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自然資源權(quán)利物權(quán)化的思考與立法建議
自然資源權(quán)利物權(quán)化的思考與立法建議涂斌華
一、緒言
自然資源，從最廣泛意義上說包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內(nèi)的一切可以被人類利用的物質(zhì)和能量。但是，考慮到土地在人類生產(chǎn)生活中的極端重要性，尤其是土地法律規(guī)范的特殊性，同時(shí)為了便于本文的論證與權(quán)利設(shè)計(jì)，作者擬將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源簡稱資源并在此基礎(chǔ)上對資源作一個(gè)限定性界定。
在這個(gè)意義上，我們對資源的定義是：資源指自然界一切可以被人們利用的物質(zhì)和能量，如礦藏、水流、動植物、能量等等。
雖然這些資源均依賴于土地，但是資源事實(shí)上是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨(dú)立于土地的價(jià)值，同時(shí)由于資源本身具有價(jià)值性、稀缺性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源具有獨(dú)立性，是可以也應(yīng)當(dāng)與土地相分離的。因此，在本文中，自然資源這一概念作為資源與土地的總稱，而資源則必定不包含土地。
而對于土地，我國《土地管理法》第４條規(guī)定國家實(shí)行土地用途管制，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地。實(shí)際上，這里未利用土地并不是按照用途分類，而是按照是否已經(jīng)為人類所利用，它對應(yīng)的應(yīng)當(dāng)是已利用土地。我們認(rèn)為，與農(nóng)用地、建設(shè)用地并列的應(yīng)為資源性土地。
所謂資源性土地，是指土地地表或地層中含有某種或某些自然資源并能為人們開發(fā)利用因而獲得資源性的一類特殊性土地。資源性土地屬于土地的一種，同時(shí)，這種土地與農(nóng)用地和建設(shè)用地不同之處在于，農(nóng)用地與建設(shè)用地的價(jià)值卻基本上是對土地本身和空間的利用，而資源性土地的價(jià)值不在于土地本身，乃在于其蘊(yùn)含的資源或特殊用途，譬如含有礦藏的土地，其價(jià)值在于礦藏，而不在于土地；依照我國現(xiàn)行立法，結(jié)合作者的歸納，資源性土地在我國，大致包括礦地、荒地、林地、草場和灘涂等。
自然資源是人類生存和發(fā)展所必須依賴的基礎(chǔ)，對其進(jìn)行有效與合理的利用不僅關(guān)系到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人民生活水平的提高，而且關(guān)系到一國經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
我國自然資源雖然很豐富，但是人均占有量很低。同時(shí)，對于非常有限而寶貴的自然資源，一方面出現(xiàn)大量資源性土地閑置現(xiàn)象，使其應(yīng)有的資源效益到不到充分發(fā)揮；另一方面，對于那些已經(jīng)或正在開發(fā)的資源，在實(shí)際的開發(fā)和利用中效率很低，又存在大量的短期投機(jī)行為，資源浪費(fèi)現(xiàn)象普遍而嚴(yán)重，已經(jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境惡化（譬如一九九八年特大洪災(zāi)）和資源危機(jī)。甚至在某些地區(qū)、某些場合下，許多資源由于認(rèn)為原因即將或已經(jīng)喪失其資源屬性，這無疑是很令人痛心的。
而之所以會出現(xiàn)上述令人痛心的資源利用現(xiàn)狀，原因是多方面。但是，我國現(xiàn)行自然資源利用機(jī)制的種種弊端及相應(yīng)的立法體系的重大缺陷，無疑是首要原因。
應(yīng)該說，我國將自然資源納入法律調(diào)整，有一個(gè)認(rèn)識和演變的過程。直到近現(xiàn)代以前，我國對自然資源的利用非常有限，甚至認(rèn)為資源是可以無限供給的，因此沒有把它上升到財(cái)產(chǎn)的角度來加以規(guī)范和保護(hù)。隨著人們認(rèn)識和征服自然的能力的不斷提高，以及資源減少、環(huán)境惡化等問題的出現(xiàn)，立法者開始認(rèn)識到自然資源的財(cái)產(chǎn)屬性，并采取一系列措施對之進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)，確立自然資源的利用機(jī)制。
