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國(guó)有股流通的法律思考
國(guó)有股流通的法律思考胡銀月
一、國(guó)有股要不要流通
我國(guó)國(guó)有企業(yè)在股份制改造中，形成國(guó)家股、法人股、內(nèi)部職工股、社會(huì)公眾股。國(guó)有股是國(guó)家股與國(guó)有法人股的總稱。
由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，人們擔(dān)心國(guó)有股流通會(huì)造成股權(quán)私有化，動(dòng)搖公有制的主體地位；擔(dān)心國(guó)家對(duì)關(guān)鍵部門和重要行業(yè)喪失控制權(quán)，難以確保國(guó)家在國(guó)防、高技術(shù)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和某些支柱產(chǎn)業(yè)中的控股地位，因此國(guó)家對(duì)國(guó)有股的控制非常嚴(yán)格。其實(shí)國(guó)有股流通并不等于將國(guó)有股全線賣出，國(guó)家可以根據(jù)需要科學(xué)地確定在不同行業(yè)中的持股比例，將有些企業(yè)或行業(yè)的股份賣出，對(duì)另一些企業(yè)或行業(yè)不但不賣出，反而追加投資，增加持股比例。國(guó)有股轉(zhuǎn)讓就短期和表面來(lái)看可能是國(guó)有資本所占領(lǐng)地的縮小和實(shí)物形態(tài)國(guó)有資產(chǎn)的減少，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上看，這種轉(zhuǎn)讓以及由此引發(fā)的國(guó)有資本結(jié)構(gòu)重組將會(huì)減少低效和無(wú)效投資，淘汰劣質(zhì)企業(yè)，從而大幅度提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，加之轉(zhuǎn)讓所得貨幣資金的再投入，國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位將得到鞏固和提高。
由于國(guó)有股不流通，引發(fā)了一系列的弊端：
不利于構(gòu)建、完善產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)發(fā)展證券市場(chǎng)不但要解決國(guó)有企業(yè)的融資問(wèn)題，更重要的是借助資本市場(chǎng)，改革國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)建和完善國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)。如果上市公司國(guó)有股比重過(guò)高，股權(quán)過(guò)于集中，則無(wú)法形成多元主體的制衡機(jī)制，國(guó)家作為企業(yè)最大股東，理所當(dāng)然擁有管理層的選擇權(quán)，這樣上市公司管理層與一般國(guó)有企業(yè)管理層形成機(jī)制基本相同。由此，我國(guó)絕大多數(shù)上市公司的機(jī)制并未轉(zhuǎn)變，仍沿襲原來(lái)國(guó)有企業(yè)的管理方式。這種上市公司不僅沒(méi)有減少原有模式的行政管理成本，相反由于地方財(cái)政、上級(jí)主管部門、國(guó)有資產(chǎn)管理部門和政府間的利益關(guān)系更加糾纏不清，加大了協(xié)調(diào)成本。只有國(guó)有股比例降低，上市公司才有可能構(gòu)建和完善產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)。
不利于國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化組合與社會(huì)資源的有效配置。國(guó)有股不能流通，實(shí)際上固化了大量的生產(chǎn)要素，使企業(yè)無(wú)法根據(jù)市場(chǎng)的變化、產(chǎn)業(yè)的興衰和技術(shù)進(jìn)步等，適時(shí)地進(jìn)行資產(chǎn)重組和轉(zhuǎn)移。資源只有在流動(dòng)的條件下才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，因?yàn)橘Y源的初始配置不可能是最優(yōu)的。即便是最優(yōu)的，由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、管理水平的提高和需求結(jié)構(gòu)的變化也會(huì)變得不合理。我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是在建國(guó)以后按蘇聯(lián)模式建立起來(lái)的，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)和設(shè)備都在低效率運(yùn)轉(zhuǎn)，有的甚至長(zhǎng)期閑置，這是資源的巨大浪費(fèi)。因此，盤活存量資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從粗放型過(guò)渡到集約型的關(guān)鍵所在，而盤活存量離不開流動(dòng)。
