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論我國(guó)證券監(jiān)管體制的健全與完善
論我國(guó)證券監(jiān)管體制的健全與完善宋紹青
一、入世后經(jīng)濟(jì)全球化影響下的證券市場(chǎng)
我國(guó)的金融市場(chǎng)從形成到現(xiàn)在僅十多年時(shí)間，存在諸多問題待以解決。金融市場(chǎng)還不健全完善，我國(guó)金融市場(chǎng)規(guī)模小、管理不夠規(guī)范、發(fā)展相對(duì)落后。加入WTO后，金融市場(chǎng)開放的進(jìn)程加快。20世紀(jì)后半葉，經(jīng)濟(jì)全球化以人們難以預(yù)料及前所未有的速度迅猛前進(jìn)，國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)交往依存變得越來越重要。在其進(jìn)程中，金融國(guó)際化已成為經(jīng)濟(jì)全球化的最主要表現(xiàn)形式和最本質(zhì)的內(nèi)容。世紀(jì)之交，中國(guó)加快了加入WTO的步伐并取得重要發(fā)展，入世后的中國(guó)經(jīng)濟(jì)將迅速發(fā)展。①然而也面臨國(guó)際經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的威脅。經(jīng)濟(jì)安全特別是金融安全關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。加入WTO后，我國(guó)金融安全面臨巨大挑戰(zhàn)。亞洲金融危機(jī)就是生動(dòng)的一課。②我國(guó)證券市場(chǎng)也將應(yīng)對(duì)一系列市場(chǎng)巨變，維護(hù)金融穩(wěn)定勢(shì)在必行。
�。ㄒ唬┘尤隬TO對(duì)我國(guó)金融安全形成挑戰(zhàn)。我國(guó)金融發(fā)展將面臨自身素質(zhì)不高、體制尚不健全的不足和國(guó)際力量強(qiáng)力沖擊的嚴(yán)峻局面，關(guān)系到國(guó)家的政治安全與社會(huì)安全。
�、蔽覈�(guó)現(xiàn)行宏觀金融調(diào)控面臨挑戰(zhàn)。在完全的資本流動(dòng)下，以獨(dú)立的貨幣政策實(shí)現(xiàn)貨幣供應(yīng)量的調(diào)控受到制約。我國(guó)現(xiàn)行的宏觀貨幣政策手段，主要通過控制國(guó)有商業(yè)銀行的信貸總量來調(diào)控貨幣供應(yīng)量，在調(diào)控手段上還沒有真正實(shí)現(xiàn)間接化。[1]（P35-37）加入WTO后，國(guó)際金融市場(chǎng)的資金供應(yīng)狀況的變化和利率的變動(dòng)將直接影響我國(guó)金融市場(chǎng)和貨幣供應(yīng)量，從而增加調(diào)控難度，使我國(guó)現(xiàn)行宏觀調(diào)控面臨挑戰(zhàn)。
⒉金融監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)。一方面，隨著我國(guó)加入WTO，金融日益市場(chǎng)化和國(guó)際化，金融風(fēng)險(xiǎn)更加出現(xiàn)不確定性。金融監(jiān)管部門將面臨更加復(fù)雜的金融環(huán)境。另一方面，我國(guó)監(jiān)管部門在十多年的工作中雖積累了一定經(jīng)驗(yàn)但一般多為立足國(guó)內(nèi)，缺乏國(guó)際金融市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。再者，對(duì)國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管未真正實(shí)現(xiàn)間接調(diào)控和建立有效的監(jiān)管體系。國(guó)際化進(jìn)程將加快，國(guó)際資本流動(dòng)將更加頻繁。一方面它將促使人民幣加快可自由兌換，加大我國(guó)對(duì)外匯市場(chǎng)的監(jiān)管難度。另一方面，國(guó)際游資和國(guó)際資本的非法流出入也可能鉆我國(guó)金融市場(chǎng)不健全的空子而更加猖獗。，從而加大對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)的沖擊。
⒊尚不健全的金融市場(chǎng)面臨挑戰(zhàn)。
�、唇鹑跈C(jī)構(gòu)的發(fā)展也將面臨挑戰(zhàn)。加入WTO后，我國(guó)將逐步取消對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和地域限制，外資金融機(jī)構(gòu)將快速增加。在國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)還不發(fā)達(dá)時(shí)，外資金融機(jī)構(gòu)的大量涌入會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，國(guó)內(nèi)企業(yè)無法與之對(duì)抗，從而不利于民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
