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如何借鑒國外經(jīng)驗推進(jìn)我國政府采購制度探討
如何借鑒國外經(jīng)驗推進(jìn)我國政府采購制度探討
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采購是采購人或采購實體基于生產(chǎn)、銷售和消費等目的，購買商品或勞務(wù)的交易行為。采購和銷售一樣都是市場上一種常見的交易行為，依據(jù)采購主體和采購資金來源的不同，采購可分為企業(yè)（私人）采購和政府采購。企業(yè)（私人）采購是企業(yè)或個人使用自有資金進(jìn)行采購的行為；政府采購亦稱統(tǒng)一采購和公共采購，是指各級政府為了開展日常政務(wù)活動的需要或為公眾提供勞務(wù)，在財政監(jiān)督下將財政購買性支出通過公開招標(biāo)、公平競爭和財政部門直接向供貨商付款的方式，從國內(nèi)外市場上為政府開支單位購買商品和勞務(wù)的行為。與此相關(guān)的政府采購制度是政府采購過程中以法律形式表現(xiàn)的采購法規(guī)、采購政策、采購程序和采購管理等一系列規(guī)章制度的總稱。而相對于企業(yè)（私人）采購，政府采購具有如下特點：
1.政府采購的主體是依靠國家預(yù)算資金運作的政府機關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等，是大部分實行市場經(jīng)濟(jì)體制國家財政管理政府直接支出的一種基本方式，并且已經(jīng)推廣到國際貿(mào)易領(lǐng)域。政府采購為非商業(yè)性、非盈利性購買行為，即只能買，不能賣。
2.財政部門對政府采購的款項實行直接支付方式，即財政部門不是將采購款項支付給支出單位，而是按采購單位與供應(yīng)商簽訂的合同將資金直接支付給供應(yīng)商。
3.政府采購制度的采購環(huán)節(jié)是以公開、公平、公正為原則，按公開招標(biāo)，減價競賣的方式進(jìn)行，這就極大地增加了采購過程的透明度，而且這一過程又直接置于財政部門的監(jiān)督之下，一切按法律、法規(guī)依法辦事，使違法行為得到有效抑制。
4.政府采購涉及面相當(dāng)廣泛，其采購對象小到日常的辦公用品，大到公務(wù)用車、飛機乃至武器等無所不有。并且，采購價值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重相當(dāng)大，根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計：美國政府在1989—1992年間每年僅用于貨物和服務(wù)的采購就占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的26％—27％。
5.政府采購與企業(yè)（私人）采購相比前者能產(chǎn)生社會效益，具有社會責(zé)任。政府利用自己是最大的單一“買主”所形成的巨大吸引力，通過經(jīng)濟(jì)手段，來實現(xiàn)政府想解決，但又不太好解決的社會問題。如：總量控制問題、結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)問題、穩(wěn)定物價問題、避免經(jīng)濟(jì)犯罪問題、殘疾人就業(yè)問題等等。政府在采購時通過經(jīng)濟(jì)手段就可以非常有效地解決這些靠行政手段難以解決的社會問題。
（二）我國推行政府采制度的歷史背景。
1.從我國國內(nèi)局勢來看，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，但是財政卻日益窘迫，財政赤字逐年增加，債務(wù)規(guī)模逐年擴大，中央宏觀調(diào)控能力嚴(yán)重削弱。造成這些問題的主要原因是由于支出管理體系明顯地不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求。造成財政資金使用效益不高。這樣講的理由是：第一，從理論上講，需求與供給問題始終是財政面臨的一個矛盾，特別是在我國這樣一個經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的國家，由于特定的歷史環(huán)境造成了支出結(jié)構(gòu)的扭曲。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，收入和支出都高度集中，職工生老病死都離不開財政，這是計劃配置的必然結(jié)果。