不利于證券市場(chǎng)的健康發(fā)展。首先，國(guó)有股不流通給有一定資金實(shí)力的機(jī)構(gòu)投資者帶來(lái)“狂炒”，“惡炒”小盤股的條件和空間，使證券市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)扭曲，加劇了股市的震蕩和波動(dòng)。其次，按流通股價(jià)格計(jì)算出的上市公司總市值只是帳面價(jià)值，并不能真正代表該公司的市場(chǎng)價(jià)值，因此股票市場(chǎng)的價(jià)格信息出現(xiàn)失真，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)晴雨表的功能被弱化。第三，在國(guó)有股所占比重大的情況下，上市公司董事會(huì)不重視中小股東的權(quán)益，投資者無(wú)法行使“用手投票”的權(quán)利。經(jīng)理層只注重配股籌資，很少現(xiàn)金分紅，紅利相對(duì)于銀行利息少得可憐，股民購(gòu)買股票只為買賣差價(jià)。因此股票市場(chǎng)的微觀基礎(chǔ)具有較大的投機(jī)性。
綜上種種，國(guó)有股流通是必要的。
二、國(guó)有股權(quán)流通轉(zhuǎn)讓的立法現(xiàn)狀
盡管我國(guó)《公司法》第143條、148條規(guī)定，股東持有的股份可以依法轉(zhuǎn)讓，國(guó)家授權(quán)投資
的機(jī)構(gòu)可以依法轉(zhuǎn)讓其持有的股份，也可以購(gòu)買其他股東持有的股份，但是由于人們擔(dān)心國(guó)有股權(quán)的流轉(zhuǎn)會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)在流通環(huán)節(jié)中流失，因而《公司法》一方面承認(rèn)國(guó)有股權(quán)可以流通轉(zhuǎn)讓，但是這種國(guó)有股權(quán)的流通轉(zhuǎn)讓的審批權(quán)限、管理辦法，使用的是授權(quán)性的彈性條款。而目前我國(guó)相關(guān)立法對(duì)國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和流通均采取回避辦法，致使國(guó)有股權(quán)之流通轉(zhuǎn)讓一直停留在法理容許的范圍內(nèi)。從我國(guó)現(xiàn)有立法上分析，國(guó)有股權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格管制的立法模式?jīng)]有改變�！豆痉ā奉C布之后，我國(guó)出臺(tái)的有關(guān)國(guó)有股權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定大部分為國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局與中國(guó)證券管理委員會(huì)兩部門的規(guī)章，不僅效力低，而且都以限制為主。1994年4月4日國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局發(fā)出的《關(guān)于在上市公司送配送股時(shí)維護(hù)國(guó)家股權(quán)益的緊急通知》，指出國(guó)有股配股權(quán)益采用協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓，配股權(quán)之轉(zhuǎn)讓權(quán)停留于一級(jí)市場(chǎng)。1994年11月3日，國(guó)資局與國(guó)家體改委發(fā)布的《股份有限公司國(guó)有股權(quán)管理暫行辦法》第29條對(duì)國(guó)有股權(quán)的轉(zhuǎn)讓條件作了目的上、程序上的嚴(yán)格限制�！稌盒修k法》第29條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓國(guó)家股權(quán)應(yīng)以調(diào)整投資結(jié)構(gòu)為主要目的；須遵從國(guó)家有關(guān)轉(zhuǎn)讓國(guó)家股的規(guī)定，由國(guó)家股持股單位提出申請(qǐng)，說(shuō)明轉(zhuǎn)讓目的、轉(zhuǎn)讓收入的投向、轉(zhuǎn)讓數(shù)額、轉(zhuǎn)讓對(duì)象、轉(zhuǎn)讓方式和條件、轉(zhuǎn)讓定價(jià)、轉(zhuǎn)讓時(shí)間以及其他具體安排；且須報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理部門審批。其后國(guó)資局1994年12月1日發(fā)布的《關(guān)于對(duì)上市公司國(guó)家股配股及股權(quán)轉(zhuǎn)讓等有關(guān)問(wèn)題的通知》指出：如轉(zhuǎn)讓上市公司國(guó)家股配股權(quán)或者以其他方式單方減少國(guó)家股份數(shù)量和比例，必須經(jīng)過(guò)公司董事會(huì)擬定初步方案，國(guó)有資產(chǎn)管理部門審核。這實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)資局4月4日之通知的程序性充實(shí)，無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的變化。1995年9月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)關(guān)于暫停將上市公司國(guó)家股和法人股轉(zhuǎn)讓給外商的請(qǐng)示的通知》，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的少數(shù)上市公司轉(zhuǎn)讓國(guó)有股給外商的行為發(fā)布暫行禁令。