�。ǘ┪覈�(guó)證券監(jiān)管須盡快國(guó)際化，應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)加入WTO的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)券市場(chǎng)要在5年后對(duì)WTO成員國(guó)逐步開放。作為金融市場(chǎng)的關(guān)鍵部分，證券市場(chǎng)國(guó)際化程度加深加大，證券監(jiān)管面臨挑戰(zhàn)。
�、弊陨肀O(jiān)管體制存在缺陷、不足，[2]（P47-50）影響效率、質(zhì)量。主要表現(xiàn)在：第一，監(jiān)管層次過于單一，還沒形成監(jiān)管機(jī)構(gòu)、證券業(yè)自律與社會(huì)輿論等多層次的監(jiān)管體系。第二，監(jiān)管缺乏足夠的透明性，即投資者很難預(yù)測(cè)股市政策變動(dòng)的情況，從而形成難以估量的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。第三，監(jiān)管手段運(yùn)用不科學(xué)，監(jiān)管水平低下存在著計(jì)劃與市場(chǎng)機(jī)制、行政手段與法律手段等運(yùn)用不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。
�、沧C券市場(chǎng)本身國(guó)際化、市場(chǎng)化日益加大，在廣度和深度上進(jìn)一步發(fā)展。入世后，市場(chǎng)將發(fā)生一系列變化。[3]（P20-21）首先是參與主體將更加多樣化，國(guó)際因素增加，外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者將會(huì)出現(xiàn)。其次是證券市場(chǎng)層次將更多樣化。其三，證券市場(chǎng)交易品種將更加多樣化。外資機(jī)構(gòu)基于在業(yè)務(wù)能力、市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)管理乃至資金等方面的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，會(huì)相應(yīng)地對(duì)國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)的金融品種提出超前要求。金融衍生品將會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。
在經(jīng)濟(jì)全球化形勢(shì)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也承受著國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)的沖擊壓力。在金融市場(chǎng)面臨如何確保金融安全、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境下，證券監(jiān)管在保障證券市場(chǎng)健康發(fā)展方面擔(dān)當(dāng)重任，其健全與完善是十分重要的。
二、證券監(jiān)管理論的基本闡釋
�。ㄒ唬┳C券監(jiān)管作為維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的重要舉措，其實(shí)際操作效果顯現(xiàn)等均需科學(xué)理論的指導(dǎo)，才能夠全面系統(tǒng)地審視和剖析實(shí)效，以達(dá)到最佳效績(jī)的目的。以下就證券監(jiān)管的必要性及其理念、模式、組織因素等基本理論進(jìn)行闡述：[4]（P30-32）
監(jiān)管行為及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)與存在具有一定的合理性。監(jiān)管，一般意義上是指為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，監(jiān)管主體利用各種監(jiān)管手段對(duì)監(jiān)管對(duì)象所采取的一種有意識(shí)和主動(dòng)的干預(yù)和控制活動(dòng)，對(duì)監(jiān)管的必要性，即為什么存在監(jiān)管及其存在意義，有如下幾種理論。