目前，我國的自然資源利用機(jī)制采用國家或集體集中所有，私人分散利用的雙重權(quán)利安排方式。誠然，在維護(hù)我國社會主義基本性質(zhì)的大前提下，這種權(quán)利安排在理論上無疑是恰當(dāng)?shù)�，但是在�?shí)際操作中存在的問題是，在雙重權(quán)利安排體制之下的雙方權(quán)利主體的權(quán)利界限法律規(guī)范未與明確或不當(dāng)。
國家或集體作為自然資源的所有者，但事實(shí)上由于國家或集體的虛擬人格性在行為能力上的局限性，又不可能真正的去行使所有權(quán)的占有、使用收益、處分的種種權(quán)能，這就必然導(dǎo)致國家或集體對自然資源的所有權(quán)事實(shí)上是一種“虛所有權(quán)”的現(xiàn)象，而資源利用和保護(hù)最重要的是有人行使權(quán)利，因此國家或集體必須將其所有的自然資源交由私人來進(jìn)行具體的開發(fā)和利用。但是，事實(shí)上，由于我國與資源立法體系中的許多限制性規(guī)定導(dǎo)致實(shí)際對資源從事實(shí)際利用和開發(fā)的私人并不擁有對其正在開發(fā)和利用的自然資源的許多基本且核心的權(quán)利，即該私人所享有的權(quán)利并未物權(quán)化，這就最終導(dǎo)致了在自然資源領(lǐng)域中的“所有者缺位”的現(xiàn)象，而這就是造成我國自然資源利用現(xiàn)狀的根本原因。
如何解決這一問題，從而促進(jìn)我國自然資源的合理利用、提高我國自然資源的利用效率，這是值得我們長時(shí)間去研究的一個(gè)重大課題，作者通過對這一課題的長期關(guān)注與思考，針對我國自然資源利用機(jī)制的弊端和立法缺陷，在層層剖析其成因與癥結(jié)之后，提出了自己的解決方案，對整個(gè)與自然資源有關(guān)的諸多權(quán)利加以體系化，并分別針對資源與資源性創(chuàng)立了資源利用權(quán)與資源性土地使用權(quán)兩個(gè)概念，同時(shí)對這兩種權(quán)利的物權(quán)化設(shè)計(jì)提供了思路。而這一思路如果能在現(xiàn)在或?qū)淼奈覈Y源立法中起到借鑒作用──哪怕極其微小，這是我所希望看到的，也是本文寫作的目的和意義所在。
二、現(xiàn)行自然資源權(quán)利利用機(jī)制與立法之弊端與缺陷
新中國成立以來，我國一直很重視對資源以及資源性土地進(jìn)行利用和保護(hù)，并很早就著手從事該領(lǐng)域的立法規(guī)范工作，在共同綱領(lǐng)和１９５４年憲法中都有資源與資源性土地保護(hù)的專條規(guī)定。１９８２年憲法明確規(guī)范我國土地、資源性土地和資源的歸屬和保護(hù)，確定了礦藏、水流的國家所有，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等除了法律規(guī)定屬于集體所有的以外，也歸國家所有。１９８６年民法通則對資源和資源性土地歸屬、利用和保護(hù)作出了更為詳盡的規(guī)范。隨后，一些重要的資源與資源性土地的單行法規(guī)也相繼出臺，如森林法（１９８４年９月通過，１９９８年４月修訂）、草原法（１９８５年６月通過）、漁業(yè)法（１９８６年１月通過）、礦產(chǎn)資源法（１９８６年３月通過，１９９６年８月修訂）、土地管理法（１９８６年６月通過，１９８８年１２月、１９９８年８月兩次修訂）和水法（１９８８年１月通過）。立法速度之快、數(shù)量之多都是前所未有的。
但是，上述這些我國現(xiàn)行的資源法律法規(guī)，大都制定于八十年代中期，當(dāng)時(shí)一些改革思路、方向和措施都還很不明確，其不可避免地帶有這一時(shí)代局限性的烙印，帶有過渡性，也存在許多缺陷。
一方面，單就《民法通則》來看，資源和資源性土地規(guī)范具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政治色彩，表現(xiàn)在：（一）、忽視甚至否認(rèn)資源與資源性土地的財(cái)產(chǎn)屬性，未將其作為民法上財(cái)產(chǎn)的一種，其直接后果是使資源與資源性土地長期處于閑置或粗放利用狀態(tài)，造成極大的浪費(fèi)。（二）、在分散利用權(quán)利安排上，沒有從物權(quán)法的角度來規(guī)范，資源利用權(quán)或使用權(quán)仍然受到身份的限制，開放式契約式分散利用方式還沒有建立起來。（三）、即使存在分散利用機(jī)制，但并沒有因此形成可處分的使用權(quán)，特別是在可流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)創(chuàng)制后，資源性土地使用權(quán)物權(quán)化或財(cái)產(chǎn)化的過程并沒有實(shí)現(xiàn)。（四）、以所有制來區(qū)別對待，當(dāng)事人處于不平等地位，完全背離了市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。
