審級監(jiān)督即法律所規(guī)定的上級法院對下級法院審判工作的監(jiān)督，上級法院通過二審、再審對下級法院案件裁判情況進行的監(jiān)督，監(jiān)督主體是上級法院，由合議庭、審委會等審判組織行使此項權力，因此，審級監(jiān)督也可稱為審判組織的監(jiān)督。所謂行政監(jiān)督，是指法院內部具有行政管理職責的人員和組織對審判工作或司法行政工作所進行的監(jiān)督。此處所講的“行政”，不是從國家權力角度，即立法權、司法權、行政權意義上的行政，而是從管理學意義而言。在此意義上，行政監(jiān)督即管理者的監(jiān)督。根據(jù)現(xiàn)行法院組織法和法官法、訴訟法和法院有關制度的規(guī)定，法院內部的行政監(jiān)督由院長監(jiān)督、庭長監(jiān)督、監(jiān)察部門對本院和下級法院工作人員的監(jiān)督、以及其他司法行政部門對司法行政工作所進行的某一方面的監(jiān)督構成。內容包括院長發(fā)現(xiàn)裁判錯誤提交審判委員會決定再審、庭長對審判人員工作情況的督促檢查、監(jiān)察組織的紀律監(jiān)督、財務部門的財務監(jiān)督等。在此需要強調，筆者認為，目前各級法院審判監(jiān)督庭對本院錯判的糾正工作不能稱為監(jiān)督工作，一是因為它無權提起改判，改判只能由院長提交審委會，或者說對本院審判工作的監(jiān)督權在本院內部只有本院院長才能夠行使；二是它不符合國際通行的司法獨立最低標準，即：不能有法官之上的法官，一個法官(審判組織)不能接受來自同一審級的另一法官(審判組織)的監(jiān)督。
2?從監(jiān)督的內容來講，由于法院工作分為審判工作和司法行政工作兩部分，因此，監(jiān)督的內容也必然包括審判工作和司法行政工作兩類。法院內部的監(jiān)督主體、程序雖有不同，但內容不外乎這兩項，有交叉或相同之處。從法院組織法、訴訟法、法官法的規(guī)定來看，上下級法院間的審級監(jiān)督，由各級法院的審判組織依訴訟程序進行，監(jiān)督的內容是案件裁判；法院行政領導或行政部門的行政監(jiān)督，監(jiān)督的內容既有直接針對案件裁判情況的監(jiān)督，也有院長、庭長以及監(jiān)察部門對審判人員和其他工作人員在工作中遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)、紀律情況的監(jiān)督。
二、審判組織的監(jiān)督和行政監(jiān)督的關系
通常，人們一般把對案件的監(jiān)督稱為審判監(jiān)督。根據(jù)以上分析，按照我國訴訟法的有關規(guī)定，審判監(jiān)督的主體既有審判組織(如上級法院審判組織對二審或再審案件進行審理)，也有行政監(jiān)督者(如院長發(fā)現(xiàn)錯誤提交審判委員會，院長、庭長決定回避、監(jiān)督審限、簽發(fā)法律文書等)。因此，審判監(jiān)督工作并非只是審判組織的工作。
審判組織的監(jiān)督和行政監(jiān)督存在既相互區(qū)別、相互獨立，又相互聯(lián)系、相互依存的關系。
首先，兩者的職能、性質有原則區(qū)別，互相不能替代。審判組織的監(jiān)督是依照訴訟法解決裁判的正確與否問題，不針對法官的行為進行監(jiān)督、處理；而行政監(jiān)督雖然能夠對裁判和審判人員、審判組織進行監(jiān)督，并有權對審判人員作出紀律和組織處理，但無權對案件作出裁決。在國外的司法體制中，這一點被特別強調，即強調為維護審判的內部獨立，法院行政領導和部門不能干預審判，不能有法官之上的法官。審判的獨立性使法院的行政監(jiān)督具有不同于國家立法機關、行政機關的行政監(jiān)督的特點：一是行政監(jiān)督不對案件的是非曲直直接做結論，案件結論由審判組織依審判程序解決；二是為維護審判獨立，行政監(jiān)督多是事后監(jiān)督，不直接干預尚未作出裁判的案件，多數(shù)情況下只對生效裁判提出意見、建議；三是司法行政監(jiān)督必須嚴格依法進行，不得違反組織法、訴訟法，嚴格按照法定程序進行。
