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特殊的房屋拆遷糾紛案
特殊的房屋拆遷糾紛案盛軍華
最近，法律圖書館網(wǎng)上發(fā)表了二篇關(guān)于房屋拆遷的文章，一篇是行政訴訟方面的，一篇是安置合同方面的。筆者結(jié)合自已的辦案實(shí)踐，與大家探討一個(gè)案例，望各位給予指點(diǎn)。
第一部分：案情及事實(shí)經(jīng)過(guò)
一、服裝城的建造及出售
浙江省東海市“服裝城”是由東海市人民政府主辦、市工商局承辦的一個(gè)項(xiàng)目，于91年8月12日正式動(dòng)工興建。92年3月經(jīng)東海市人民政府第三次常務(wù)會(huì)議討論，同意東海市工商局提出的“服裝城出售方案”（內(nèi)容為：為籌集建設(shè)資金，將服裝城一、二層攤位進(jìn)行預(yù)售，出資購(gòu)買者對(duì)所購(gòu)攤位擁有所有權(quán)，一層出售給個(gè)體戶，二層出售給市各企業(yè)單位等）。隨后，服裝城籌建辦于92年4月1日發(fā)布了“關(guān)于歡迎認(rèn)購(gòu)服裝城攤位的公告”，并于92年4月11日在東海日?qǐng)?bào)上刊登廣告進(jìn)行銷售。1992年9月眾多個(gè)體工商戶與東海市工商局簽訂了“服裝城攤位買賣協(xié)議書”并辦理了公證，92年10月市工商局向購(gòu)攤位的個(gè)體工商戶頒發(fā)了“服裝城攤位所有權(quán)證”。自此，個(gè)體戶一直在服裝城一層攤位經(jīng)營(yíng)個(gè)體服裝、鞋帽、燈飾等批零生意。
二、服裝城拆遷過(guò)程
2002年2月6日東海市房地產(chǎn)管理中心向市土地流轉(zhuǎn)中心頒發(fā)“房屋拆遷許可證”，對(duì)服裝城進(jìn)行拆遷改造，許可證載明：拆遷期限至2002年3月20日；
2002年2月26日東海市房地產(chǎn)管理中心發(fā)布“關(guān)于服裝城房屋拆遷公告”；
2002年4月2日拆遷人委托的拆遷單位東海市房屋拆遷辦公室對(duì)服裝城進(jìn)行“強(qiáng)行”拆遷；（注：未達(dá)成拆遷協(xié)議，又未經(jīng)行政裁決或法院判決）
2002年4月11日東海市土地流轉(zhuǎn)中心、東海市市場(chǎng)發(fā)展中心、東海市房屋拆遷辦公室三方簽訂了“非住宅拆遷補(bǔ)償協(xié)議書”。上述三方在協(xié)議中的身份分別為：拆遷人、被拆遷人、拆遷單位。
三、服裝城拆遷爭(zhēng)議及行政裁決、訴訟過(guò)程
2002年3月4日拆遷單位東海市房屋拆遷辦公室受東海市市場(chǎng)中心委托，發(fā)出“告攤主用戶書”，稱：接受所有權(quán)人東海市市場(chǎng)發(fā)展服務(wù)中心全權(quán)委托，代為處理服裝城內(nèi)固定攤位有關(guān)補(bǔ)償安置事宜，單方?jīng)Q定了拆遷安置方式（貨幣安置）、貨幣補(bǔ)償安置金額等內(nèi)容。個(gè)體戶認(rèn)為：一服裝城攤位所有權(quán)人是出資購(gòu)攤位的個(gè)體戶而非市場(chǎng)發(fā)展中心、二拆遷安置補(bǔ)償方案不符合法律法規(guī)規(guī)定。雙方發(fā)生爭(zhēng)議，未能簽署拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議。
2002年4月12日東海市市場(chǎng)發(fā)展中心以申請(qǐng)人身份、以東海市土地流轉(zhuǎn)中心、個(gè)體戶為被申請(qǐng)人向東海市建設(shè)局申請(qǐng)行政裁決，要求依法對(duì)個(gè)體戶的拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用進(jìn)行裁決；個(gè)體戶向建設(shè)局提交了答辯狀及相關(guān)證據(jù)（包括：出售服裝城攤位的公告、廣告、買賣協(xié)議書、公證書、攤位所有權(quán)證、購(gòu)攤位收款收據(jù)）；
2002年5月15日東海市建設(shè)局作出行政裁決：申請(qǐng)人東海市市場(chǎng)發(fā)展中心按國(guó)資局批復(fù)給予被申請(qǐng)人（即個(gè)體戶）實(shí)行貨幣補(bǔ)償，金額為===。