�、笔袌�(chǎng)失靈的。市場(chǎng)失靈的論認(rèn)為由于市場(chǎng)不完全性的存在，市場(chǎng)失靈不可避免。為了減少市場(chǎng)失靈的影響，需要政府進(jìn)行干預(yù)即需要證券監(jiān)管部門來彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺失。反對(duì)者認(rèn)為這種理論未必能夠站住腳，因?yàn)槭袌?chǎng)失靈論強(qiáng)調(diào)的只不過是在市場(chǎng)失靈是從市場(chǎng)外尋求一種力量的幫助來找到均衡點(diǎn)，但這種職能完全不必要設(shè)置一個(gè)監(jiān)管者來實(shí)現(xiàn)，完全可以以立法的形式來解決問題。同時(shí)，市場(chǎng)是不完全的，但置身于市場(chǎng)中的政府同樣是不完全的，有時(shí)政府的不完全更勝于市場(chǎng)的不完全，按照這一理論監(jiān)管不但不能提高效率，反而會(huì)給市場(chǎng)“添亂”。
�、步灰壮杀菊摗＝灰壮杀菊撛从谛轮贫冉�(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，即制度或法律之所以重要，在于交易雙方之間交易成本的客觀存在，而監(jiān)管行為及監(jiān)管機(jī)構(gòu)則是為了減少交易成本而存在的。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主貝克爾在此基礎(chǔ)上認(rèn)為，法律設(shè)計(jì)的最優(yōu)勢(shì)，法庭來執(zhí)法時(shí)最優(yōu)的制度根本不需要監(jiān)管來行使這種職能。與市場(chǎng)失靈論相同，交易成本論同樣存在正反兩派觀點(diǎn)，主張監(jiān)管存在的人認(rèn)為，監(jiān)管好比交易雙方之間的媒介，其存在的合理性在于，盡可能的節(jié)省交易成本；而反對(duì)者認(rèn)為這一媒介的存在完全沒有必要，不僅不會(huì)有效地節(jié)省交易成本，而且還會(huì)帶來其他更為嚴(yán)重的問題。
�、承畔⒉煌耆�。由于信息具有共享的特點(diǎn)，是一種準(zhǔn)公共物品，就像市場(chǎng)只能提供不充足的其他物品一樣，市場(chǎng)只能提供不完全的信息，因而獲取信息的代價(jià)往往是昂貴的。當(dāng)信息不完全時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)人的有限性和機(jī)會(huì)主義傾向，會(huì)使交易的費(fèi)用趨于上升，市場(chǎng)效率低下，從而使市場(chǎng)有效配置資源的功能受到限制。所以，在證券監(jiān)管方面，監(jiān)管行為和監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在是必要的。
�。ǘ┳C券監(jiān)管的理論、監(jiān)管模式、組織因素。
前已述及，鑒于證券市場(chǎng)上市場(chǎng)本身有時(shí)失靈，交易成本的存在、信息的不對(duì)稱以及法律的不完備使得證券監(jiān)管在理論上存在必要性和合理性。證券監(jiān)管付諸于實(shí)施需要理念指導(dǎo)、模式選擇，更應(yīng)當(dāng)具體分析鑒定其組織因素，從而達(dá)到內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理，層次分明，發(fā)揮實(shí)際效用。
⒈樹立正確的證券監(jiān)管理念。[5]（P110）理念一詞是法理學(xué)、法哲學(xué)上的用語，與精神、思想詞義相近。一般理解，理念是一種理性的認(rèn)識(shí)，是上升到一定理論高度的觀念。也可以說是指導(dǎo)思想、目標(biāo)或原則。
�、抛C券監(jiān)管理念的提出。監(jiān)管理念是監(jiān)管者開展監(jiān)管工作的目的、要求和行動(dòng)指南，是證券監(jiān)管工作的指導(dǎo)思想。正是基于此，證券市場(chǎng)上各國(guó)對(duì)理念的共同認(rèn)識(shí)，1998年9月證監(jiān)會(huì)國(guó)際組織在內(nèi)羅畢會(huì)議上通過了一項(xiàng)國(guó)際監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)——《證券監(jiān)管的目標(biāo)》。監(jiān)管理念的提出，讓我們對(duì)證券監(jiān)管有一次全面系統(tǒng)地審視和剖析，這對(duì)證券監(jiān)管大有裨益，有利于證券市場(chǎng)真正走上規(guī)范和健康發(fā)展的道路。
�、谱C券監(jiān)管理念的運(yùn)用。監(jiān)管理念雖然并不做為監(jiān)管要素，但每個(gè)監(jiān)管要素都受其影響，滲透在每一人監(jiān)管要素之中，并且自始至終貫徹在整個(gè)證券監(jiān)管的過程中，發(fā)揮著指導(dǎo)的作用。
⒉證券監(jiān)管的模式選擇。即監(jiān)管主體怎么監(jiān)管。不同的監(jiān)管理念決定不同的監(jiān)管模式。
從世界各國(guó)來看，證券監(jiān)管模式無外乎是政府主導(dǎo)型、行業(yè)自律型和以由政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合的中間型三種。[6]（P38）