另一方面，在我國現(xiàn)行的資源法律規(guī)范體系中無一例外的都是采用管理法思路對資源的利用和保護(hù)加以規(guī)范，而這一思路是與資源的市場效益要求是根本相悖的。各單行資源法除了經(jīng)過修改的《礦產(chǎn)資源法》較好地適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的要求之外，其它如《草原法》、《森林法》等均純粹是從行政管理的角度進(jìn)行立法，規(guī)范行政機(jī)關(guān)如何監(jiān)督管理，確保資源的有效利用，而不是從賦予分散利用人物權(quán)，規(guī)范和限制權(quán)利行使的角度達(dá)到資源利用規(guī)范的目的。
應(yīng)當(dāng)說，在傳統(tǒng)的法律框架下也是將資源分散到各個(gè)主體手中利用的，但并沒有真正實(shí)現(xiàn)物權(quán)化。這主要是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的分散利用存在以下弊端：
第一，非契約化的分配權(quán)利，產(chǎn)權(quán)的約束功能沒有建立起來。傳統(tǒng)的分散利用是公有制資源內(nèi)部權(quán)限的劃分或分配，在所有權(quán)人和使用權(quán)人之間沒有建立明確的權(quán)利和義務(wù)界限，對資源的使用不僅是無償，而且使用權(quán)人對資源利用效率與利用者沒有直接關(guān)系。因此，分散利用形成的權(quán)利既沒有約束機(jī)制，也沒有激勵(lì)機(jī)智，不具備一般物權(quán)或產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)具備的界定權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的功能。
使用權(quán)人享有的權(quán)利沒有完全物權(quán)化。完全物權(quán)化的權(quán)利應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)條件，一是權(quán)利人有自主、排他支配權(quán)；二是該權(quán)利主體不具有身份性。物權(quán)或產(chǎn)權(quán)的另外一個(gè)功能是可以實(shí)現(xiàn)資源的流轉(zhuǎn)和配置，也就是想利用的人可以取得資源利用，不想利用的人可以將手中的資源轉(zhuǎn)讓給他人利用，以即該權(quán)利須具可流轉(zhuǎn)性，這種流轉(zhuǎn)的結(jié)果是使資源不斷地尋求最能有效利用它的人，使其得到最大化的利用。而我國目前的分散利用機(jī)制，利用人并不能處分其權(quán)利，且資源使用權(quán)利主體資格受到國家法律規(guī)定的所有制的嚴(yán)格限制。
第二，資源和資源性土地的利用存在空白地帶。這涉及到現(xiàn)實(shí)中許多資源或資源性土地沒有被明確到特定的主體，出現(xiàn)許多無利用主體資源、公共資源，使資源閑置、浪費(fèi)。在理論上，凡是可以利用的或能夠利用的資源都應(yīng)當(dāng)設(shè)定特定的利用人，是所有的資源得到利用。但是在我國過去長期的實(shí)踐中，很多時(shí)候、很多地方寧可任其閑置荒蕪，也沒有意識到或不愿將其分散到明確的主體使其利用。
第三，資源和資源性土地利用后果外化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。資源利用后果外化是指資源利用人只獲得資源有用的部分，而將有害部分轉(zhuǎn)嫁給社會或他人；資源利用人的濫用資源（濫砍、濫伐、過度利用等），導(dǎo)致資源退化、環(huán)境惡化等嚴(yán)重威脅人類的結(jié)果。一方面，這種外化現(xiàn)象的產(chǎn)生，是由于許多資源沒有確定的利用主體，而是處于公用狀態(tài)，資源利用人不承擔(dān)利用資源后的后果。另一方面，由于資源利用權(quán)未實(shí)現(xiàn)物權(quán)化，資源利用人沒有土地使用權(quán)或沒有長期的使用權(quán)，致使利用人不愿付出防止資源利用后果外化擴(kuò)大的成本，因此又加劇了這種資源利用后果外化現(xiàn)象。
