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預(yù)算法律責(zé)任制度的完善研討
預(yù)算法律責(zé)任制度的完善研討（一）預(yù)算法律責(zé)任制度的意義與作用
國(guó)家預(yù)算，是國(guó)家組織分配財(cái)政資金的重要工具和實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段。它是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，必須要經(jīng)過(guò)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)審批后方才生效，因此是國(guó)家的一項(xiàng)法律文件，體現(xiàn)著人民的意志。由于它作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基石的地位，當(dāng)今許多國(guó)家的議會(huì)都把預(yù)算案視為僅次于憲法的重要法案，并通過(guò)預(yù)算監(jiān)督程序?qū)φ顒?dòng)實(shí)行監(jiān)督。預(yù)算就是民主決策，財(cái)政民主就通過(guò)民主政體制基礎(chǔ)的預(yù)算制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。作為規(guī)范政府收支行為的預(yù)算法律制度，在一國(guó)的法律體系中也就具有了特殊的重大意義，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本準(zhǔn)則。而預(yù)算法律制度能夠有效運(yùn)作，對(duì)國(guó)家預(yù)算活動(dòng)能夠真正產(chǎn)生規(guī)范的效果，法律責(zé)任制度的詳盡規(guī)定是一個(gè)有力的后盾。
近年來(lái)隨著公共財(cái)政改革的深入，人大已經(jīng)逐步加大了對(duì)預(yù)算職權(quán)、編制、審查、調(diào)整、執(zhí)行、監(jiān)督以及預(yù)算外收入的管理，對(duì)政府預(yù)算提出了越來(lái)越多的具體要求，這不啻為一個(gè)可喜的變化，讓我們看到了國(guó)家預(yù)算法治化進(jìn)程的清晰脈絡(luò)，但這還遠(yuǎn)未達(dá)到我們的預(yù)期。預(yù)算活動(dòng)牽一發(fā)而動(dòng)全身，預(yù)算的規(guī)范化就等于權(quán)力的規(guī)范化。只有當(dāng)政府每花一分錢都經(jīng)過(guò)預(yù)算審批時(shí)，才能表明政府的“錢袋子”掌握在人民手中，才能實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家。而目前預(yù)算的監(jiān)督工作中還存在許多問(wèn)題，監(jiān)督不力仍然是我們面對(duì)的一個(gè)難題。那么，如何能夠讓人大的監(jiān)督真正發(fā)揮作用呢？筆者認(rèn)為，具體且全面地規(guī)范違反預(yù)算法的政府機(jī)關(guān)及相關(guān)人員所應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任，乃是預(yù)算法律監(jiān)督體制中的重要一環(huán)，也是最后的一環(huán)，這應(yīng)當(dāng)是我國(guó)預(yù)算法律制度改革中的重要內(nèi)容。
預(yù)算法律責(zé)任制度的重要意義和作用在于：
1.完善預(yù)算法律責(zé)任制度，才能從根本上體現(xiàn)國(guó)家預(yù)算的法律效力。國(guó)家預(yù)算作為具有法律拘束力的規(guī)范性文件，其效力集中體現(xiàn)在它的強(qiáng)制力上，只有嚴(yán)格約束國(guó)家機(jī)關(guān)及其人員的行為，明確違反規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，才能強(qiáng)化預(yù)算的法律效力，控制預(yù)算的隨意變動(dòng)。
2.完善預(yù)算法律責(zé)任制度，才能從根本上保障國(guó)家預(yù)算的貫徹執(zhí)行。對(duì)掌握權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)若不明確其行為的責(zé)任，造成“權(quán)重責(zé)輕”的局面，濫用權(quán)力、陽(yáng)奉陰違等情況的出現(xiàn)將是不可避免的，預(yù)算就將成為一紙空文，無(wú)法得到切實(shí)遵守。
3.完善預(yù)算法律責(zé)任制度，才能從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家預(yù)算的法律監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督不力是目前存在的主要問(wèn)題之一，這也是大量預(yù)算違紀(jì)違法行為屢禁不止的一個(gè)重要原因。全面建立預(yù)算的問(wèn)責(zé)和質(zhì)詢機(jī)制，讓政府收支活動(dòng)公開(kāi)化、透明化，才能讓政府的一舉一動(dòng)都處在人民的監(jiān)督之下。讓政府自律，對(duì)人民負(fù)責(zé)。
4.完善預(yù)算法律責(zé)任制度，才能從根本上保證預(yù)算審批的權(quán)威性，維護(hù)國(guó)家預(yù)算的嚴(yán)肅性。只有對(duì)財(cái)政收支的法律約束，才是對(duì)權(quán)力的硬約束。因此，必須在預(yù)算法中真正實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的明確區(qū)分和統(tǒng)一，這是財(cái)政民主和財(cái)政法治原則的必然要求。
�。ǘ┈F(xiàn)行《預(yù)算法》中法律責(zé)任的規(guī)定與存在的問(wèn)題
我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》制定于1994年，其中第十章“法律責(zé)任”是對(duì)違反預(yù)算法責(zé)任的具體規(guī)定，但總共只有三條，其主要內(nèi)容是：
�。�1）各級(jí)政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算，使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。
