特殊的房屋拆遷糾紛案

　　特殊的房屋拆遷糾紛案
　　
　　盛軍華
　　
　　最近，法律圖書館網(wǎng)上發(fā)表了二篇關(guān)于房屋拆遷的文章，一篇是行政訴訟方面的，一篇是安置合同方面的。筆者結(jié)合自已的辦案實踐，與大家探討一個案例，望各位給予指點。
　　
　　第一部分：案情及事實經(jīng)過
　　
　　一、服裝城的建造及出售
　　
　　浙江省東海市“服裝城”是由東海市人民政府主辦、市工商局承辦的一個項目，于91年8月12日正式動工興建。92年3月經(jīng)東海市人民政府第三次常務會議討論，同意東海市工商局提出的“服裝城出售方案”（內(nèi)容為：為籌集建設資金，將服裝城一、二層攤位進行預售，出資購買者對所購攤位擁有所有權(quán)，一層出售給個體戶，二層出售給市各企業(yè)單位等）。隨后，服裝城籌建辦于92年4月1日發(fā)布了“關(guān)于歡迎認購服裝城攤位的公告”，并于92年4月11日在東海日報上刊登廣告進行銷售。1992年9月眾多個體工商戶與東海市工商局簽訂了“服裝城攤位買賣協(xié)議書”并辦理了公證，92年10月市工商局向購攤位的個體工商戶頒發(fā)了“服裝城攤位所有權(quán)證”。自此，個體戶一直在服裝城一層攤位經(jīng)營個體服裝、鞋帽、燈飾等批零生意。
　　
　　二、服裝城拆遷過程
　　
　　2002年2月6日東海市房地產(chǎn)管理中心向市土地流轉(zhuǎn)中心頒發(fā)“房屋拆遷許可證”，對服裝城進行拆遷改造，許可證載明：拆遷期限至2002年3月20日；
　　
　　2002年2月26日東海市房地產(chǎn)管理中心發(fā)布“關(guān)于服裝城房屋拆遷公告”；
　　
　　2002年4月2日拆遷人委托的拆遷單位東海市房屋拆遷辦公室對服裝城進行“強行”拆遷；（注：未達成拆遷協(xié)議，又未經(jīng)行政裁決或法院判決）
　　
　　2002年4月11日東海市土地流轉(zhuǎn)中心、東海市市場發(fā)展中心、東海市房屋拆遷辦公室三方簽訂了“非住宅拆遷補償協(xié)議書”。上述三方在協(xié)議中的身份分別為：拆遷人、被拆遷人、拆遷單位。
　　
　　三、服裝城拆遷爭議及行政裁決、訴訟過程
　　
　　2002年3月4日拆遷單位東海市房屋拆遷辦公室受東海市市場中心委托，發(fā)出“告攤主用戶書”，稱：接受所有權(quán)人東海市市場發(fā)展服務中心全權(quán)委托，代為處理服裝城內(nèi)固定攤位有關(guān)補償安置事宜，單方?jīng)Q定了拆遷安置方式（貨幣安置）、貨幣補償安置金額等內(nèi)容。個體戶認為：一服裝城攤位所有權(quán)人是出資購攤位的個體戶而非市場發(fā)展中心、二拆遷安置補償方案不符合法律法規(guī)規(guī)定。雙方發(fā)生爭議，未能簽署拆遷安置補償協(xié)議。
　　
　　2002年4月12日東海市市場發(fā)展中心以申請人身份、以東海市土地流轉(zhuǎn)中心、個體戶為被申請人向東海市建設局申請行政裁決，要求依法對個體戶的拆遷補償安置費用進行裁決；個體戶向建設局提交了答辯狀及相關(guān)證據(jù)（包括：出售服裝城攤位的公告、廣告、買賣協(xié)議書、公證書、攤位所有權(quán)證、購攤位收款收據(jù)）；
　　
　　2002年5月15日東海市建設局作出行政裁決：申請人東海市市場發(fā)展中心按國資局批復給予被申請人（即個體戶）實行貨幣補償，金額為===。
　　
　　2002年6月28日共有45位個體戶認為東海市建設局作出的行政裁決具體行政行為主要證據(jù)不足、違反法定程序、適用法律法規(guī)錯誤，依法向東海市人民法院提起行政訴訟（被告：東海市建設局、第三人：東海市土地流轉(zhuǎn)中心、東海市市場發(fā)展中心）。個體戶在一審訴狀中提出：1、東海市建設局認定個體戶對所購服裝城固定攤位享有的權(quán)利是永久性使有權(quán)，沒有事實與法律依據(jù)，并且基于這一認定，裁決的內(nèi)容也與法不符，包括主體、補償形式、金額（應以經(jīng)房產(chǎn)評估的價格為準，是本案中無評估報告）、面積（因攤位無房產(chǎn)證，應以91年的出售方案及市場價格為準，攤位建筑面積約為11平方，使用面積為4平方）等；2、對個體戶的拆遷補償形式、補償金額的確定違反國務院拆遷條例的有關(guān)規(guī)定；3、拆遷人拆遷行為違法，屬超期無證違法拆遷，東海市市場發(fā)展中心申請行政裁決的程序違法，建設局作出行政裁決違反法定程序。
