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工傷申請(qǐng)期限的法律性質(zhì)
工傷申請(qǐng)期限的法律性質(zhì)
陳吉
案情
201*年4月，彭炳禮在浙江博宇建筑有限公司（簡(jiǎn)稱博宇公司）所屬的岱山“城市陽(yáng)光”公寓工地受傷。彭炳禮與工地的實(shí)際承包人張乃彬達(dá)成賠償協(xié)議并履行完畢。同年11月20日，其向岱山縣人事勞動(dòng)社會(huì)保障局提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，該局以“用人單位不適格”為由作出《不予受理通知書》。201*年1月，彭炳禮以博宇公司及張乃彬?yàn)楸桓嫦蛘憬≈凵绞卸ê^(qū)人民法院提起民事賠償訴訟，該院經(jīng)審理后以其與張乃彬已達(dá)成賠償協(xié)議并履行完畢等為由判決駁回其訴訟請(qǐng)求。201*年彭炳禮再次向岱山縣人事勞動(dòng)社會(huì)保障局提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，同年6月，該局以彭炳禮不能提供博宇公司在岱山的工商注冊(cè)證明等材料為由作出第二份《不予受理通知書》。彭炳禮向岱山縣人民政府申請(qǐng)復(fù)議，同年8月11日，復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為。201*年12月，彭炳禮向博宇公司所在地的勞動(dòng)保障行政部門——舟山市定海區(qū)人事勞動(dòng)社會(huì)保障局（簡(jiǎn)稱定海人保局）提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)，該局以“超過(guò)時(shí)效”為由作出《不予受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)通知書》。彭炳禮向定海區(qū)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議維持該具體行政行為。201*年1月，彭炳禮訴至定海區(qū)法院，請(qǐng)求法院依法撤銷定工認(rèn)不受（201*）1號(hào)《不予受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)通知書》，責(zé)令定海區(qū)人保局受理其工傷認(rèn)定申請(qǐng)。
裁判
定海區(qū)法院經(jīng)審理認(rèn)為，彭炳禮從發(fā)生事故之日到向定海人保局提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)，已超過(guò)法律規(guī)定的一年時(shí)效。因《工傷保險(xiǎn)條例》及相關(guān)法律未規(guī)定該時(shí)效存在中止、中斷等情形，故該局作出定工認(rèn)不受（201*）1號(hào)《不予受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)通知書》這一具體行政行為，應(yīng)予維持。對(duì)于彭炳禮所主張的因行政部門未告知救濟(jì)途徑而超過(guò)工傷申請(qǐng)期限，不能作為認(rèn)定具體行政行為違法的依據(jù)。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，法院判決：駁回彭炳禮要求撤銷不予受理、責(zé)令定海人保局受理其工傷認(rèn)定的訴訟請(qǐng)求。
該判決已發(fā)生法律效力。后彭炳禮又申請(qǐng)?jiān)賹彙?br />
浙江省舟山市中級(jí)人民法院經(jīng)復(fù)查后認(rèn)為，鑒于彭炳禮曾先后向兩個(gè)不同縣區(qū)的人事勞動(dòng)社會(huì)保障局申請(qǐng)工傷認(rèn)定，如何計(jì)算申請(qǐng)工傷認(rèn)定的申請(qǐng)期限，屬重要的程序性事項(xiàng)，需重新審查。舟山中院裁定：指令舟山市定海區(qū)人民法院另行組成合議庭進(jìn)行再審。
評(píng)析
《工傷認(rèn)定辦法》、《工傷保險(xiǎn)條例》雖規(guī)定職工及其親屬等向勞動(dòng)保障行政部門申請(qǐng)工傷認(rèn)定的申請(qǐng)期間為一年，但并未對(duì)其法律性質(zhì)作明確規(guī)定，也未規(guī)定申請(qǐng)時(shí)限是否可延長(zhǎng)或中止、中斷，因此，在司法實(shí)踐中對(duì)申請(qǐng)期間的法律性質(zhì)存在不同的理解。
第一種意見認(rèn)為，工傷認(rèn)定申請(qǐng)期間的法律性質(zhì)是除斥期間，屬于不變期間，不應(yīng)適用時(shí)效期間中止、中斷及延長(zhǎng)的規(guī)定。本案雖因行政部門未告知?jiǎng)趧?dòng)者正確行使權(quán)利的方式而使得其提出申請(qǐng)的期限超過(guò)一年，但這不能作為中止、中斷的理由。