其次，審判組織獨立、公正有效的開展監(jiān)督，依靠行政監(jiān)督為其提供的環(huán)境、條件。這不僅在于審判組織的有效工作離不開行政監(jiān)督者通過監(jiān)督管理提高法官的素質并為之提供了良好的工作環(huán)境，還在于審判組織開展的監(jiān)督，許多都是通過行政監(jiān)督而發(fā)現(xiàn)和提起的。如院長領導開展的執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)裁判錯誤提交審判委員會決定再審；檢察院(某些國家為司法部長)發(fā)現(xiàn)裁判錯誤提起抗訴(司法部、檢察院工作屬司法行政工作)；監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)法官在審判中違法違紀引起的對裁判的復查、重審等。因此，行政監(jiān)督者監(jiān)督案件是必要的，不能把行政監(jiān)督與審判監(jiān)督搞成兩張皮，更不能人為地把兩者割裂開來。特別是由于我國司法工作奉行有錯必糾原則，與國外不同之處在于生效判決允許申訴、再審，允許改判糾正，并規(guī)定了相應的程序。因而，如果說國外的法院監(jiān)督中審級監(jiān)督居于重要位置、行政監(jiān)督相對弱化的話，那么在我國行政監(jiān)督則有其特殊存在的價值。
第三，行政監(jiān)督依賴于審判組織的監(jiān)督、以審判組織作出的結論為依據(jù)。雖然行政監(jiān)督的內容包括了案件裁判情況，但行政監(jiān)督只有提起或建議的權力，無裁判的決定權。因此，行政監(jiān)督并不代替審判組織依審判程序對案件作出裁判。兩者性質、權限、任務不同。由于審判工作的判斷性特點，決定了審判奉行獨立、中立原則，行政領導、行政人員不能干涉和代替審判組織的法定權力，對案件的裁判必須由審判組織依照法律作出。因此，行政監(jiān)督必須以審判組織的結論為依據(jù)，進而才能達到對審判組織和審判人員的工作進行監(jiān)督的目的。
行政監(jiān)督在許多國家或地區(qū)的法院都存在，如美國法院有負有行政監(jiān)督職責的巡回司法委員會；德國法院有院長以及其他負有監(jiān)督職責的法官的監(jiān)督(見《德國法院組織法》、《德國法官法》)；臺灣有司法院和法院院長的監(jiān)督(見《臺灣法院組織法》)等。而且這種監(jiān)督并非只是被動進行，也有主動進行的。針對裁判存在的錯誤，由行政監(jiān)督提起審判監(jiān)督的做法在國外、特
別是大陸法系國家更常見，如法國、日本規(guī)定，刑事再審可由司法部長或檢察長提起等。這種依法進行的監(jiān)督并非行政干預審判。審判組織的監(jiān)督與行政監(jiān)督相互依存、相互配合，共同構成了法院內部監(jiān)督制約機制，脫節(jié)和分離，只會帶來不良后果。過去法院內部監(jiān)督機制薄弱，原因之一就是兩種監(jiān)督脫節(jié)，導致法院司法腐敗的滋長、蔓延。因此，強調審判獨立而忽視行政監(jiān)督對審判工作的監(jiān)督，以及強調行政監(jiān)督而忽視審判工作的程序性、獨立性都是片面的，必須加以克服。
按照這一理解，根據(jù)我國司法制度和最高法院關于監(jiān)察工作的規(guī)定，人民法院監(jiān)察部門在各級人民法院院長領導下開展監(jiān)察工作，行使的是各級法院院長授予的權力，與院長對審判工作的監(jiān)督權一樣，同屬行政監(jiān)督的性質，是院長監(jiān)督權力的重要組成部分。它的職責在于監(jiān)督檢查審判組織、審判人員在工作中遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章制度中存在的問題，因此，監(jiān)察部門根據(jù)院長授權，當然有權對審判工作、包括案件裁判情況進行監(jiān)督(如各級法院開展的執(zhí)法檢查和案件督查)。當然，監(jiān)察監(jiān)督是行政性的監(jiān)督，監(jiān)督檢查的核心是審判組織、審判人員是否有失職、不履行職責、違反禁止性規(guī)定的行為，通過對工作、對案件的監(jiān)督解決對人的監(jiān)督問題，而不是直接解決裁判的問題。
