土地儲備制度法律機理探析

　　土地儲備制度法律機理探析
　　
　　王保信
　　
　　一、土地儲備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動因之探源
　　
　�。ㄒ唬┩恋刭Y源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求之矛盾是催生土地儲備法律規(guī)范的沃土
　　
　　土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉�！盵1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限之需求而言的。依西方經(jīng)濟學(xué)觀點，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟的發(fā)展而呈上升之勢。以我國為例，自上個世紀(jì)70年代以來，我國人口以每年10％左右的速度增長，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范——法律規(guī)范，一方面以之確定土地權(quán)利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對土地資源進(jìn)行破壞與浪費的非理性行為，以期實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲備法律規(guī)范正是這種社會客觀需要催生之必然結(jié)果。
　　
　�。ǘ�）國家對土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲備法律制度產(chǎn)生的制度動因
　　
　　在市場經(jīng)濟條件下，每一個市場主體都是理性的“經(jīng)濟人”（亞當(dāng)。斯密語），為實現(xiàn)其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對整個社會有益的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，相反，通常情況下都會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟甚至是無政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理性行為，國家（作為擁有至高無上權(quán)力之統(tǒng)治體）必須運用其認(rèn)為可行的統(tǒng)治方法予以規(guī)制。在長期的實踐當(dāng)中，世界各國逐漸形成了一整套對經(jīng)濟進(jìn)行宏觀調(diào)控的制度。通過宏觀調(diào)控手段如價格、利率、稅收、財政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)，一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產(chǎn)生極為重要的一個法律制度動因即是：順應(yīng)國家對土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，用制度的法律化規(guī)制土地市場，使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。
　　
　�。ㄈ�）土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現(xiàn)實動因
　　
　　土地作為一種典型地不動產(chǎn)，總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。與地理學(xué)上的土地概念不同，[3]法學(xué)上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創(chuàng)造財富的陸地地表。隨之科技的進(jìn)步，現(xiàn)代人對土地的利用越來越走向集約化，土地的價值總體上處于上升趨勢。相應(yīng)的，人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財富的逐利心理，推動著土地儲備法律制度這一調(diào)整市場主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。
　　
　　二、土地儲備制度應(yīng)遵循的法律原則之彰顯
　　
　�。ㄒ唬┖戏ㄟ\作原則
　　
　　合法運作原則是指土地儲備制度地運作必須在實質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定，不得在法律法規(guī)之外運行。當(dāng)前，由于全國性統(tǒng)一的法律規(guī)范的缺位，各個實現(xiàn)土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規(guī)或地方規(guī)章運行；對于具體的制度及運作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態(tài)，如儲備中心的法律地位及職權(quán)職責(zé)、納入儲備的土地范圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備相關(guān)制度的立法，使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運作無疑意義重大。
　　
　�。ǘ�）資源優(yōu)化配置原則
　　
　　土地儲備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中各個環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動和配備。我國的社會主義市場經(jīng)濟，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。由于我國目前實行土地所有權(quán)公有制度，因此，現(xiàn)實可供自由配置的只能是土地他物權(quán)，即土地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。在土地用益物權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)重點抓土地用途管制和權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，使土地效用達(dá)到最大限度的發(fā)揮；在土地?fù)?dān)保物權(quán)方面，則著眼于擔(dān)保主體及相關(guān)第三人權(quán)利義務(wù)的界清，以切實發(fā)揮土地在債權(quán)擔(dān)保中的作用。土地儲備制度在資源的優(yōu)化配置上應(yīng)當(dāng)采用拍賣出讓形式，減少、消滅協(xié)議出讓方式，使土地使用權(quán)出讓真正走向市場化、規(guī)范化。
　　
　�。ㄈ�）可持續(xù)發(fā)展原則
　　
　　可持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛的責(zé)任感去準(zhǔn)確處理人與自然、人與人之間的關(guān)系，并在作出每一個行為與抉擇時，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來的高效、持續(xù)發(fā)展。[4]土地儲備制度應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則，在土地的收購、儲備與使用權(quán)移轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮土地資源的長遠(yuǎn)規(guī)劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào)，避免盲目放地等政府短期行為。