2002年6月28日共有45位個(gè)體戶認(rèn)為東海市建設(shè)局作出的行政裁決具體行政行為主要證據(jù)不足、違反法定程序、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，依法向東海市人民法院提起行政訴訟（被告：東海市建設(shè)局、第三人：東海市土地流轉(zhuǎn)中心、東海市市場(chǎng)發(fā)展中心）。個(gè)體戶在一審訴狀中提出：1、東海市建設(shè)局認(rèn)定個(gè)體戶對(duì)所購(gòu)服裝城固定攤位享有的權(quán)利是永久性使有權(quán)，沒(méi)有事實(shí)與法律依據(jù)，并且基于這一認(rèn)定，裁決的內(nèi)容也與法不符，包括主體、補(bǔ)償形式、金額（應(yīng)以經(jīng)房產(chǎn)評(píng)估的價(jià)格為準(zhǔn)，是本案中無(wú)評(píng)估報(bào)告）、面積（因攤位無(wú)房產(chǎn)證，應(yīng)以91年的出售方案及市場(chǎng)價(jià)格為準(zhǔn)，攤位建筑面積約為11平方，使用面積為4平方）等；2、對(duì)個(gè)體戶的拆遷補(bǔ)償形式、補(bǔ)償金額的確定違反國(guó)務(wù)院拆遷條例的有關(guān)規(guī)定；3、拆遷人拆遷行為違法，屬超期無(wú)證違法拆遷，東海市市場(chǎng)發(fā)展中心申請(qǐng)行政裁決的程序違法，建設(shè)局作出行政裁決違反法定程序。
東海市人民法院經(jīng)二次開(kāi)庭審理，于2002年12月24日作出判決。判決認(rèn)為：“雖然原告（即個(gè)體戶）購(gòu)入服裝城攤位，并持有東海市服裝市場(chǎng)籌建辦公室所發(fā)的《攤位所有權(quán)證》，但依照法律法規(guī)的規(guī)定，不能證明原告是該房屋的所有人或共有人，該房屋的所有權(quán)人應(yīng)是第三人東海市市場(chǎng)發(fā)展中心，對(duì)原告可視為被拆房屋的當(dāng)事人。被告收到第三人東海市場(chǎng)發(fā)展中心提出的行政裁決申請(qǐng)，結(jié)合其自愿補(bǔ)償和服裝城攤位評(píng)估計(jì)算及攤位補(bǔ)償價(jià)格的說(shuō)明等情況，根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條和《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條的規(guī)定，被告所作的裁決不違反法律法規(guī)規(guī)定。綜上被告所作的行政裁決認(rèn)定的事實(shí)基本清楚，適用的法律法規(guī)正確，程序基本合法，應(yīng)予支持，原告訴請(qǐng)的理由和依據(jù)不足，本院難以支持久。依照《行政訴訟法》第五十四條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決：維持被告東海市建設(shè)局于2002年5月15日作出的行政裁決書�！�
上面所述的是服裝城從建造、拆遷、發(fā)生爭(zhēng)議進(jìn)行行政裁決、一審行政訴訟的全過(guò)程。
第二部分：對(duì)本案處理的個(gè)人意見(jiàn)
現(xiàn)其中的30位個(gè)體戶不服一審判決，已向東海地區(qū)中院提起上訴。
一、對(duì)上訴人在拆遷過(guò)程中的身份未依法作出認(rèn)定，從而導(dǎo)致模糊判決。
一審判決認(rèn)為：上訴人不是房屋的所有權(quán)人，但可視為拆遷房屋的當(dāng)事人。上訴人認(rèn)為，一審判決的這一認(rèn)定缺乏法律依據(jù)，與事實(shí)也不符�！墩憬〕鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定了5種拆遷當(dāng)事人：拆遷人、被拆遷人、承租人、（公房）代管人、（公房）房屋使用人，個(gè)體戶是哪一種呢，一審判決沒(méi)有認(rèn)定；一審判決認(rèn)為是個(gè)體戶是拆遷當(dāng)事人，那么又享有哪些權(quán)利呢，沒(méi)有說(shuō)明。而是模糊地認(rèn)為是當(dāng)事人，但不歸類，沒(méi)有列明能否適用《拆遷條例》所規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利。而事實(shí)上，個(gè)體戶對(duì)所購(gòu)攤位是有處分權(quán)（如出租、出售）的，不僅僅享有使用權(quán)，其權(quán)利比承租人的權(quán)利要大的多。