�、耪鲗�(dǎo)型模式，即由政府成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管，行業(yè)自律在監(jiān)管活動(dòng)過程中發(fā)揮作用。我國(guó)和美國(guó)均屬于政府主導(dǎo)型。
⑵行業(yè)自律型模式，即主要由于行業(yè)協(xié)會(huì)自律組織進(jìn)行證券監(jiān)管，具有靈活、及時(shí)、準(zhǔn)確等政府主導(dǎo)型不及的優(yōu)點(diǎn)，政府在監(jiān)管過程中處于宏觀調(diào)控，創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境的角色。英國(guó)等歐洲一些國(guó)家屬于行業(yè)自律型。
⑶政府監(jiān)管和行業(yè)自律相結(jié)合型。即由于前兩者均存在一定的缺陷，所以，采取綜合運(yùn)用政府主導(dǎo)和行業(yè)自律的各個(gè)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)其不足與缺陷，從而互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，此種類型為大多數(shù)國(guó)家所采用。
�、匙C券監(jiān)管的組織因素為其運(yùn)行的基礎(chǔ)保障。主要包括監(jiān)管主體、監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管手段等四方面因素，構(gòu)成監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，。
⑴監(jiān)管主體，即有誰監(jiān)管。
�、票O(jiān)管目標(biāo)，即為什么監(jiān)管。
�、潜O(jiān)管對(duì)象，即監(jiān)管什么。
�、缺O(jiān)管手段，即怎樣監(jiān)管。
經(jīng)過時(shí)間驗(yàn)證的大量理論表明證券監(jiān)管是必要的，也是重要的。合理恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管將有利于證券市場(chǎng)的健康發(fā)展，更有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同樣，唯有以科學(xué)理論指導(dǎo)的監(jiān)管體系才能起到應(yīng)有的保障作用。
三、對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管的回顧和反思
中國(guó)證券監(jiān)管體制是伴隨著證券市場(chǎng)的產(chǎn)生和發(fā)展而逐步建立起來的。證券市場(chǎng)由于建立時(shí)間短暫，各種制度體系尚未健全完善，許多問題亟待解決；與之伴生的證券監(jiān)管體制也具備了證券市場(chǎng)的一些弊端，同時(shí)由于自身的特殊性，其不健全、不完備更為嚴(yán)重。亟待結(jié)合實(shí)際，立足于世界，認(rèn)真分析其弊端之所在，并加以科學(xué)理論的指導(dǎo)改革，以達(dá)到建立完善的證券監(jiān)管體制目標(biāo)，服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展。
（一）我國(guó)證券監(jiān)管體制的回顧
中國(guó)證券監(jiān)管體制是隨著證券市場(chǎng)的產(chǎn)生和發(fā)展而逐步建立起來的。其發(fā)展歷程體現(xiàn)著政券市場(chǎng)改革的變化。[7]（P58）
1證券監(jiān)管體制的源淵及其發(fā)展。1992年以前，我國(guó)證券市場(chǎng)沒有集中統(tǒng)一的監(jiān)管，主要由中國(guó)人民銀行主管，國(guó)家體改委，其他政府機(jī)構(gòu)和上海深圳兩地政府參與管理。1992年10月，國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)務(wù)院證券管理委員會(huì)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)，統(tǒng)一監(jiān)管全國(guó)證券市場(chǎng)，同時(shí)將發(fā)行股票的試點(diǎn)從上海深圳等少說地方推廣到全國(guó)。從1996年3月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)授權(quán)部分省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市的證券期貨監(jiān)管部門對(duì)證券和期貨市場(chǎng)部分監(jiān)管職責(zé)，至此形成中央和地方分級(jí)監(jiān)管的全國(guó)證券監(jiān)管體系。