在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，財政資金相對分散，但支出包袱卻不能減少，一方面適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的管理體系正在建立，一方面計劃經(jīng)濟(jì)條件下原有的管理機構(gòu)卻未能取消。一方面產(chǎn)生了下崗職工安置，克服市場不完善和規(guī)避風(fēng)險的各類政府基金等新的支出，一方面本應(yīng)推向市場的支出仍由財政負(fù)擔(dān)，財政職能范圍內(nèi)的事管不好，財政職能外的事又?jǐn)[脫不了，在這種情況下，收入再多也不能滿足支出。第二，我國不同于其他市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較完善的國家，這些國家有經(jīng)過長期實踐建立起的一整套法制化、規(guī)范化的比較適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的財政支出管理體系。而我國這方面的工作才剛剛開始，有些還在摸索探討之中，這方面改革的任務(wù)相當(dāng)大。這是政府采購制度走進(jìn)我國財政理論和實踐領(lǐng)域的主要背景。
2.從國際局勢看，伴隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和市場一體化進(jìn)程的加快，世界各國曾經(jīng)是封閉獨立的政府采購市場也逐步走向開放。使我國加入世界貿(mào)易組織成為歷史的必然選擇。經(jīng)過1973年至1979年關(guān)貿(mào)總協(xié)定東京回合和1986年至1993烏拉圭回合的談判、協(xié)商，參加談判的成員國最終形成了《政府采購協(xié)議》，并于1976年1月1日，正式生效實施。由于世界貿(mào)易組織，已經(jīng)取代了關(guān)貿(mào)總協(xié)定，因此，《政府采購協(xié)議》成為世貿(mào)組織的諸項協(xié)議之一，是各國加入世貿(mào)組織必須簽署的文件之一。隨著我國加入世貿(mào)組織的愿望即將實現(xiàn)，在我國及早建立起與國際慣例接軌的政府采購制度已迫在眉睫。這是我國推行政府采購制度的又一重要背景。
二、發(fā)達(dá)國家政府采購制度的形成及特點
政府采購制度起源于歐洲。從18世紀(jì)末開始，西方國家逐步開始實行政府采購，制定相應(yīng)的法律法規(guī)和建立管理機構(gòu)；一戰(zhàn)前后，政府采購的主體逐步由中央政府、地方政府向其它公共服務(wù)組織擴展。二戰(zhàn)后，政府采購的作用向外延發(fā)展，成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段。到了60年代至70年代之間，由于發(fā)展中國家大規(guī)模興建基礎(chǔ)設(shè)備和發(fā)展重點行業(yè)，國際招標(biāo)得到廣泛的應(yīng)用，政府采購制度開始走向國際化。最終，1980年，政府采購的國際規(guī)則《政府采購協(xié)議》建立。發(fā)達(dá)國家政府采購制度經(jīng)過200多年的探索與實踐已建立了較完善的體系。因此，我們應(yīng)大膽借鑒國外政府采購的理論與方法，來發(fā)展我國的政府采購制度，盡管政府采購制度在我國尚未形成一個完整的體系，然而在我國許多地方已有這方面的成功實踐，為了將這些成功實踐經(jīng)驗加以進(jìn)一步總結(jié)并從理論上予以升華，以促進(jìn)我國科學(xué)規(guī)范的政府采購制度的建立，為此，我們擬結(jié)合國外政府采購制度，從法律規(guī)范、制度建設(shè)及運行環(huán)境等幾個方面對發(fā)達(dá)國家政府采購制度進(jìn)行剖析。
（一）發(fā)達(dá)國家有一套完善的政府采購法律體系。
為加強政府采購的管理和監(jiān)督，各國都備有一套完整的法律體系。以美國為例，美國國會為了管理聯(lián)邦政府的采購行為，通過了一系列管理政府采購的基本法律。這些基本法律主要包括1949年《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務(wù)法》和1948年《武裝部隊采購法》。另外，國會還制定了與政府采購相關(guān)的一系列法律，如1933年通過《購買美國產(chǎn)品法》，對美國的采購市場進(jìn)行保護(hù)；《小企業(yè)法案》要求在政府采購中對小企業(yè)進(jìn)行優(yōu)惠。以上述基本法律為基礎(chǔ)，由各行政部門制定的實施細(xì)則包括：聯(lián)邦服務(wù)總署制定和頒布的《聯(lián)邦政府采購條例》以及《國防部制定的武裝部隊采購條例》。
�。ǘ└鲊杂幸惶子行У倪m合本國國情的采購組織管理體制。