資源和資源性土地具有社會性、公共性。因此，實(shí)行國家所有或農(nóng)民集體所有有利于確保全社會對資源的利用或使用權(quán)。但是，資源和資源性土地的利用必須建立一種秩序，這種利用秩序的核心便是產(chǎn)權(quán)，即界定每一個(gè)利用主體可利用資源或土地的范圍，并賦予其穩(wěn)定的排它使用收益甚至處分的權(quán)利。國家所有和集體所有在法律上并不能直接實(shí)現(xiàn)對特定資源和土地利用，而需要將其范圍內(nèi)的土地和資源分散到特定的主體，賦予其明確的權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化的功能。在這里，國家所有和集體所有并不是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化的絆腳石，而是一種工具，國家或集體作為所有權(quán)人可以設(shè)定物權(quán)的方式，將其范圍內(nèi)的資源和土地明確到特定的主體，賦予其物權(quán)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。本文稱將國家和集體范圍內(nèi)的資源和土地分散到特定主體并賦予其排他支配權(quán)的過程，稱為資源和資源性土地的物權(quán)化。
實(shí)質(zhì)上，物權(quán)化有一個(gè)特殊功能就是將不可直接交易的資源歸屬權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榭山灰�、民法上的�?cái)產(chǎn)權(quán)；物權(quán)化的目的或要求在一定范圍的主體與一定范圍的資源或土地之間，建立一個(gè)一一對應(yīng)的特定的排他支配性法律關(guān)系。
而我們在此提出的資源和資源性土地物權(quán)化的思路，就是針對上述弊端提出的，旨在重建我國資源和資源性土地利用秩序，使所有資源與資源性土地都得到充分、合理且有效的利用。
三、資源與資源性土地使用權(quán)物權(quán)立法建議
物權(quán)制度或財(cái)產(chǎn)制度不過是國家為了對人們的物質(zhì)利益以及實(shí)現(xiàn)這種利益的意志給予承認(rèn)并提供強(qiáng)制力保障而采用的一定制度化形式。我國資源歸屬狀況決定了我國必須通過分散利用并使之物權(quán)化的方式實(shí)現(xiàn)資源的利用，并以此為思路設(shè)計(jì)我國的資源和資源性土地的物權(quán)體系。
為了設(shè)計(jì)一個(gè)可行的自然資源的物權(quán)權(quán)利體系，作者在前述資源和資源性土地概念界定的基礎(chǔ)上提出了兩個(gè)基本權(quán)利，即資源利用權(quán)與資源性土地使用權(quán)。
所謂資源利用權(quán)，是對資源的排他獲益權(quán)，即自然人、法人、或其它民事主體依法或依合同或依照行政許可而獲得的獲取某種特定資源的權(quán)利。與其它權(quán)利不同的是，資源利用權(quán)實(shí)質(zhì)上是對土地上的資源的獲取權(quán)，其內(nèi)容與目的是獲取包含土地中的資源，而非利用土地本身。
在我國現(xiàn)階段，我們認(rèn)為至少資源利用權(quán)應(yīng)當(dāng)包括林木采伐權(quán)、放牧權(quán)、捕撈權(quán)、狩獵權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)和采集權(quán)等權(quán)利。當(dāng)然，由于資源的多樣性決定了資源利用權(quán)種類的多樣性，同時(shí)，由于科技的發(fā)展或社會的變革，也可能在將來產(chǎn)生更多的新的資源利用權(quán)。
而資源性土地使用權(quán)是指自然人、法人等民事主體依法取得的占有、使用國家或集體所有的土地獲取其資源性收益的排他享用權(quán)。資源性土地使用權(quán)重在對土地或土地覆蓋物（如水面）的開發(fā)、利用，獲取其開發(fā)利用所得成果的權(quán)利。
正如我們前面對資源性土地的定義，資源性土地本質(zhì)上是一種土地，只是由于其具有特殊的用途、價(jià)值，才具有資源屬性。而利用這些資源實(shí)際上就是對土地本身的利用或者離不開對土地的占有、使用。
按照土地的資源屬性的不同，資源性土地使用權(quán)包括林地使用權(quán)、草場使用權(quán)、荒地使用權(quán)、水面使用權(quán)和礦地使用權(quán)等權(quán)利。
資源利用權(quán)和資源性土地使用權(quán)作為我國自然資源分散利用形成的物權(quán)，均是我國自然資源得以利用的必然選擇。在我國，由于國家擁有所有礦藏、水流資源和大多數(shù)的資源性土地。從法律上說，國家作為所有權(quán)人可以直接進(jìn)行開采和使用，但是，事實(shí)上，除了金礦、鈾礦等少數(shù)礦藏應(yīng)當(dāng)有國家自營開采外，國家不經(jīng)濟(jì)也不可能對所有的資源進(jìn)行自營開采。即使是那些國家自營開采的，也須交由特定的企業(yè)去完成。因此，國家的資源必須通過分散的利用權(quán)或使用權(quán)才能得到利用，