1997年，中央決定中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)上海證券交易所、深圳證券交易所和各期貨交易所實(shí)行垂直管理，并分別在上海和深圳設(shè)立了監(jiān)管專員辦事處。1997年金融工作會(huì)議決定對(duì)證券監(jiān)管體制進(jìn)行改革，完善管理體系，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)證券期貨業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。①1998年，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)撤銷其職能并入中國(guó)證監(jiān)會(huì)。
考慮到特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、市場(chǎng)化進(jìn)程等條件的限制，中國(guó)采用的是集中立法型監(jiān)管模式，并于1998年10月正式確立。
2我國(guó)證券監(jiān)管現(xiàn)狀。目前我國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行的是集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系：即以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，集中監(jiān)管和市場(chǎng)自律相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管框架。
�、疟O(jiān)管主體。1998年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了中國(guó)證監(jiān)會(huì)的職能、內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員編制的“三定”方案，確定了證監(jiān)會(huì)是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)證券期貨市場(chǎng)，并成為取代國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)職能的唯一最高證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)該方案規(guī)定，證監(jiān)會(huì)將建立集中統(tǒng)一的證券期貨監(jiān)管體系，在全國(guó)各地設(shè)立派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)并實(shí)行垂直管理，但是現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)監(jiān)管主體存在多元化現(xiàn)象，主管部門之間關(guān)系較為復(fù)雜和不協(xié)調(diào)。
�、谱月山M織是資本市場(chǎng)監(jiān)管體制中不可或缺的一個(gè)重要組成部分。自律組織有兩種形式即社會(huì)性的監(jiān)督組織和行業(yè)自律。前者主要包括證券業(yè)中介服務(wù)組織如會(huì)計(jì)師事務(wù)所。后者包括兩方面：一是證券交易所的場(chǎng)內(nèi)自律，二是場(chǎng)外交易的自律即中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行的自律監(jiān)管。
�、潜O(jiān)管法規(guī)體系。1998年以前我國(guó)證券市場(chǎng)和監(jiān)管是通過一系列的行政法規(guī)包括全國(guó)性的行政法規(guī)和地方性的行政法規(guī)進(jìn)行的。1998年《證券法》的通過標(biāo)志我國(guó)證券市場(chǎng)依法治市進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段�！蹲C券法》和《公司法》作為我國(guó)證券監(jiān)管的法律基礎(chǔ)和其他證券法規(guī)共同構(gòu)成證券監(jiān)管法規(guī)體系。
�。ǘ⿲�(duì)證券監(jiān)管體制的反思
我國(guó)證券監(jiān)管剛剛起步，受制于證券市場(chǎng)發(fā)展大環(huán)境的影響，還存在諸多問題。因此對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管體制進(jìn)行反思，進(jìn)行制度缺陷的分析研究是十分必要。謹(jǐn)此依據(jù)證券監(jiān)管的基本理論和我國(guó)國(guó)情，結(jié)合國(guó)際化進(jìn)行現(xiàn)行體制的反思以利于發(fā)展。主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。