比如：國(guó)務(wù)院《拆遷條例》明確規(guī)定：“拆遷租賃房屋的，被拆遷人與承租人達(dá)不成解除租賃關(guān)系協(xié)議的，實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換”，本案中個(gè)體戶沒(méi)有這種權(quán)利嗎。
二、未正確適用法律、法規(guī)。
被上訴人東海市建設(shè)局作出的行政裁決適用了國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條和《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第17條的規(guī)定，這二條均是關(guān)于被上訴人有作出行政裁決的行政職權(quán)的規(guī)定，而不是有關(guān)拆遷、補(bǔ)償方面實(shí)體規(guī)定的條款。一審判決認(rèn)為被上訴人作出的具體行政行為適用法律法規(guī)正確，是故意遺漏拆遷條例的相關(guān)實(shí)體規(guī)定，對(duì)被上訴人的違法之處不作評(píng)判。
1、拆遷補(bǔ)償形式的確定違反拆遷條例的規(guī)定。
上訴人對(duì)攤位享有比承租人更多的權(quán)利，因而在拆遷中至少享有拆遷條例所規(guī)定的承租人的權(quán)利，被上訴人依據(jù)奉化市市場(chǎng)發(fā)展中心的單方申請(qǐng)，作出進(jìn)行貨幣補(bǔ)償?shù)牟脹Q。違反國(guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第27條的規(guī)定，剝奪了上訴人在權(quán)利。
2、補(bǔ)償金額的確定。
被上訴人依據(jù)東海市市場(chǎng)發(fā)展中心的單方申請(qǐng)、東海市國(guó)資局的一批復(fù)，裁決確定了對(duì)上訴人補(bǔ)償?shù)慕痤~，違反了《浙江省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第31條關(guān)于要求進(jìn)行評(píng)估確定的法律規(guī)定。
3、裁決的程序。
行政裁決是實(shí)施強(qiáng)制拆遷的法律依據(jù)。進(jìn)行行政裁決的目的是為了完成拆遷，拆遷條例規(guī)定拆遷人應(yīng)在拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限內(nèi)完成拆遷，所以行政裁決應(yīng)當(dāng)在拆遷期限內(nèi)進(jìn)行。而本案中，拆遷許可規(guī)定的拆遷期限至2002年3月20日，強(qiáng)行拆遷的時(shí)間是4月2日，東海市市場(chǎng)發(fā)展中心申請(qǐng)行政裁決的時(shí)間是4月18日。是先違法強(qiáng)行拆后申請(qǐng)行政裁決，行政裁決解決的是拆遷過(guò)程中的補(bǔ)償安置問(wèn)題，進(jìn)行裁決的前提是拆遷行為合法，而本案中這一前提不存在（超期違法無(wú)證拆遷），被上訴人理應(yīng)依法行使職權(quán)對(duì)違法拆遷行為進(jìn)行管理，對(duì)違法的裁決申請(qǐng)不予受理，但被上訴人卻違反程序進(jìn)行受理并作出了錯(cuò)誤的裁決。
4、拆遷補(bǔ)償安置發(fā)生在拆遷人與其他拆遷當(dāng)事人之間。東海市市場(chǎng)發(fā)展中心不是拆遷人，東海市市場(chǎng)發(fā)展中心與上訴人間也無(wú)任何合同法律關(guān)系存在，雙方間不存在拆遷補(bǔ)償安置關(guān)系。而本案中，對(duì)上訴人的補(bǔ)償形式及金額、裁決申請(qǐng)均是市場(chǎng)發(fā)展中心提出的，不是拆遷人土地流轉(zhuǎn)中心提出的，被上訴人依市場(chǎng)發(fā)展中心的申請(qǐng)及補(bǔ)償方案作出裁決，不符合拆遷條例的規(guī)定。
三、一審判決書未對(duì)被上訴人提交并經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)進(jìn)行完全的羅列和認(rèn)定。