　　
　　東海市人民法院經(jīng)二次開庭審理，于2002年12月24日作出判決。判決認為：“雖然原告（即個體戶）購入服裝城攤位，并持有東海市服裝市場籌建辦公室所發(fā)的《攤位所有權(quán)證》，但依照法律法規(guī)的規(guī)定，不能證明原告是該房屋的所有人或共有人，該房屋的所有權(quán)人應是第三人東海市市場發(fā)展中心，對原告可視為被拆房屋的當事人。被告收到第三人東海市場發(fā)展中心提出的行政裁決申請，結(jié)合其自愿補償和服裝城攤位評估計算及攤位補償價格的說明等情況，根據(jù)國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第十七條的規(guī)定，被告所作的裁決不違反法律法規(guī)規(guī)定。綜上被告所作的行政裁決認定的事實基本清楚，適用的法律法規(guī)正確，程序基本合法，應予支持，原告訴請的理由和依據(jù)不足，本院難以支持久。依照《行政訴訟法》第五十四條第一款第一項的規(guī)定，判決：維持被告東海市建設局于2002年5月15日作出的行政裁決書�！�
　　
　　上面所述的是服裝城從建造、拆遷、發(fā)生爭議進行行政裁決、一審行政訴訟的全過程。
　　
　　第二部分：對本案處理的個人意見
　　
　　現(xiàn)其中的30位個體戶不服一審判決，已向東海地區(qū)中院提起上訴。
　　
　　一、對上訴人在拆遷過程中的身份未依法作出認定，從而導致模糊判決。
　　
　　一審判決認為：上訴人不是房屋的所有權(quán)人，但可視為拆遷房屋的當事人。上訴人認為，一審判決的這一認定缺乏法律依據(jù)，與事實也不符�！墩憬�省城市房屋拆遷管理條例》第十五條規(guī)定了5種拆遷當事人：拆遷人、被拆遷人、承租人、（公房）代管人、（公房）房屋使用人，個體戶是哪一種呢，一審判決沒有認定；一審判決認為是個體戶是拆遷當事人，那么又享有哪些權(quán)利呢，沒有說明。而是模糊地認為是當事人，但不歸類，沒有列明能否適用《拆遷條例》所規(guī)定當事人權(quán)利。而事實上，個體戶對所購攤位是有處分權(quán)（如出租、出售）的，不僅僅享有使用權(quán)，其權(quán)利比承租人的權(quán)利要大的多。
　　
　　比如：國務院《拆遷條例》明確規(guī)定：“拆遷租賃房屋的，被拆遷人與承租人達不成解除租賃關(guān)系協(xié)議的，實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換”，本案中個體戶沒有這種權(quán)利嗎。
　　
　　二、未正確適用法律、法規(guī)。
　　
　　被上訴人東海市建設局作出的行政裁決適用了國務院《城市房屋拆遷管理條例》第16條和《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第17條的規(guī)定，這二條均是關(guān)于被上訴人有作出行政裁決的行政職權(quán)的規(guī)定，而不是有關(guān)拆遷、補償方面實體規(guī)定的條款。一審判決認為被上訴人作出的具體行政行為適用法律法規(guī)正確，是故意遺漏拆遷條例的相關(guān)實體規(guī)定，對被上訴人的違法之處不作評判。
　　
　　1、拆遷補償形式的確定違反拆遷條例的規(guī)定。
　　
　　上訴人對攤位享有比承租人更多的權(quán)利，因而在拆遷中至少享有拆遷條例所規(guī)定的承租人的權(quán)利，被上訴人依據(jù)奉化市市場發(fā)展中心的單方申請，作出進行貨幣補償?shù)牟脹Q。違反國務院《城市房屋拆遷管理條例》第27條的規(guī)定，剝奪了上訴人在權(quán)利。
　　