�、蔽覈�(guó)證券監(jiān)管體制自身的不足缺陷是導(dǎo)致監(jiān)管效率低下、違法證券行為層出不窮的關(guān)鍵內(nèi)因之處在。主要體現(xiàn)在以下幾方面。
⑴監(jiān)管理念與市場(chǎng)要求存在偏差。監(jiān)管理念作為證券監(jiān)管的指導(dǎo)思想和實(shí)踐原則，滲透在整個(gè)監(jiān)管過程中。監(jiān)管理念確定的好壞準(zhǔn)確與否直接從根源上決定著監(jiān)管工作的效率。對(duì)比現(xiàn)行國(guó)際監(jiān)管理念，我國(guó)證券市場(chǎng)與之距離甚遠(yuǎn)：
第一，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能定位于為國(guó)有大中型企業(yè)搞活服務(wù)，這使得國(guó)企在證券市場(chǎng)中受到政策的傾斜和特殊的照顧，造成了市場(chǎng)主體的人為不平等、證券監(jiān)管的獨(dú)立性不能保證，公信力受到懷疑。第二，行政主導(dǎo)市場(chǎng)，及證券發(fā)行監(jiān)管以行政審批、額度控制為主要手段。證券監(jiān)管帶有濃重的行政色彩，手段直接，忽視市場(chǎng)公平、高效、透明的客觀要求。第三，重視政府監(jiān)管，忽視自律作用。
�、票O(jiān)管體制尚未健全，行業(yè)自律作用未能充分發(fā)揮�，F(xiàn)行監(jiān)管體制主張集中統(tǒng)一監(jiān)管由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。而市場(chǎng)變化的復(fù)雜性和先天性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺陷不能保證證券市場(chǎng)健康運(yùn)行。我國(guó)行業(yè)自律管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：
�、俦O(jiān)管主體權(quán)限過大�？v觀證監(jiān)會(huì)這幾年的監(jiān)管行為，仿佛偏離了正確監(jiān)管軌道。它事無巨細(xì)的凡涉及證券活動(dòng)的事情都深度介入，證監(jiān)會(huì)掌握著中國(guó)證券業(yè)的生殺予奪的大權(quán)，并以法律形式確定下來。從權(quán)限授予來看，證監(jiān)會(huì)是“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”兼于一身。權(quán)限的過度集中與壟斷從而可能導(dǎo)致腐敗。在行政法學(xué)理論中，僅有強(qiáng)調(diào)限制權(quán)力過度膨脹才能達(dá)到以“權(quán)”制約“權(quán)”。
②自律監(jiān)管有名無實(shí)。我國(guó)目前除了兩家證券交易所從某種程度上講屬于一種行業(yè)自律組織，對(duì)其會(huì)員機(jī)構(gòu)、場(chǎng)內(nèi)上市公司行使部分監(jiān)管職能外，作為行業(yè)性民間協(xié)會(huì)的中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)仍處于非常薄弱的地位。而證券交易所由于缺乏職責(zé)相對(duì)應(yīng)的法律約束機(jī)制，表現(xiàn)為過多地追求盈利而忽視其應(yīng)有的監(jiān)督職能。其次，社會(huì)性的監(jiān)督組織沒有起到應(yīng)有的作用。其中問題尤為突出的當(dāng)屬證券咨詢業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所�？偟膩碇v，我國(guó)證券資格事務(wù)所的執(zhí)業(yè)水平低下，執(zhí)業(yè)道德約束沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
�、沧C券監(jiān)管體制自身不足是造成監(jiān)管實(shí)效較差的根本原因。[8]（P93-95）但證券市場(chǎng)的外部環(huán)境不樂觀也在一定程度上增加了監(jiān)管的難度，使之沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。內(nèi)外交困使證券監(jiān)管面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。主要有以下幾方面：