被上訴人在8月26日第一次開(kāi)庭前、12月11日第二次開(kāi)庭前分兩次向法庭提交了相關(guān)證據(jù)。第一次提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是東海市計(jì)委“關(guān)于同意東海市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司新建東海商貿(mào)大廈建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的批復(fù)”、證據(jù)四是東海市規(guī)劃局發(fā)給東海市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司的“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”（副本）；第二次提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是東海市計(jì)委“關(guān)于同意市土地流轉(zhuǎn)中心開(kāi)發(fā)服裝城地塊建設(shè)項(xiàng)目的批復(fù)”、證據(jù)二是建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
對(duì)被上訴人在一審中提交的上述證據(jù)，上訴人認(rèn)為：
1、逾期提交且無(wú)法定可延期提交的事由，違反了行政訴訟法的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)不予認(rèn)定，一審判決認(rèn)為逾期提交的證據(jù)有效與法無(wú)據(jù)。
2、一審判決遺漏了對(duì)被上訴人不利的證據(jù)，單列了對(duì)被上訴人有利的證據(jù)。
3、東海市計(jì)委、規(guī)劃部門先后二次分別對(duì)東海市土地流轉(zhuǎn)中心和東海市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司立項(xiàng)、發(fā)證，被上訴人在庭審中答辯稱是項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓即土地流轉(zhuǎn)中心將未完成拆遷補(bǔ)償安置的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給恒業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，但被上訴人在行政裁決中、一審法院在判決中均未對(duì)此進(jìn)行陳述，也未適用拆遷條例的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查評(píng)判。導(dǎo)致判決認(rèn)定事實(shí)與實(shí)際存在出入。
綜觀本案拆遷人、“被拆遷人”、市規(guī)劃與建設(shè)局的所作所為，東海法院二次向省高院申請(qǐng)延長(zhǎng)審理期限，在過(guò)了近5個(gè)月時(shí)間后下達(dá)了一審判決書。30位個(gè)體戶現(xiàn)已提起上訴，等待二審法院開(kāi)庭審理判決，但本案中出現(xiàn)的幾個(gè)問(wèn)題，確是值得大家討論的，同時(shí)也希望各位朋友能發(fā)表自已的寶貴意見(jiàn)。
問(wèn)題一：攤主的身份及在拆遷中享有的權(quán)利。
本案中個(gè)體戶購(gòu)置了固定攤位，但至今無(wú)房產(chǎn)證，7年之后整個(gè)服裝城的房產(chǎn)證辦到了東海市市場(chǎng)發(fā)展中心名下。于是，東海市市場(chǎng)發(fā)展中心名正言順地以被拆遷人自居，拆遷人也以個(gè)體戶不是被拆遷人為由，創(chuàng)造出一個(gè)《拆遷條例》沒(méi)有規(guī)定的“永久性使用權(quán)人”概念，不評(píng)估、不安置，通過(guò)政府部門的紅頭文件（如國(guó)資局批復(fù)）來(lái)定了一個(gè)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。于是，建設(shè)局又以準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)的身份為理由，來(lái)了一個(gè)根據(jù)民法公平合理的原則，并作出了一個(gè)自認(rèn)為“公平合理”的裁決。