資源利用權(quán)與資源性土地使用權(quán)作為一種物權(quán)，具有獨(dú)立性、排他性、對世性，它不僅賦予對資源或土地的占有、使用、收益的權(quán)利，而且可以排除任何不法干涉和妨害。尤為重要的是，權(quán)利人還可以在法律允許的范圍內(nèi)有權(quán)以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等方式處分資源性土地使用權(quán)和資源利用權(quán)。也正是因?yàn)檫@種可轉(zhuǎn)讓性，使資源性土地使用權(quán)和資源利用權(quán)獲得民法上的財(cái)產(chǎn)屬性。
從權(quán)利的法律性質(zhì)上看，資源利用權(quán)資源性土地使用權(quán)均屬對他人所有之物的享用權(quán)，根據(jù)物權(quán)法的一般原理，資源利用權(quán)和資源性土地使用屬于他物權(quán)、用益物權(quán)的范疇。但是，我國的土地使用權(quán)或資源利用權(quán)不同于其它大陸法系國家的用益物權(quán)，不是私人之間的一種權(quán)利安排，也不是非所有權(quán)人與所有權(quán)人之間的權(quán)利安排，而是抽象的所有權(quán)人與具體的所有權(quán)主體之間的權(quán)利安排。在此，我們不可能完全按照傳統(tǒng)用益物權(quán)的思路來設(shè)計(jì)我國的資源利用權(quán)和資源性土地使用權(quán)。
資源利用權(quán)和資源性土地使用權(quán)是有義務(wù)的物權(quán)，一方面表現(xiàn)為對所有權(quán)人、對國家和社會的義務(wù)；另一方面表現(xiàn)為期限性，一般來講，資源利用權(quán)和資源性土地使用權(quán)都是也應(yīng)當(dāng)有期限的，至于具體期限，可由法律直接規(guī)定，也可又當(dāng)事人約定，但當(dāng)事人約定不應(yīng)超過法律規(guī)定的上限，超過部分無效。
資源利用權(quán)與資源性土地使用權(quán)最主要的區(qū)別在于資源利用權(quán)不以占有利用土地為內(nèi)容或目的，而以取得或利用土地負(fù)載的資源為目的；而資源性土地使用權(quán)則是通過對土地本身的利用而獲取某種生產(chǎn)物。由于這一權(quán)利要求本質(zhì)上的區(qū)別，使得這兩種權(quán)利存在一些差異。
首先，權(quán)利性質(zhì)不同。資源性土地使用權(quán)屬于以占有土地為內(nèi)容的用益物權(quán)范疇，而資源利用權(quán)本質(zhì)上屬于大陸法系地役權(quán)的一種（取石，采集等權(quán)利），相當(dāng)于英美法中的獲益權(quán)和許可權(quán)。
這種差異導(dǎo)致我們在設(shè)自然資源利用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況設(shè)計(jì)自然資源分散利用權(quán)。一般說來，對于可更新的資源適宜或應(yīng)當(dāng)賦予資源性土地使用權(quán)，使其自主地更新以實(shí)現(xiàn)對資源的長期利用。例如草原、森林，僅僅賦予放牧權(quán)或采伐權(quán)，可能導(dǎo)致資源的青黃不接，最終導(dǎo)致資源枯竭。而對于礦藏等不可更新資源，則一般只能設(shè)定資源利用權(quán)。同時(shí)這種資源利用權(quán)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)有利于資源的更新與再生。
并且，基于上述差別，資源利用權(quán)與資源性土地使用權(quán)的獨(dú)立性與可交易性也有所區(qū)別。一般而言，資源利用權(quán)的獨(dú)立性與可交易性要弱于資源性土地使用權(quán)。資源利用權(quán)一般不具有處分權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓、抵押等。同時(shí)除采礦權(quán)與探礦權(quán)以外也不具可交易性，或即使可交易，也有嚴(yán)格的限制條件，如權(quán)利人因以外原因不能行使其權(quán)利等。相反，資源性土地使用權(quán)，本質(zhì)上是土地使用權(quán)，可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等處分，并且可在該資源性土地之上再設(shè)定用益物權(quán)、資源利用權(quán)。
區(qū)分這兩種權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中具有非常重要的意義，資源利用權(quán)不僅可以基于所有權(quán)設(shè)定，而且更可以由資源性土地使用權(quán)人設(shè)定，在此情形下，資源利用權(quán)便成為資源性土地使用權(quán)的次一級權(quán)利。