⑴我國(guó)證券監(jiān)管的外部法律環(huán)境不健全。從我國(guó)法律環(huán)境看，法制不健全以及法規(guī)不能協(xié)調(diào)配合，致使監(jiān)管部門很難對(duì)證券市場(chǎng)違法行為進(jìn)行定性和查處。特別是我國(guó)證券法制框架還存在許多不足。與之相配套的公司法、合同法、稅法和破產(chǎn)法等法律法規(guī)缺位或不健全。如我國(guó)至今沒有出臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)法，對(duì)壟斷行為的處理無法可依，我國(guó)對(duì)證券市場(chǎng)的爭(zhēng)論解決體系及公正和有效的司法體系的建設(shè)存在很大缺陷，投資者的合法權(quán)益得不到保證，法院判例受地方保護(hù)主義的影響，而且我國(guó)法律間的協(xié)調(diào)存在問題，有時(shí)互相矛盾。尤其是公司法現(xiàn)已經(jīng)明顯落后。
�、票O(jiān)管的微觀主體治理結(jié)構(gòu)不合理。如果證券監(jiān)管的微觀主體缺乏約束機(jī)制，即使監(jiān)管再得力，手段再有效，也難得理想效果。主要表現(xiàn)為上市公司結(jié)構(gòu)中國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)相當(dāng)不合理，普遍存在一股獨(dú)大的現(xiàn)象。大股東擁有絕對(duì)控制權(quán)，不僅中小股東利益得不到保障，而且企業(yè)缺乏長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)。從而難保障其依據(jù)經(jīng)濟(jì)法則嚴(yán)格自律。在上市公司，特別是國(guó)企上市公司治理結(jié)構(gòu)不出現(xiàn)根本改觀的情況下，企望其自律是一種空想。
�、俏覈�(guó)證券市場(chǎng)面臨信用困境。在一個(gè)社會(huì)信用缺乏的市場(chǎng)上，欺騙行為經(jīng)常發(fā)生。我國(guó)目前證券市場(chǎng)上投資者（莊家）、上市公司和中介組織信用缺失情況嚴(yán)重。當(dāng)欺騙收益大于道德收益時(shí)，道德風(fēng)險(xiǎn)將可能發(fā)生。從根本上講是由于社會(huì)信譽(yù)的缺失和欺詐行為所付出的代價(jià)太小而造成的。
四、關(guān)于證券監(jiān)管的建議
改革是一個(gè)漸進(jìn)的、系統(tǒng)的工程，需要全面考慮，放眼未來，對(duì)證券監(jiān)管體制進(jìn)行有效的改造。
�。ㄒ唬┘訌�(qiáng)證券監(jiān)管體制自身建設(shè)，逐步健全完善。證券市場(chǎng)是變化無窮的，僅有掌握客觀規(guī)律制定完善制度方能保障市場(chǎng)健康運(yùn)行。主要有以下幾方面進(jìn)行。
�、睒淞⒖茖W(xué)監(jiān)管理念。在中國(guó)證券市場(chǎng)日益國(guó)際化的趨勢(shì)下，樹立正確的監(jiān)管理念是監(jiān)管工作的重中之重，也是健全監(jiān)管體制的理論基礎(chǔ)。因此，監(jiān)管理念主要包括：第一，保護(hù)投資者的合法權(quán)益；第二，確保公平、高效、透明；第三，降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；第四，樹立國(guó)際化意識(shí)。這些理念的發(fā)揮作用還依賴于認(rèn)真貫徹執(zhí)行于實(shí)際工作之中。
⒉明確監(jiān)管職能，提高監(jiān)管水平。[9]（P211）監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為規(guī)則的制定者和執(zhí)行者，其職能就是保障市場(chǎng)的公平、公開以及公正地對(duì)待所有市場(chǎng)參與者，體現(xiàn)其監(jiān)管理念和目標(biāo)。相應(yīng)地其權(quán)限應(yīng)當(dāng)依據(jù)其職能而定，即僅能作為“裁判員”。并非事無巨細(xì)一概全攬并把“運(yùn)動(dòng)員“兼于一身。同時(shí)，改善監(jiān)管手段，提高監(jiān)管水平，努力實(shí)現(xiàn)手段的間接化、多樣化、市場(chǎng)化，減少政府對(duì)市場(chǎng)的操縱。此外，應(yīng)當(dāng)提倡監(jiān)管行為程序制定的科學(xué)化、民主化，保證公正的權(quán)衡各方利益，保護(hù)投資者信心。
�、惩晟票O(jiān)管體系，充分發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管。隨著證券市場(chǎng)的成熟，政府主導(dǎo)和行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)管體系日益成為大多數(shù)國(guó)家選擇的主流。充分發(fā)揮兩者的優(yōu)勢(shì)，避免各自的缺憾，對(duì)于完善監(jiān)管體系是十分重要的。行業(yè)自律監(jiān)管的培養(yǎng)和成熟有助于彌補(bǔ)我國(guó)政府主導(dǎo)型模式的缺陷，有利于發(fā)揮其靈活性、高效性和及時(shí)性等諸多優(yōu)點(diǎn)。我國(guó)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)出臺(tái)行業(yè)自律監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)，提供法律上的依據(jù)做到有法可依。