1997年5月21日，國(guó)務(wù)院證券委、中國(guó)人民銀行、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于嚴(yán)禁國(guó)有企業(yè)和上市公司炒作股票的規(guī)定》的通知，禁止國(guó)有企業(yè)與上市公司炒作股票。1998年12月29日通過(guò)的《證券法》對(duì)于國(guó)有股轉(zhuǎn)讓未作具體規(guī)定，在股權(quán)流通轉(zhuǎn)讓方向也只有上市公司收購(gòu)一節(jié)可以參考，而對(duì)于非上市公司只股權(quán)轉(zhuǎn)讓則因《證券法》本身的調(diào)整范圍而不能企及。特別是《證券法》第76條規(guī)定“國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)控股的企業(yè)，不得炒作上市交易的股票”。對(duì)炒股行為的禁止，原旨在于制止國(guó)有投資者的證券投機(jī)行為，雖未禁止國(guó)有企業(yè)已持股為目的證券投資交易，但由于規(guī)范本身的不確定性，使其行為界限十分模糊，本身沒(méi)有操作性�？梢赃@樣說(shuō)，《證券法》本身對(duì)國(guó)有股權(quán)之轉(zhuǎn)讓無(wú)任何實(shí)質(zhì)的、可行的獨(dú)創(chuàng)性方案，表明我國(guó)立法對(duì)這一重要問(wèn)題又一次采取回避的態(tài)度。1999年9月中旬，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)出了《關(guān)于法人配售股票有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定國(guó)有企業(yè)、國(guó)有資產(chǎn)控股企業(yè)、上市公司所開立的賬戶，可用于配售股票，也可用于投資二級(jí)市場(chǎng)的股票，實(shí)則國(guó)有股權(quán)可以借助股票賬戶進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)，國(guó)有股權(quán)進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)有了明顯松動(dòng)，但是仍有諸多限制。從我國(guó)現(xiàn)行立法來(lái)看，國(guó)有股之流轉(zhuǎn)尚無(wú)實(shí)踐可行的操作規(guī)范和制度規(guī)則。
三、國(guó)有股流通對(duì)策
國(guó)有股流通應(yīng)該法制化。第一，要制定全國(guó)性的統(tǒng)一立法。(www.gymyzhishaji.com)如前所述，已有法律、法規(guī)或是效力有限，或是過(guò)于原則、籠統(tǒng)、操作性差。比如，根據(jù)《公司法》的規(guī)定，股東轉(zhuǎn)讓其股份須在依法設(shè)立的證券交易所進(jìn)行，但在禁止法人股和國(guó)家股在深滬兩交易所上市交易的情況下，這條規(guī)定實(shí)際上是無(wú)法做到的。第二，協(xié)調(diào)現(xiàn)有立法與政策關(guān)于股權(quán)流通方面的矛盾。第三，協(xié)調(diào)不同法律效力層級(jí)的相關(guān)規(guī)定之間的矛盾。第四，盡早廢除已經(jīng)過(guò)時(shí)的法律，填補(bǔ)關(guān)于國(guó)有股流通方面的法律空白，以解決無(wú)法可依的情況。
國(guó)有股流通模式選擇必須考慮以下因素。第一，既要從股票的供給方面著手，即依據(jù)《證券法》規(guī)范股票的種類，也要從股票的投資者方面入手，即通過(guò)培育機(jī)構(gòu)投資者的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)其流通；既要從一級(jí)市場(chǎng)著手，也要從二級(jí)市場(chǎng)著手，視條件再設(shè)立一些區(qū)域性的證券交易所；既要依托現(xiàn)在的證券交易所來(lái)解決歷史遺留問(wèn)題，不拘泥于證券交易所。第二，要考慮我國(guó)資本市場(chǎng)的實(shí)際情況。我國(guó)資本市場(chǎng)還很不健全，國(guó)有股的流通方法必然要受制于該市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度。這些方法必須與資本市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)、資本量以及投資者的需求相適應(yīng)。第三，考慮國(guó)有企業(yè)的組織形式。由于法律對(duì)于股份有限公司和有限責(zé)任公司及其他公司在股份流通方面有不同的規(guī)定，所以，其流通的程序和步驟也各異。
就當(dāng)前我國(guó)的各種情況看，可以考慮讓上市公司通過(guò)發(fā)行新股的辦法，降低國(guó)有股的比例；將國(guó)有股向老股東配售；將國(guó)有股向上市公司管理層轉(zhuǎn)讓，而且要將這種機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制配套；將國(guó)有股向上市公司職工或集體轉(zhuǎn)讓，將其轉(zhuǎn)為企業(yè)職工內(nèi)部持股；建立一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)流通轉(zhuǎn)讓的基金等方法。
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