如果接受上述兩種與資源有關(guān)的物權(quán)思想的話，那么，我們認(rèn)為，我國的自然資源物權(quán)體系安排應(yīng)當(dāng)是這樣的：除了礦藏、水流等重要資源及公共資源的利用有國家直接設(shè)定資源利用權(quán)外，其它資源利用權(quán)可以也應(yīng)當(dāng)由資源性土地使用權(quán)人來設(shè)定。因此，對于草原、林地、荒地、水面等資源性土地而言，核心任務(wù)是設(shè)定資源性土地使用權(quán)，以使所有可再生資源或具有生產(chǎn)能力的土地資源都有確定的使用權(quán)人，再賦予資源性土地使用權(quán)人設(shè)定資源利用權(quán)的權(quán)利。
值得注意并在此提出的是，由于在我國土地使用權(quán)的“準(zhǔn)所有權(quán)”的特殊性，因此，對于基于所有權(quán)設(shè)定的資源利用權(quán)和基于資源性土地使用權(quán)設(shè)定的資源利用權(quán)，不應(yīng)當(dāng)也不能有所差異。
我國資源于資源性土地使用權(quán)的物權(quán)制度設(shè)計(jì)，不是一個(gè)所有權(quán)和用益物權(quán)簡單相加的民法物權(quán)模式，而是應(yīng)當(dāng)考慮我國自然資源一律由國家或集體所有，但又必須落實(shí)到具體的自然人、法人等民事主體才能實(shí)現(xiàn)資源利用的物權(quán)化的特殊制度背景。有鑒于此，我們認(rèn)為，資源利用物權(quán)體系是以使用權(quán)為核心的權(quán)利體系。在這樣的權(quán)利體系中，并不是忽視國家或農(nóng)民集體所有權(quán)的作用，而是使國家、政府或集體組織由過去更多地重視和依賴行政管理和監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^設(shè)定資源性物權(quán)并探索出多種方式的授權(quán)許可使用、拍賣等分散資源使用權(quán)或利用權(quán)的途徑，從而合理地分配資源性土地使用權(quán)和資源利用權(quán)，規(guī)范和監(jiān)督權(quán)利的行使，使物盡其用。
至此，我們已經(jīng)提出了資源權(quán)利物權(quán)化改造兩種自然資源用益權(quán)及其基本思路。但是，要實(shí)現(xiàn)這一改造任務(wù)，首先必須解決的一個(gè)問題是要明確所有權(quán)主體、清晰權(quán)利邊界。
所有權(quán)主體到位最主要的問題是清晰界定資源和資源性土地在國家所有和農(nóng)民集體所有之間的邊界。從法律上講，國家所有的土地資源和集體所有的土地資源劃分是清晰的，但是現(xiàn)實(shí)生活中是否清晰就很難說了，比如說，集體土地上的河流、水源屬于國家的，還是集體的？國有林場和集體林場的分界線在哪里？集體土地范圍的所有小礦產(chǎn)都屬于國家？有沒有國有草原、牧場，國有草原和集體草原的分界線在哪里？可利用的荒地，哪些屬于國家的，哪些屬于集體的？如此等等的問題，需要通過地籍登記、權(quán)屬登記完成。而要進(jìn)行這兩項(xiàng)工作首先必須對資源和資源性土地進(jìn)行合理的分類、定界，確定國家和集體所有的規(guī)則，以建立整個(gè)國土資源地籍簿冊等。
在上述工作完成后，對于國家所有的資源還沒有明確各種資源的管理人。在這方面，作者建議實(shí)行分級管理體制。即在承認(rèn)國家所有的前提下，合理劃分國務(wù)院代表國家可以行使的資源管理權(quán)的范圍，省級政府及縣級政府可以行使的管理權(quán)的范圍。
資源利用權(quán)和資源性使用權(quán)的創(chuàng)制在物權(quán)法上被稱為他物權(quán)的設(shè)定行為。在計(jì)劃體制下，雖然國土資源也是分散利用到各個(gè)主體，但很難說這里存在物權(quán)設(shè)定行為，因?yàn)樵谀莻�(gè)時(shí)代根本按照物權(quán)規(guī)則運(yùn)行，根本不需要清晰的產(chǎn)權(quán)界定。改革開放以后，我國逐漸地探索土地和資源有償取得方式。在建設(shè)用地方面創(chuàng)制了有償出讓方式和出租方式，創(chuàng)設(shè)了具有流轉(zhuǎn)屬性的土地使用權(quán)。在資源方面，探礦權(quán)和采礦權(quán)的有償取得和轉(zhuǎn)讓制度也隨《礦產(chǎn)資源法》的制定和修改而建立起來；在資源性土地使用權(quán)方面，拍賣取得“四荒”土地使用權(quán)也已經(jīng)成為一項(xiàng)基本制度；在其他資源性土地利用權(quán)方面，有償土地使用權(quán)取得方式和取得的權(quán)利還不十分明確。