世界各國的政府采購模式不能一概而論，都具有各自的歷史原因的國情特點�？偟膩碚f，可分為三種模式：①集中采購模式，即由一個部門負(fù)責(zé)本級政府所有的采購。如香港政府除了土地、建筑物和個別低價商品外都由布政司物品供應(yīng)科根據(jù)《公共采購條例》集中采購。②分散采購模式，即由各支出單位自行采購。新加坡是實行高度分散的采購制度，只有有限的物品如計算機、紙張等是通過集中采購的，其他物品都由各部門根據(jù)財政部（預(yù)算署）制定的《政府采購指南》自行采購。③半集中半分散采購模式，即除部分產(chǎn)品由專門部門采購?fù)�，其它則由各支出單位自行采購的采購模式。如英國規(guī)定，財政部的授權(quán)支出可在一定范圍內(nèi)使用（在資金總額內(nèi)），但在大項目上的支出通常需要同財政部經(jīng)費小組協(xié)商。雖然，各國政府采購的基本模式不盡相同，但都是從各自國情出發(fā)，經(jīng)過長期的實踐，在各自的法律范圍內(nèi)有序運行。
（三）發(fā)達(dá)國家政府采購制度具有良好的運行環(huán)境。
1.有明確的政府采購目標(biāo)及原則。隨著發(fā)達(dá)國家200多年的政府采購制度的發(fā)展，其目標(biāo)已不僅僅局限于制度最初的節(jié)約政府支出。特別是隨著政府職能內(nèi)涵的擴大，政府經(jīng)濟(jì)作用的不斷增強，政府采購的目標(biāo)也日趨多元化。這些目標(biāo)包括：促進(jìn)政府采購的經(jīng)濟(jì)有效性；促進(jìn)政府采購中廉潔和公眾對政府采購制度的信心；促進(jìn)實現(xiàn)其它特定的社會目標(biāo)，如扶持小型企業(yè)和少數(shù)民族企業(yè)、對本國政府采購市場進(jìn)行有效保護(hù)，還可以和其他政策配合實現(xiàn)多種經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)。如保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)等。政府采購中應(yīng)遵循的基本原則包括公平競爭性原則、公開性原則、貨幣價值最大化原則等。
2.有具體的政府合同的授予方式和程序。盡管支出管理是一個連續(xù)的過程，但對政府采購制度而言管理的核心是政府合同的授予方式或程序。大多數(shù)政府采購法規(guī)都以規(guī)范政府采購方法為主要內(nèi)容，而不涉及采購計劃和采購之后合同管理階段。這些采購方法包括：①公開招標(biāo)，即由招標(biāo)人發(fā)出招標(biāo)公告，邀請潛在的投標(biāo)商進(jìn)行投標(biāo)，最后由招標(biāo)人通過對各投標(biāo)人提出的價格、質(zhì)量、交貨期限和該投標(biāo)人的技術(shù)水平、財務(wù)狀況等因素進(jìn)行綜合比較，確定其中最佳的投標(biāo)人，并與之簽訂合同的過程。②兩階段招標(biāo)，即采購活動明顯分為兩個階段；第一階段，采購機構(gòu)就擬采購貨物或工程的技術(shù)、質(zhì)量或其它特點以及就合同條款和供貨條件等廣泛征求建議，并同投標(biāo)商進(jìn)行談判以確定擬采購貨物或工程的技術(shù)規(guī)范；第二階段，采購機構(gòu)依據(jù)第一階段所確定的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行正常的公開招標(biāo)程序，邀請合格的投標(biāo)商就包括合同價款在內(nèi)的所有條件進(jìn)行投標(biāo)。③選擇性招標(biāo)，即采購機構(gòu)直接邀請有限數(shù)目的投標(biāo)商投標(biāo)的國際競爭性招標(biāo)，即只有收到了采購機構(gòu)投標(biāo)邀請的供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者才可以參加投標(biāo)。④尋價采購，即對幾個供應(yīng)商的報價進(jìn)行比較，以確保價格具有競爭性的一種采購方式。⑤單一來源采購，即采購實體在適當(dāng)?shù)臈l件下向單一供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者征求建議或報價來采購貨物、工程或服務(wù)。⑥談判采購，即采購方和買方通過對合同的細(xì)節(jié)進(jìn)行面對面的商談從而達(dá)成共識的一種采購方式。