三、行政監(jiān)督與司法獨立、審判獨立的關系
我國憲法規(guī)定，人民法院依法獨立行使審判權，但同時規(guī)定法院院長必須對人大負責、向人大作出工作報告。這就決定了院長必然對法院各項工作有管理、監(jiān)督權力。這一權力在訴訟法、法官法中均有充分體現(xiàn)。這些法律規(guī)定，院長、庭長除履行審判職責外，還應履行與其職務相適應的職責。由此，我們便會遇到行政權力對審判工作進行監(jiān)督與司法獨立、審判獨立的關系問題。
審判獨立包括內部獨立和外部獨立兩個方面。本文所探討的監(jiān)督屬法院內部監(jiān)督，當然不存在影響外部獨立問題。雖然我國的司法制度沒有明確法官獨立審判的原則，但明確了審判組織的權力，審判組織的這些權力院長、庭長不得代理或干預。同時，法院院長對人大負責、向人大報告工作的司法體制，實事求是、有錯必糾的司法工作原則，也決定了法院內部監(jiān)督、特別是行政監(jiān)督存在的必要性。因此，在落實和維護審判組織權力的基礎上開展內部監(jiān)督工作，既不違反法院獨立審判的憲法規(guī)定，也不會影響法院內部審判組織、法官行使依法作出裁判的權力。
即使是在奉行法官獨立審判的國家，在不影響法官依內心確認作出裁判的獨立性的前提下，法律也規(guī)定負有監(jiān)督職責的法官或司法組織對被監(jiān)督的法官有權力、有義務就工作效率、責任心、舉止、品行等內容提出監(jiān)督意見、采取糾正措施。在國外，司法獨立、法官獨立并不排除法院內部監(jiān)督存在的必要性。如美國最高法院大法官斯蒂芬·布雷耶夫撰文指出：美國司法獨立制度包括五個方面的內容：“一是法官享有憲法的保護；二是司法機構獨立行使司法權；三是司法有權對法官的不當行為采取紀律措施；四是發(fā)生利害沖突時用適當辦法予以解決；五是保證司法判決的有效執(zhí)行。只有這五個方面結合起來才能保證司法獨立�！�(見美國駐華大使館《交流》1997年第2期)此處的紀律措施就是內部監(jiān)督。我國的執(zhí)法環(huán)境、法官的產(chǎn)生條件、公民的法律素質目前與國外有很大差別，采取符合我國審判工作特點的加強監(jiān)督、強化管理的措施是促進審判獨立、維護司法公正的重要保證。
四、司法改革與加強法院監(jiān)督
黨的十五大指出，要積極推進司法改革、維護司法獨立，開展冤、錯案件責任追究工作。這一論斷包含了兩層意義：一是要推進司法改革、維護司法獨立，二是要加強監(jiān)督，開展責任追究工作。這為司法工作的改革和發(fā)展明確了方向。關于法院改革，《人民法院五年改革綱要》(以下簡稱綱要)提出了改革的思路�！毒V要》第20條指出：“在審判長選任制度全面推行的基礎上，做到除合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長不得個人改變合議庭的決定”�！毒V要》這一規(guī)定表明，逐步改變庭長、院長審批案件的做法，落實法律規(guī)定的審判員、合議庭權限，是今后審判方式改革的方向。從一定意義上說，在價值取向上審判方式的改革在向著法官獨立審判的方向發(fā)展。因此，《綱要》的規(guī)定也為如何開展法院內部的監(jiān)督工作提出了新的課題。法院內部監(jiān)督工作必須適應這一形勢的要求。
在司法改革的形勢下，審級監(jiān)督和行政監(jiān)督都有許多不適應審判工作特點和規(guī)律的問題，值得我們下工夫去改革完善。
1?關于審級監(jiān)督。憲法和法院組織法規(guī)定，在審判工作方面上級法院與下級法院是監(jiān)督關系，不存在領導和被領導、命令和服從的關系。必須糾正長期以來形成的上下級法院在審判工作方面形成的行政化的傾向，如對案件的請示、匯報、批復等行政工作方式。在不同審級之間，監(jiān)督者和被監(jiān)督者都是在依法獨立行使自己的權力，事先的請示、匯報等領導和服從的行為，都將使事后的監(jiān)督失去意義。