按照作者的想法，在資源性土地使用權(quán)的創(chuàng)制方面，必須完成三項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。第一，創(chuàng)制統(tǒng)一的資源性土地使用權(quán)制度，這一制度包括資源性土地使用權(quán)的概念、性質(zhì)、權(quán)能、特征、種類等作出規(guī)范。在這些規(guī)則基礎(chǔ)上建立與建設(shè)用地使用權(quán)平行的土地使用權(quán)制度，形成我國以土地使用權(quán)為核心的不動產(chǎn)物權(quán)制度。第二，對于每一種資源性土地使用權(quán)取得的條件、方式，對權(quán)利的轉(zhuǎn)移條件和方式作出規(guī)范，為每一種使用權(quán)權(quán)利行使定制規(guī)則，對每一種權(quán)利所負(fù)載的社會義務(wù)作出明確的規(guī)范，在給予權(quán)利人自主權(quán)的同時(shí)，保護(hù)自然資源和環(huán)境。在取得上，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)確立有償取得資源性土地使用權(quán)的原則，使所有的資源性土地取得均為有償。這樣可以為建立統(tǒng)一的權(quán)利處分規(guī)則奠定基礎(chǔ)。因?yàn)橐坏闊o償取得，所有者和使用權(quán)人之間就存在一種非經(jīng)濟(jì)關(guān)系，就使得使用權(quán)難以獨(dú)立出來，進(jìn)行交易。但是，法律上可以根據(jù)不同情形確定一些減免規(guī)則。第三，應(yīng)當(dāng)建立資源性土地使用權(quán)統(tǒng)一的登記制度。既然將資源性土地使用權(quán)作為物權(quán)，那么就應(yīng)當(dāng)建立資源性土地使用權(quán)取得登記、變更登記、消滅登記、更正登記制度，以實(shí)現(xiàn)對資源性土地使用權(quán)權(quán)屬管理。
按照作者認(rèn)識，資源性土地使用權(quán)具有完全不同于傳統(tǒng)民法上用益物權(quán)的性質(zhì)和功能，我國資源性土地使用權(quán)雖然僅具他物權(quán)之名，但實(shí)際上其幾乎享有所有權(quán)之實(shí)。因此，資源性土地使用權(quán)幾乎具有所有權(quán)一樣的權(quán)能�，F(xiàn)在對于資源性土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)享有排他性的占有、適用、收益的權(quán)能幾乎不存在什么爭議。現(xiàn)在關(guān)鍵的問題是如何確定其處分權(quán)能。
按照作者設(shè)想，資源性土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)具有受限制的處分權(quán)。法律可以規(guī)定其進(jìn)行各種處分的限制性條件和程序規(guī)則，以調(diào)整資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要，發(fā)揮資源性土地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使其具有如融通資金的功能、具有實(shí)現(xiàn)其投資和勞動價(jià)值的手段。資源性土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)具有轉(zhuǎn)讓、抵押、出租處分權(quán)，并且可以繼承。
資源性土地使用權(quán)區(qū)別于普通建設(shè)用地使用權(quán)最主要的特征在于其生產(chǎn)性或資源價(jià)值，設(shè)定這種使用權(quán)的目的是使資源得到有效且合理的利用，因此，并不是任何人都有資格或資質(zhì)取得資源性土地使用權(quán)。因此，資源性土地使用權(quán)不僅在取得上有嚴(yán)格的條件限制，而且在處分上也有相應(yīng)的限制條件。因此，這種對主體限制條件構(gòu)成了資源性土地使用權(quán)處分的最大障礙（這是資源性土地使用權(quán)區(qū)別于建設(shè)用地使用權(quán)的根本特征）。
作者認(rèn)為，我們可以通過資源性土地所有權(quán)人的事先同意或認(rèn)可資源性土地使用權(quán)的處分或受讓人的方式，以克服上述障礙。也就是說資源性土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、繼承，但是，受讓人、承租人、繼承人和抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)取得資源性土地使用權(quán)的人必須滿足法律規(guī)定的條件，且經(jīng)過所有權(quán)人的認(rèn)可，否則就不能發(fā)生效力。但這毫不意味著，在有些情形下不能轉(zhuǎn)讓，資源性土地使用權(quán)就不能實(shí)現(xiàn)其資源使用權(quán)的價(jià)值。例如，當(dāng)資源性土地使用權(quán)需要轉(zhuǎn)讓而又不能尋找合適的受讓人時(shí)，可以由所有權(quán)人按照合理的價(jià)格收回；在繼承人沒有能力繼承其使用權(quán)，繼續(xù)開發(fā)利用資源時(shí)，那么他不能取得土地使用權(quán)，但可以繼承或取得資源性土地使用權(quán)的價(jià)值（國家收回或出讓的價(jià)值）。