3.注重對本國政府采購市場進(jìn)行有效保護(hù)。這是一國政府采購制度的一項政策目標(biāo)。如美國至今仍執(zhí)行著其1993年制定的《購買美國產(chǎn)品法》，規(guī)定聯(lián)邦政府在簽字購買物資采購合同或公共建設(shè)項目合同時，必須承擔(dān)購買美國制造的產(chǎn)品的義務(wù)。國內(nèi)產(chǎn)品優(yōu)先是美國政府采購政策中的一條重要原則。即參加了《政府采購協(xié)議》的國家，在政府采購中采購?fù)鈬a(chǎn)品的數(shù)量也極為有限。實際上，通過對政府采購市場的有效保護(hù)，鼓勵采購本國產(chǎn)品，對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為有利。從政府采購制度對一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用來看，在日本、韓國都曾為其支柱產(chǎn)業(yè)的振興立下過汗馬功勞。如日本在振興汽車工業(yè)時，其政府和公共團(tuán)體采購資金均投入了本國汽車工業(yè)；在振興電子工業(yè)時期，辦公自動化建設(shè)和通訊設(shè)備的采購為日本剛剛起步的電子工業(yè)提供了一個不小的市場，幫助日本企業(yè)頂住了美國跨國公司電子產(chǎn)品的沖擊。
三、推進(jìn)我國政府采購制度實施的幾點設(shè)想
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我國的《招標(biāo)投標(biāo)法》正在制定之中，這對保證我國政府投資資金的有效利用起到了良好的作用，但它只是政府采購法的一部分，無法滿足對整個政府采購市場進(jìn)行管理的目的。因此，抓緊制定我國的《政府采購法》是建立我國政府采購制度的重要一環(huán)。但僅有《政府采購法》是不夠的，還需要制定大量的配套法規(guī)，如對供應(yīng)商資格要求的規(guī)定、對評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)定、對采購從業(yè)人員資格要求的規(guī)定、對采購管理和經(jīng)辦人員行為規(guī)范的規(guī)定、對采購質(zhì)疑和仲裁程序的規(guī)定等等。
�。ǘ└倪M(jìn)現(xiàn)行的預(yù)算管理機制。
首先，改進(jìn)預(yù)算監(jiān)督。實行政府采購制度后，財政監(jiān)督將由價值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)延伸，這意味著財政部門的工作領(lǐng)域要拓寬，財政干部的知識結(jié)構(gòu)也要作相應(yīng)調(diào)整，他們既要具備專門的招、投標(biāo)知識，又要對市場行情、商品和勞務(wù)的特性有準(zhǔn)確細(xì)致的了解。其次，改革現(xiàn)行財政預(yù)算編制方式和撥款方式。一是在預(yù)算的編制上盡快實行“零基法”，并細(xì)化預(yù)算科目；(www.gymyzhishaji.com)二是以項目定資金，對專項資金跟蹤監(jiān)督，年終以報表形式單獨反映；三是改簡單按預(yù)算下?lián)芙?jīng)費為按采購合同直接向供貨商撥付貨款。再次，相應(yīng)調(diào)整國庫制度�，F(xiàn)行國庫制度是國庫根據(jù)預(yù)算會計制度通過結(jié)算系統(tǒng)和層層下?lián)茴A(yù)算資金，這與政府采購資金的直接支付相矛盾。實行單一國庫帳戶，才能與財政直接撥款方式相吻合。
�。ㄈ┙⒁惶子行У募薪M織管理體制。
目前各國實行政府采購組織管理的統(tǒng)一模式多為集中采購制。目前我國的政府采購基本上是由機關(guān)事務(wù)管理局及各個部門自行進(jìn)行，由此引起的資金浪費和效率低下的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，實行政府采購的集中管理是必然趨勢所在。因此，我國可參照國際貫例，在最高層設(shè)立政府采購委員會，制定和統(tǒng)一全國的政府采購政策，統(tǒng)一管理全國的政府采購項目，下設(shè)專職機構(gòu)，具體實施政府采購。
（四）制定政府采購市場穩(wěn)定、適度開放的政策目標(biāo)。
我國要加入世貿(mào)組織，必須向成員國開放政府采購市場，但政府采購市場的開放是一個漸進(jìn)的過程，不能在各方面都不成熟的情況下爭于求成，更不能以犧牲本國利益為條件。就當(dāng)前通行的做法來看，各國政府采購制度中一項重要的政府目標(biāo)就是注重對本國政府采購市場的有效保護(hù)，鼓勵在政府采購中優(yōu)先購買本國產(chǎn)品以促進(jìn)本國民族工業(yè)的發(fā)展。鑒于此，我國應(yīng)制定政府采購市場的適度開放政策，通過門檻價（實行政府采購的最低價）、采購實體的確定、產(chǎn)業(yè)保護(hù)選擇等措施，做到既符合國際貫例，又最大限度地維護(hù)本國利益。
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