（2）違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者擅自以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款的，由政府財(cái)政部門責(zé)令退還或者追回國(guó)庫(kù)庫(kù)款，并由上級(jí)機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。
�。�3）隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的，由上一級(jí)政府或者本級(jí)政府財(cái)政部門責(zé)令糾正，并由上級(jí)機(jī)關(guān)給予負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。
從中不難看出，現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)法律責(zé)任規(guī)定的既不周全，又比較原則，沒(méi)有作出具體細(xì)化，對(duì)此1995年11月2日國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》也無(wú)更細(xì)化的規(guī)定，使得有關(guān)法律責(zé)任的承擔(dān)缺乏可操作性，其缺陷主要在以下幾個(gè)方面：
其一，現(xiàn)行預(yù)算法雖然規(guī)定了中央預(yù)算、地方預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算的職責(zé)；專章
規(guī)定了預(yù)算的執(zhí)行、調(diào)整和決算；多處規(guī)定了對(duì)預(yù)算資金“不得截留、占用或者挪用、或者拖欠”；規(guī)定了各級(jí)政府，各部門各單位的支出預(yù)算，必須按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。但是這些規(guī)定操作性差，違背了怎么辦？沒(méi)有處置的具體規(guī)定。
其二，對(duì)于地方部門和單位負(fù)責(zé)人，為了地方部門和單位的利益，違反財(cái)政法律法規(guī)的行為如何處理，沒(méi)有作出明確的規(guī)定。顯然，絕不能因?yàn)樗麄兘亓�、占用、挪用的款�?xiàng)沒(méi)有裝進(jìn)個(gè)人的腰包而免除其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，應(yīng)該增添對(duì)其違背《預(yù)算法》的行政、經(jīng)濟(jì)、刑事責(zé)任的追究條款的規(guī)定。
其三，在法律責(zé)任的約束方面過(guò)于軟化，對(duì)預(yù)算違法案件的處理乏力。比如隨意不按程序調(diào)整預(yù)算，納稅人不照章納稅而稅務(wù)部門不依法征稅等違法案件，不能得到及時(shí)有效追究相應(yīng)的法律責(zé)任�！额A(yù)算法》比起其他諸如《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》等專門法律來(lái)說(shuō)，約束力尤為乏力，而且在與其他法律的銜接上也不夠好，一些專門法律肢解了財(cái)政職能，導(dǎo)致地方財(cái)政的財(cái)力基本上被其他專門法律分配完了，地方財(cái)政運(yùn)行十分困難，這種狀況越到基層就表現(xiàn)得越突出。
現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定之所以這么少，和其本身的特點(diǎn)也有一定關(guān)聯(lián)。94年的這部法律雖然是我國(guó)目前為數(shù)不多的財(cái)政基本法，但它在性質(zhì)上更接近一部程序法，而非實(shí)體法。其中大量的篇幅是有關(guān)預(yù)算編制的基本程序，而對(duì)于預(yù)算的管理、內(nèi)容、調(diào)整、審查等實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過(guò)于簡(jiǎn)單和粗略，缺乏對(duì)于政府財(cái)政收支權(quán)力的實(shí)體性控制。而且原本的一些程序性規(guī)定也很不完整和細(xì)致，也沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)從程序上規(guī)范和控制權(quán)力的目的。還有就是它沒(méi)有能夠很好的處理實(shí)體權(quán)力和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)之間的比例關(guān)系，因此也不可能對(duì)于實(shí)體責(zé)任有清晰的規(guī)定，體現(xiàn)不出責(zé)、權(quán)、利三者的統(tǒng)一和區(qū)分。再加上制定時(shí)間已很久遠(yuǎn)，這些粗略的規(guī)定肯定無(wú)法跟上近十年來(lái)財(cái)政領(lǐng)域令人咋舌的飛速變化。這些種種因素，導(dǎo)致了《預(yù)算法》對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)無(wú)力，使得財(cái)政違法違規(guī)行為在一個(gè)時(shí)期內(nèi)橫生，該國(guó)家造成了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和隱患，2003年“審計(jì)風(fēng)暴”中所暴露出來(lái)的大量問(wèn)題，或多或少都與預(yù)算法律責(zé)任制度的不完善有直接的關(guān)系。
�。ㄈ敦�(cái)政違法行為處罰處分條例》的出臺(tái)及其作用
也許正是針對(duì)這些問(wèn)題，2004年11月5日國(guó)務(wù)院第69次常務(wù)會(huì)議上通過(guò)的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第427號(hào)）中，對(duì)于違反預(yù)算法的相關(guān)法律責(zé)任作出了一些具體的規(guī)定，它將于2005年2月1日起正式施行。
在這部新行政法規(guī)中，有關(guān)違反預(yù)算法的法律責(zé)任主要有以下幾點(diǎn)：