總之，資源性土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要比建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受嚴(yán)格的條件限制，只有明確這些限制條件并建立一套監(jiān)督機(jī)制時(shí)，才可以創(chuàng)制可流轉(zhuǎn)的資源性土地使用權(quán)制度。
四、結(jié)語
當(dāng)今世界正處于世紀(jì)之交的巨大變革時(shí)期。(www.gymyzhishaji.com)這一時(shí)期有三個(gè)主要標(biāo)志，即人類文明形式由工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變，世界經(jīng)濟(jì)形態(tài)由資源經(jīng)濟(jì)向知識經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，社會發(fā)展由非持續(xù)發(fā)展向可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。此三重轉(zhuǎn)變的核心或曰終極關(guān)懷是可持續(xù)發(fā)展，它的基本目標(biāo)有兩個(gè)：一是要解決國際社會機(jī)器各國內(nèi)部分配資源與占有財(cái)富的不公平問題，實(shí)現(xiàn)地球有限的自然資源的最佳配置。二是要解決合理地、充分地、節(jié)約地利用自然資源問題，從而實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用，提高自然資源利用效率。
物權(quán)法作為自然資源配置與利用的基本規(guī)則，其關(guān)于自然資源歸屬和利用的制度安排及實(shí)施都將直接對自然資源環(huán)境產(chǎn)生重大影響，無論是自然資源的合理分配，還是自然資源的合理利用都是物權(quán)法的基本內(nèi)容�？沙掷m(xù)發(fā)展如果不能在物權(quán)法中得到貫徹，無異于紙上談兵。因此，我們對于資源與資源性土地使用權(quán)物權(quán)化的產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)也必須立足于三重轉(zhuǎn)變的社會現(xiàn)實(shí)，確定符合可持續(xù)發(fā)展要求的資源配置利用法律制度。
可以說自然資源利用的物權(quán)化過程即是可持續(xù)發(fā)展思想的體現(xiàn)，而且在設(shè)計(jì)物權(quán)制度過程中我們也始終圍繞環(huán)境保護(hù)、自然資源的持續(xù)利用進(jìn)行的，以體現(xiàn)社會發(fā)展現(xiàn)代觀念。而在可持續(xù)發(fā)展的觀念下，土地資源尤其是資源性土地資源的可持續(xù)利用是一切自然資源可持續(xù)利用的前提，而要確保對資源性土地的可持續(xù)利用必須適當(dāng)?shù)叵拗仆恋貦?quán)利人的利用行為，并與有關(guān)法律尤其是公法譬如經(jīng)濟(jì)法、行政法、環(huán)境法相協(xié)調(diào)一致。
如果說，建立在可持續(xù)發(fā)展觀念上的生態(tài)文明是“綠色文明”，符合可持續(xù)發(fā)展要求的經(jīng)濟(jì)是“綠色經(jīng)濟(jì)”，那么，保障和推動可持續(xù)發(fā)展的物權(quán)我們也可稱其為“綠色物權(quán)”。但是，創(chuàng)造一個(gè)新的名詞絕不應(yīng)該僅僅是為了標(biāo)新立異，而是確實(shí)的代表了一種新思路、新潮流，它應(yīng)該在最大限度上揭示物權(quán)法在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)代被賦予的新的法律精神。本文在物權(quán)制度設(shè)計(jì)始終堅(jiān)持綠色物權(quán)的理論體系指導(dǎo)，在與公法相協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其產(chǎn)權(quán)效益和制度功能，實(shí)現(xiàn)真正的可持續(xù)發(fā)展。因此，調(diào)整資源和資源性土地法律體系就不僅僅是私法制度，而是公私兼容，以私為主的體系。
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