　　2、補償金額的確定。
　　
　　被上訴人依據(jù)東海市市場發(fā)展中心的單方申請、東海市國資局的一批復，裁決確定了對上訴人補償?shù)慕痤~，違反了《浙江省城市房屋拆遷管理條例》第31條關(guān)于要求進行評估確定的法律規(guī)定。
　　
　　3、裁決的程序。
　　
　　行政裁決是實施強制拆遷的法律依據(jù)。進行行政裁決的目的是為了完成拆遷，拆遷條例規(guī)定拆遷人應在拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限內(nèi)完成拆遷，所以行政裁決應當在拆遷期限內(nèi)進行。而本案中，拆遷許可規(guī)定的拆遷期限至2002年3月20日，強行拆遷的時間是4月2日，東海市市場發(fā)展中心申請行政裁決的時間是4月18日。是先違法強行拆后申請行政裁決，行政裁決解決的是拆遷過程中的補償安置問題，進行裁決的前提是拆遷行為合法，而本案中這一前提不存在（超期違法無證拆遷），被上訴人理應依法行使職權(quán)對違法拆遷行為進行管理，對違法的裁決申請不予受理，但被上訴人卻違反程序進行受理并作出了錯誤的裁決。
　　
　　4、拆遷補償安置發(fā)生在拆遷人與其他拆遷當事人之間。東海市市場發(fā)展中心不是拆遷人，東海市市場發(fā)展中心與上訴人間也無任何合同法律關(guān)系存在，雙方間不存在拆遷補償安置關(guān)系。而本案中，對上訴人的補償形式及金額、裁決申請均是市場發(fā)展中心提出的，不是拆遷人土地流轉(zhuǎn)中心提出的，被上訴人依市場發(fā)展中心的申請及補償方案作出裁決，不符合拆遷條例的規(guī)定。
　　
　　三、一審判決書未對被上訴人提交并經(jīng)庭審質(zhì)證的證據(jù)進行完全的羅列和認定。
　　
　　被上訴人在8月26日第一次開庭前、12月11日第二次開庭前分兩次向法庭提交了相關(guān)證據(jù)。第一次提交了9份證據(jù)，其中證據(jù)三是東海市計委“關(guān)于同意東海市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司新建東海商貿(mào)大廈建設項目立項的批復”、證據(jù)四是東海市規(guī)劃局發(fā)給東海市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的“建設工程規(guī)劃許可證”（副本）；第二次提交了五份證據(jù)，證據(jù)一是東海市計委“關(guān)于同意市土地流轉(zhuǎn)中心開發(fā)服裝城地塊建設項目的批復”、證據(jù)二是建設用地規(guī)劃許可證。
　　
　　對被上訴人在一審中提交的上述證據(jù)，上訴人認為：
　　
　　1、逾期提交且無法定可延期提交的事由，違反了行政訴訟法的強制性規(guī)定，應不予認定，一審判決認為逾期提交的證據(jù)有效與法無據(jù)。
　　
　　2、一審判決遺漏了對被上訴人不利的證據(jù)，單列了對被上訴人有利的證據(jù)。
　　
　　3、東海市計委、規(guī)劃部門先后二次分別對東海市土地流轉(zhuǎn)中心和東海市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司立項、發(fā)證，被上訴人在庭審中答辯稱是項目轉(zhuǎn)讓即土地流轉(zhuǎn)中心將未完成拆遷補償安置的項目轉(zhuǎn)讓給恒業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)公司，但被上訴人在行政裁決中、一審法院在判決中均未對此進行陳述，也未適用拆遷條例的相關(guān)規(guī)定進行審查評判。導致判決認定事實與實際存在出入。
　　
　　綜觀本案拆遷人、“被拆遷人”、市規(guī)劃與建設局的所作所為，東海法院二次向省高院申請延長審理期限，在過了近5個月時間后下達了一審判決書。30位個體戶現(xiàn)已提起上訴，等待二審法院開庭審理判決，但本案中出現(xiàn)的幾個問題，確是值得大家討論的，同時也希望各位朋友能發(fā)表自已的寶貴意見。