�。�1）第二條將財(cái)政違法行為的處罰處分主體規(guī)定為“縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門及審計(jì)機(jī)關(guān)”、“省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門的派出機(jī)構(gòu)”和“審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)”；對(duì)于有財(cái)政違法行為的單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，以及有財(cái)政違法行為的個(gè)人，“屬于國(guó)家公務(wù)員的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱監(jiān)察機(jī)關(guān)）或者任免機(jī)關(guān)依照人事管理權(quán)限，依法給予行政處分。”
�。�2）第五條將“不依照預(yù)算或者用款計(jì)劃核撥財(cái)政資金”的財(cái)政部門、國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)及其工作人員的責(zé)任規(guī)定為“責(zé)令改正，限期退還違法所得。對(duì)單位給予警告或者通報(bào)批評(píng)。對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除處分”。
�。�3）第三條將“擅自將預(yù)算收入轉(zhuǎn)為預(yù)算外收入”列入“違反國(guó)家財(cái)政收入管理規(guī)定的行為”，規(guī)定執(zhí)收單位及其工作人員“責(zé)令改正，補(bǔ)收應(yīng)當(dāng)收取的財(cái)政收入，限期退還違法所得。對(duì)單位給予警告或者通報(bào)批評(píng)。對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級(jí)或者撤職處分”。
�。�4）第七條則是直接針對(duì)違反《預(yù)算法》的行為所作的規(guī)定：“財(cái)政預(yù)決算的編制部門和預(yù)算執(zhí)行部門及其工作人員有下列違反國(guó)家有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定的行為之一的，責(zé)令改正，追回有關(guān)款項(xiàng)，限期調(diào)整有關(guān)預(yù)算科目和預(yù)算級(jí)次。對(duì)單位給予警告或者通報(bào)批評(píng)。對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告、記過(guò)或者記大過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予撤職處分：（一）虛增、虛減財(cái)政收入或者財(cái)政支出；（二）違反規(guī)定編制、批復(fù)預(yù)算或者決算；（三）違反規(guī)定調(diào)整預(yù)算；（四）違反規(guī)定調(diào)整預(yù)算級(jí)次或者預(yù)算收支種類；（五）違反規(guī)定動(dòng)用預(yù)算預(yù)備費(fèi)或者挪用預(yù)算周轉(zhuǎn)金；（六）違反國(guó)家關(guān)于轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)定的行為；（七）其他違反國(guó)家有關(guān)預(yù)算管理規(guī)定的行為�！�
《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的頒布，應(yīng)該說(shuō)從一定程度上彌補(bǔ)了預(yù)算法律責(zé)任的不完善之處，有利于明確預(yù)算違法行為的相關(guān)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)部門的違法行為的約束，這是很有意義的。但這部行政法規(guī)僅僅是對(duì)有關(guān)部門的行政責(zé)任和相關(guān)人員的行政處分做出了具體和細(xì)化的規(guī)定，囿于其法律位階的限制，不可能對(duì)相關(guān)主體和責(zé)任人員的民事和刑事責(zé)任作出規(guī)定，因此對(duì)于改善目前法律責(zé)任制度的缺失，其作用還是較為有限的。盡管如此，它的出臺(tái)還是應(yīng)當(dāng)值得肯定的。(www.gymyzhishaji.com)從根本上完善預(yù)算法律責(zé)任制度，最終有賴于預(yù)算法實(shí)體性規(guī)范的綜合、統(tǒng)一、細(xì)致和剛性化，有賴于財(cái)政收支和管理制度的配套，從而在實(shí)體和程序上進(jìn)行雙重控制，維護(hù)國(guó)家預(yù)算的嚴(yán)肅性和法律性。
（四）結(jié)論
《預(yù)算法》自1995年實(shí)施以來(lái)，對(duì)于我國(guó)強(qiáng)化預(yù)算的法律約束力，保證預(yù)算收支的嚴(yán)肅性，規(guī)范預(yù)算管理程序，明確預(yù)算管理職權(quán)，克服現(xiàn)實(shí)中存在的權(quán)責(zé)不清、管理和監(jiān)督不力的現(xiàn)象起到了一定的促進(jìn)作用。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新問(wèn)題、新情況，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，財(cái)政預(yù)算體制中的一些深層次矛盾日益顯現(xiàn)，預(yù)算法律責(zé)任制度的欠缺就是其中的重要方面。因此，在預(yù)算法律制度的改革中，法律責(zé)任制度的完善也是題中之義。
完善預(yù)算法律責(zé)任制度，應(yīng)著重以下幾點(diǎn)：
1.應(yīng)當(dāng)對(duì)整個(gè)預(yù)算過(guò)程中相關(guān)主體及人員的違法行為及其他不當(dāng)行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。
2.加大處罰力度，對(duì)于違法者，除了應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任外，依性質(zhì)及程度不同，分別承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償?shù)让袷乱约靶淌仑?zé)任。
3.應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及預(yù)算分配的專門法律條款進(jìn)行調(diào)整和修訂，避免上級(jí)政府或部門肢解或剝奪下級(jí)政府的財(cái)力分配自主權(quán)，以保證預(yù)算法在自主權(quán)，以保證預(yù)算法在其他涉及財(cái)力分配的專門法律法規(guī)方面的主導(dǎo)地位，相互銜接一致。
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