　　
　�。ㄋ模┩恋厥褂脵�(quán)競爭性出讓原則
　　
　　土地儲備中心收購?fù)恋刂�后，一方面需要進(jìn)行土地的儲備，以對土地資源和社會經(jīng)濟進(jìn)行宏觀調(diào)控；另一方面，須對其儲備的土地進(jìn)行使用權(quán)的有償出讓，以實現(xiàn)土地資源的價值。在土地使用權(quán)的出讓過程中，應(yīng)當(dāng)堅持競爭性出讓原則，嚴(yán)格控制非競爭性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。市場是資源配置的調(diào)節(jié)器，在完全的市場經(jīng)濟下，各個主體通過競爭這一法則實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此，讓資源同有優(yōu)勢﹑有實力的投資者配置﹐是市場經(jīng)濟的要義﹐讓最有實力的開發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標(biāo)、掛牌等競爭性方式出讓土地，較之協(xié)議出讓既有實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國有資產(chǎn)保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
　　
　�。ㄎ澹┥鐣�效益優(yōu)先原則
　　
　　社會效益優(yōu)先原則是指在土地儲備制度的整個運作流程及其價值取向上，當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會效益。土地儲備制度的運行應(yīng)當(dāng)遵循社會效益優(yōu)先原則，這是其實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。筆者認(rèn)為，所謂的社會效益，是指符合整個社會、社區(qū)的民眾的根本利益的、可增進(jìn)其福利的一種權(quán)利與利益分配狀態(tài)。社會效益追根到底是人權(quán)的利益化，或稱利益化了的社會民眾整體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。其在本質(zhì)上是民生問題。政府在進(jìn)行土地收購時，應(yīng)當(dāng)在符合城市整體規(guī)劃的前提下，不得侵犯被收購者及相關(guān)市場主體的合法權(quán)益；在獲得土地收益之后，對盈余資金的投向應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的用途管制，盡量往公共設(shè)施建設(shè)、社會保障、環(huán)境保護(hù)等涉及社會公益性的方面傾斜。
　　
　　三、土地收購與儲備法律性質(zhì)之剖析
　　
　　（一）行政行為說（強制論）
　　
　　行政行為說認(rèn)為，在土地儲備、收購過程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購?fù)恋氐囊环疆?dāng)事人為行政相對人。行政行為說又可分為兩種：其一，認(rèn)為土地收購與儲備行為于雙方當(dāng)事人而言是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購是政府的權(quán)利，對被收購方講是對國家的義務(wù)，收購是一種行政行為，收購價格不必遵循等價有償?shù)脑瓌t，只有這樣才能確保政府建立和實施土地收購儲備制度的宏觀社會經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)。這不符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求；其二，認(rèn)為屬于國家對土地收購的“強制性買賣”關(guān)系，該學(xué)說承認(rèn)土地收購雙方存在“買賣關(guān)系”，但這種“買賣關(guān)系”是強制性的，表現(xiàn)在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機構(gòu)按照市場價格進(jìn)行評估，并由土地行政部門確認(rèn)，而不由原土地使用者自由要價�！皬娭菩再I賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購屬于政府的特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購權(quán)力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購權(quán)力必須給予合理的補償。
　　
　　（二）民事行為說（自由論）
　　
　　持民事行為說者認(rèn)為，收購行為是市場經(jīng)濟條件下的“自由買賣關(guān)系”，(www.gymyzhishaji.com)即政府及其授權(quán)委托的土地收購機構(gòu)與被收購單位或個人是平等的經(jīng)濟主體，是否收購及收購的價格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)幕�礎(chǔ)上，根據(jù)市場狀況自由協(xié)商決定。[5]依次觀點，實施土地儲備的政府或其授權(quán)機構(gòu)就是一個純粹的地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實現(xiàn)其效益最大化的微觀目標(biāo)，而土地儲備制度的宏觀的社會、經(jīng)濟目標(biāo)就無法實現(xiàn)。
　　
　�。ㄈ�）區(qū)分說
　　
　　區(qū)分說是在對民事行為說與行政行為說進(jìn)行研究、篩選的基礎(chǔ)上，認(rèn)為此二者皆有失偏頗，而主張應(yīng)當(dāng)視政府在收購時的不同身份來確定收購行為性質(zhì)的一種折中觀點。具體而言，該學(xué)說認(rèn)為：
　　
　　政府主體身份表現(xiàn)在國有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其中，有償出讓國有土地使用權(quán)便是其行使所有權(quán)的重要表現(xiàn)形式。政府與國土使用權(quán)的受讓人簽訂的土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、等價有償?shù)脑瓌t；作為行政管理者，政府享有對土地的財產(chǎn)權(quán)力，這種權(quán)力是與服從相對于，與強制劃等號的。政府對土地資源的管理權(quán)源于憲法賦予的政府的經(jīng)濟管理權(quán)。政府行使經(jīng)濟管理權(quán)的前提和目的是社會公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進(jìn)行單向收購時，具有強制性。
　　
　　筆者認(rèn)為，土地收購從本質(zhì)上講屬經(jīng)濟法律行為。因為，首先，對土地的收購、儲備體現(xiàn)了國家對地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，是國家借以干預(yù)社會經(jīng)濟的一種重要形式；其次，收購行為本身既是政府的經(jīng)濟職權(quán)，即政府有權(quán)依法對符合規(guī)定的土地進(jìn)行收購，任何單位與個人都不得拒絕收購，同時，它又是政府的經(jīng)濟職責(zé)，即政府對符合收購條件的土地必須進(jìn)行收購，并在一定條件下進(jìn)行出讓，收購行為是職權(quán)與職責(zé)的有機統(tǒng)一；再次，“強制”與“自由”僅僅是內(nèi)在意志的外在表現(xiàn)形式，而非法律行為性質(zhì)本身，上述三種觀點都沒有看到國家在土地儲備制度當(dāng)中的宏觀調(diào)控與積極干預(yù)，因而都流于片面。

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