�。ǘ└纳谱C券監(jiān)管的外部環(huán)境，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。
監(jiān)管環(huán)境的好壞關(guān)系到監(jiān)管工作能否最大程度的發(fā)揮制度規(guī)范優(yōu)勢(shì)，同時(shí)只有內(nèi)外俱優(yōu)才能達(dá)到效績(jī)最優(yōu)。主要從以下幾方面改善外部環(huán)境。
⒈健全完善相關(guān)法律制度，建立良性的立法、司法環(huán)境。結(jié)合目前市場(chǎng)需求不斷完備證券監(jiān)管的法律制度，盡快細(xì)化證券法的相關(guān)規(guī)則具體化操作，出臺(tái)相關(guān)的《證券交易法》、《證券信譽(yù)評(píng)級(jí)法》等法制，形成完善的證券法規(guī)體系。同時(shí)相進(jìn)的競(jìng)爭(zhēng)法、公司法、稅法等經(jīng)濟(jì)法規(guī)也應(yīng)出臺(tái)或改善其不合理的部分。此外，現(xiàn)有法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、銜接應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，避免配合不力，以免影響法律手段在實(shí)際運(yùn)用中難以奏效。
�、彩袌�(chǎng)微觀主體治理結(jié)構(gòu)合理化，改善增強(qiáng)約束機(jī)制。①[10]（P315）監(jiān)管的有效性在很大程度上取決于上市公司的自律和證券市場(chǎng)機(jī)制的作用。作為上市公司中的大多數(shù)企業(yè)，(www.gymyzhishaji.com)國(guó)有企業(yè)改變目前的股權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)性質(zhì)，可以從根本上改善法人治理機(jī)制結(jié)構(gòu)，保護(hù)股東切身利益并最終加強(qiáng)公司自律。主要通過國(guó)有股減持、合理分散股權(quán)、創(chuàng)造股權(quán)新構(gòu)等手段來使之完善。相應(yīng)的，應(yīng)改變公司經(jīng)理層的生成機(jī)制，盡快健全職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)，使公司經(jīng)理層通過市場(chǎng)達(dá)到優(yōu)化配置，從而形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。
⒊重構(gòu)社會(huì)信用體系，恢復(fù)我國(guó)證券市場(chǎng)的公信力。這需要政府對(duì)這一體系進(jìn)行構(gòu)建�？梢詮囊韵聨追矫孢M(jìn)行：第一，構(gòu)建我國(guó)的經(jīng)理人市場(chǎng)，從外部強(qiáng)化經(jīng)理人員的責(zé)任，形成市場(chǎng)產(chǎn)生的壓力。第二，建立企業(yè)和個(gè)人信用全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的信用體系，形成規(guī)范我國(guó)信用環(huán)境的社會(huì)極大約束力。第三，成立信用擔(dān)保中心和相應(yīng)的配套機(jī)構(gòu)。信用擔(dān)保中心主要為金融機(jī)構(gòu)或其他需要信用服務(wù)的用戶提供擔(dān)保服務(wù)，承擔(dān)對(duì)所擔(dān)保對(duì)象的財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)狀況的跟蹤監(jiān)督服務(wù)。
我國(guó)證券監(jiān)管體系處于特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期，其本身體現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革時(shí)期的種種特征，或有利于證券市場(chǎng)發(fā)展，或不利于證券市場(chǎng)的前進(jìn)。同時(shí)，在全球化程度加大的大環(huán)境下，我國(guó)證券監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)立足國(guó)情，放眼世界，不斷健全、完善。證券監(jiān)管體制的建設(shè)，不僅關(guān)系到證券市場(chǎng)的發(fā)展，更關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
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