我認(rèn)為：個(gè)體戶雖無(wú)房產(chǎn)證，但其是固定攤位的購(gòu)買者，又實(shí)際使用經(jīng)營(yíng)該攤位，承租人的權(quán)利總享有吧？，更何況對(duì)攤位是有“永久性使用權(quán)”呢？一審法院認(rèn)為：攤位復(fù)雜，且法律沒(méi)有明確規(guī)定，以國(guó)資局批文加上評(píng)估計(jì)算表和說(shuō)明就可以定補(bǔ)償價(jià)格了，不評(píng)估不違法，而且是較公平合理的。實(shí)際是不確定個(gè)體戶的身份，進(jìn)而以無(wú)法律可適用為由，大膽“自由裁量”了一回。對(duì)個(gè)體戶的權(quán)利、要進(jìn)行評(píng)估的規(guī)定都視而不見(jiàn)了。
問(wèn)題二：行政裁決的程序要求。
拆遷期限過(guò)了，再申請(qǐng)裁決，符合程序嗎？對(duì)此，《杭州市拆遷條例》作出明確規(guī)定，裁決申請(qǐng)必須在拆遷期限內(nèi)提出。國(guó)務(wù)院及浙江省《拆遷條例》雖未有明確的條款規(guī)定時(shí)間限定，但我認(rèn)為仍可得出行政裁決必須在拆遷期限內(nèi)進(jìn)行的結(jié)論，因?yàn)椴脹Q是為了完成拆遷，而拆遷又必須在拆遷期限內(nèi)完成。本案中，申請(qǐng)人市場(chǎng)發(fā)展中心是在拆遷期限之后申請(qǐng)裁決的。
問(wèn)題三：拆遷人對(duì)被拆遷人進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，再由被拆遷人對(duì)個(gè)體戶（攤主）進(jìn)行補(bǔ)償正確嗎？
本案中，拆遷人先與被拆遷人簽訂了“非住宅拆遷補(bǔ)償協(xié)議”，協(xié)議中約定：對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償金額已包含了對(duì)固定攤位攤主的補(bǔ)償，再由被拆遷人提出補(bǔ)償方案。這樣，拆遷人就不再于個(gè)體戶發(fā)生拆遷關(guān)系了。
1、對(duì)于租賃房屋，拆遷要兼顧被拆遷人和承租人權(quán)益，拆遷人與被拆遷人、承租人均為拆遷當(dāng)事人。《拆遷條例》規(guī)定：拆遷協(xié)議應(yīng)由三方簽署，在被拆遷人與承租人間達(dá)不成解除租賃關(guān)系協(xié)議時(shí)，要實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。
2、本案中，個(gè)體戶不是承租人，但享有比承租人更多的權(quán)利內(nèi)容。(www.gymyzhishaji.com)而且，個(gè)體戶與被拆遷人間無(wú)任何合同法律關(guān)系存在。
本案中，拆遷人的這種做法合法嗎？我認(rèn)為不合法，一是剝奪了個(gè)體戶的權(quán)利，二是個(gè)體戶與被拆遷人間無(wú)任何合同法律關(guān)系存在。
四、超過(guò)了拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限后，拆遷人未經(jīng)行政裁決/法院判決非法強(qiáng)行拆遷，后又提出行政裁決申請(qǐng)，房屋拆遷管理部門應(yīng)如何處理？
本案中，拆遷人在拆遷期限屆滿后，未經(jīng)行政裁決/法院判決非法強(qiáng)行拆遷，后又提出行政裁決申請(qǐng)，東海市建設(shè)局受理并作出了裁決。《拆遷條例》對(duì)無(wú)證拆遷的處罰作了規(guī)定，本案中的情況如何處理呢？
我認(rèn)為：一是過(guò)了拆遷期限，應(yīng)不受理裁決申請(qǐng)，同時(shí)責(zé)令拆遷人補(bǔ)辦拆遷期限的延期手續(xù)；二是對(duì)非法拆遷行為依法進(jìn)行行政處罰。
五、攤位的面積
攤位無(wú)房產(chǎn)證，建筑面積如何確定？以買賣協(xié)議還是以出售方案來(lái)確定？
本案中的出現(xiàn)的問(wèn)題還有，主要是上述五個(gè)問(wèn)題。上面是一些事實(shí)經(jīng)過(guò)及我的個(gè)人觀點(diǎn)，敬請(qǐng)各位發(fā)表自已的高見(jiàn)，共同討論。
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