　　
　　問題一：攤主的身份及在拆遷中享有的權(quán)利。
　　
　　本案中個體戶購置了固定攤位，但至今無房產(chǎn)證，7年之后整個服裝城的房產(chǎn)證辦到了東海市市場發(fā)展中心名下。于是，東海市市場發(fā)展中心名正言順地以被拆遷人自居，拆遷人也以個體戶不是被拆遷人為由，創(chuàng)造出一個《拆遷條例》沒有規(guī)定的“永久性使用權(quán)人”概念，不評估、不安置，通過政府部門的紅頭文件（如國資局批復）來定了一個價格進行補償。于是，建設局又以準司法機關(guān)的身份為理由，來了一個根據(jù)民法公平合理的原則，并作出了一個自認為“公平合理”的裁決。
　　
　　我認為：個體戶雖無房產(chǎn)證，但其是固定攤位的購買者，又實際使用經(jīng)營該攤位，承租人的權(quán)利總享有吧？，更何況對攤位是有“永久性使用權(quán)”呢？一審法院認為：攤位復雜，且法律沒有明確規(guī)定，以國資局批文加上評估計算表和說明就可以定補償價格了，不評估不違法，而且是較公平合理的。實際是不確定個體戶的身份，進而以無法律可適用為由，大膽“自由裁量”了一回。對個體戶的權(quán)利、要進行評估的規(guī)定都視而不見了。
　　
　　問題二：行政裁決的程序要求。
　　
　　拆遷期限過了，再申請裁決，符合程序嗎？對此，《杭州市拆遷條例》作出明確規(guī)定，裁決申請必須在拆遷期限內(nèi)提出。國務院及浙江省《拆遷條例》雖未有明確的條款規(guī)定時間限定，但我認為仍可得出行政裁決必須在拆遷期限內(nèi)進行的結(jié)論，因為裁決是為了完成拆遷，而拆遷又必須在拆遷期限內(nèi)完成。本案中，申請人市場發(fā)展中心是在拆遷期限之后申請裁決的。
　　
　　問題三：拆遷人對被拆遷人進行貨幣補償，再由被拆遷人對個體戶（攤主）進行補償正確嗎？
　　
　　本案中，拆遷人先與被拆遷人簽訂了“非住宅拆遷補償協(xié)議”，協(xié)議中約定：對被拆遷人的補償金額已包含了對固定攤位攤主的補償，再由被拆遷人提出補償方案。這樣，拆遷人就不再于個體戶發(fā)生拆遷關(guān)系了。
　　
　　1、對于租賃房屋，拆遷要兼顧被拆遷人和承租人權(quán)益，拆遷人與被拆遷人、承租人均為拆遷當事人�！恫疬w條例》規(guī)定：拆遷協(xié)議應由三方簽署，在被拆遷人與承租人間達不成解除租賃關(guān)系協(xié)議時，要實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。
　　
　　2、本案中，個體戶不是承租人，但享有比承租人更多的權(quán)利內(nèi)容。(www.gymyzhishaji.com)而且，個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關(guān)系存在。
　　
　　本案中，拆遷人的這種做法合法嗎？我認為不合法，一是剝奪了個體戶的權(quán)利，二是個體戶與被拆遷人間無任何合同法律關(guān)系存在。
　　
　　四、超過了拆遷許可證規(guī)定的拆遷期限后，拆遷人未經(jīng)行政裁決/法院判決非法強行拆遷，后又提出行政裁決申請，房屋拆遷管理部門應如何處理？
　　
　　本案中，拆遷人在拆遷期限屆滿后，未經(jīng)行政裁決/法院判決非法強行拆遷，后又提出行政裁決申請，東海市建設局受理并作出了裁決�！恫疬w條例》對無證拆遷的處罰作了規(guī)定，本案中的情況如何處理呢？
　　
　　我認為：一是過了拆遷期限，應不受理裁決申請，同時責令拆遷人補辦拆遷期限的延期手續(xù)；二是對非法拆遷行為依法進行行政處罰。
　　
　　五、攤位的面積
　　
　　攤位無房產(chǎn)證，建筑面積如何確定？以買賣協(xié)議還是以出售方案來確定？
　　
　　本案中的出現(xiàn)的問題還有，主要是上述五個問題。上面是一些事實經(jīng)過及我的個人觀點，敬請各位發(fā)表自已的高見，共同討論。

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