2?在行政監(jiān)督方面，院長、庭長、監(jiān)察部門如何履行職責、開展工作，是理論和實踐中面臨的重要問題。筆者認為，搞好監(jiān)督，必須分清院長、庭長、監(jiān)察部門的審判職責、管理職責。依照法律規(guī)定，院長、庭長是具有雙重身份的人員。做為合議庭、審委會成員時，院長、庭長要依法履行其法律規(guī)定的審判職責，如擔任審判長、主持審委會。作為管理者出現(xiàn)時，則須履行其管理、監(jiān)督職責，如分配案件，組織合議庭，決定有關人員是否回避，審核法律文書與審判委員會、合議庭決定是否一致并簽發(fā)法律文書，監(jiān)督審限，發(fā)現(xiàn)錯案提交審判委員會討論決定等。審判職責是院長、庭長作為審判組織成員時履行的職責，此時，其權力、地位同普通法官一樣，不能凌駕于其他審判組織成員之上。在履行管理者職責時，院長、庭長必須充分發(fā)揮管理者、監(jiān)督者的作用。但審判工作的特點同時決定院長、庭長在監(jiān)督、管理時也不能干涉審判組織的法定職權，個人無權改變審判組織的結論、決定。沒有任何國家的法律規(guī)定，管理者個人可以隨心所欲地決定或操縱審判組織的審判結論，管理者只能依法定程序來使審判組織接受自己的觀點、實現(xiàn)自己的意志。
法院內部的監(jiān)察部門不同于院長、庭長，是單純的行政監(jiān)督者，但其監(jiān)督的性質、方式、內容，與院長、庭長并無實質差別，不過是在院長授權下，代表法院最高行政監(jiān)督者——院長，專門履行行政監(jiān)督職責罷了。由于監(jiān)察部門沒有審判職責，從而使其與審判監(jiān)督庭等負有審判監(jiān)督職責的審判組織有所區(qū)別，但這種區(qū)別只是相對意義上的，如前所
述，兩者還存在相互依存、相互促進的關系。
綜上，筆者認為搞好法院內部監(jiān)督工作必須掌握以下幾點：
1?要遵循審判工作的規(guī)律，掌握審判工作的特點，依法開展監(jiān)督工作。要認清審判權、監(jiān)督權的差異，掌握法院行政監(jiān)督的特點。要制定出明確的法官行為規(guī)范作為監(jiān)督的標準；同時，在維護審判組織依法行使權力的基礎上，明確行政監(jiān)督者的權限，明確監(jiān)督與干預的區(qū)別。既加強監(jiān)督，又不干涉審判組織依法履行職責。
2?在推進審判方式改革的同時，必須加強以院長領導下的監(jiān)察工作為核心的行政監(jiān)督工作。監(jiān)察監(jiān)督是以紀律處分為手段的監(jiān)督工作，在管理范疇中，其作用和效果是最為有效的。要糾正目前監(jiān)督部門重疊、分散的缺陷，許多法院都設立了監(jiān)察室、監(jiān)督室、督導員以及對本院裁判有再審復查權的立案庭等負有監(jiān)督職責的部門，這些部門雖工作角度、方式有所不同，但從性質上講都是院長行政監(jiān)督權的延伸，都屬行政監(jiān)督范疇。為使監(jiān)督形成合力，實現(xiàn)法院機構改革精簡、效能的目標，完全可以將這些職責歸并，形成以院長領導下的監(jiān)察工作為核心的行政監(jiān)督力量。
3?要將對人的監(jiān)督與對工作的監(jiān)督結合起來。要作好兩個結合，即審判組織的監(jiān)督與行政監(jiān)督的結合、行政監(jiān)督不同主體之間的結合。審判庭的二審工作、立案庭對本院的再審復查工作、庭長的日常監(jiān)督工作、監(jiān)察部門的監(jiān)督檢查工作均應通過有效的途徑結合起來，使之形成相互協(xié)作的體系。在這方面，《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法》作出了原則規(guī)定，但需要在追究的內容、免責的范圍、工作的程序、有關部門的義務、責任等方面進一步進行完善，以確保審判的獨立性、監(jiān)督的有效性和司法的公正性。
(作者單位：最高人民法院)
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