第二種意見認(rèn)為，從《工傷保險(xiǎn)條例》的立法本意看，第十七條第二款規(guī)定工傷認(rèn)定申請(qǐng)期間應(yīng)當(dāng)屬于時(shí)效范疇，源于我國(guó)民法通則的一年短期時(shí)效規(guī)定，具有訴訟時(shí)效的性質(zhì)，可以適用民法通則訴訟時(shí)效中止、中斷和延長(zhǎng)的相關(guān)規(guī)定。
第三種意見認(rèn)為，工傷認(rèn)定申請(qǐng)期間的法律性質(zhì)既不是除斥期間，也不是訴訟時(shí)效，而是一種時(shí)限。從詞義上理解，時(shí)限是完成某項(xiàng)工作的期限。這也可以從《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)用人單位申請(qǐng)工傷認(rèn)定采用“時(shí)限”概念，并規(guī)定遇有特殊情況，經(jīng)報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門同意，(www.gymyzhishaji.com)申請(qǐng)時(shí)限可以適當(dāng)延長(zhǎng)。因此，職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定期間應(yīng)與同一法條所規(guī)定的用人單位申請(qǐng)工傷認(rèn)定期間的立法本意是一致的，也應(yīng)該理解為申請(qǐng)時(shí)限。2005年國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布的《關(guān)于對(duì)〈工傷保險(xiǎn)條例〉第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限問(wèn)題的請(qǐng)示》的復(fù)函，已明確申請(qǐng)時(shí)限應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時(shí)間。對(duì)于因不可抗力耽誤的期間，應(yīng)予補(bǔ)足而非對(duì)期間的延長(zhǎng)。
筆者同意第三種意見，主要理由為：從訴訟時(shí)效的法律性質(zhì)看，時(shí)效屆滿，勝訴權(quán)消滅，但實(shí)體權(quán)利本身以及程序意義上的起訴權(quán)均不消滅。而超過(guò)申請(qǐng)工傷認(rèn)定的期限，喪失的是獲得工傷賠償?shù)膶?shí)體權(quán)利。法律也未規(guī)定工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限可以中止、中斷，因此其不具有訴訟時(shí)效的性質(zhì)。而除斥期間的適用對(duì)象一般為形成權(quán)。受傷職工提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)的行為并不能直接發(fā)生獲得工傷保險(xiǎn)賠償?shù)姆尚Ч�，僅是依《工傷保險(xiǎn)條例》行使請(qǐng)求勞動(dòng)保障行政部門為其進(jìn)行工傷認(rèn)定的權(quán)利。因此，工傷認(rèn)定申請(qǐng)權(quán)的性質(zhì)不是形成權(quán)，而是一種請(qǐng)求權(quán)，不適用除斥期間制度。
本案由于行政機(jī)關(guān)作出一系列行政行為，導(dǎo)致時(shí)限計(jì)算比較復(fù)雜。岱山縣勞動(dòng)保障行政部門于201*年作出的《不予受理通知書》早已發(fā)生法律效力，法院和彭炳禮也都認(rèn)可，但其又于201*年再次受理彭炳禮的工傷認(rèn)定申請(qǐng)，說(shuō)明行政機(jī)關(guān)同意以再次受理的方式給予彭炳禮救濟(jì)，即從201*年11月20日彭炳禮申請(qǐng)工傷認(rèn)定開始，直至201*年8月11日岱山行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持不予受理的決定之日為止，由于無(wú)管轄權(quán)的勞動(dòng)保障行政機(jī)關(guān)對(duì)該案在事隔兩年后再次予以受理并處理，致使當(dāng)事人延誤了向有管轄權(quán)的勞動(dòng)保障行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)工傷認(rèn)定的時(shí)間，這屬于不可歸責(zé)于當(dāng)事人的特殊情況，應(yīng)將此期間扣除。
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