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浦東新區(qū)勞動(dòng)關(guān)系的發(fā)展趨勢及對策研究
浦東新區(qū)勞動(dòng)關(guān)系的發(fā)展趨勢及對策研究李凌云
隨著國有企業(yè)改革的深入進(jìn)行，中小企業(yè)的蓬勃發(fā)展，外資企業(yè)的大量涌入，新區(qū)的勞動(dòng)關(guān)系日趨多樣化、復(fù)雜化，新問題、新矛盾層出不窮。而隨著我國加入世界貿(mào)易組織，國內(nèi)貿(mào)易政策的逐步統(tǒng)一，新區(qū)原有的開發(fā)開放的政策優(yōu)勢將逐步喪失。我們已經(jīng)看到，與周邊地區(qū)相比較，新區(qū)的土地和勞動(dòng)力成本已不具優(yōu)勢。在這種情況下，研究和解決勞動(dòng)關(guān)系中出現(xiàn)的新問題，調(diào)解勞資矛盾、和諧勞動(dòng)關(guān)系，一方面能夠穩(wěn)定生產(chǎn)秩序、保障社會(huì)安全，另一方面也可以優(yōu)化新區(qū)的投資環(huán)境，增強(qiáng)新區(qū)的綜合競爭力，在國際化、現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)中立于不敗之地。
從這一目的出發(fā)，我們以近年來新區(qū)的開發(fā)開放為研究背景，以大量詳實(shí)的數(shù)據(jù)、資料為研究基礎(chǔ)，以調(diào)查走訪、座談交流、資料分析為研究手段，以新區(qū)在勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整中遇到的新問題、新情況為研究對象，擬就了這份報(bào)告，以期對新區(qū)勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)和穩(wěn)定有所裨益。
一、當(dāng)前新區(qū)勞動(dòng)關(guān)系的新問題、新趨勢
在當(dāng)前的體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，浦東新區(qū)也面臨著國有企業(yè)改制及下崗職工進(jìn)（出）再就業(yè)服務(wù)中心過程中潛在的問題和矛盾，國有企業(yè)、集體企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。但浦東作為承擔(dān)中央和地方政府對外開放政策的“先行先試”的試驗(yàn)田，與其他地區(qū)相比，外資企業(yè)多，民營企業(yè)多，中小企業(yè)多，新建企業(yè)多，由此決定了浦東新區(qū)的勞動(dòng)關(guān)系在建立與運(yùn)行上遇到了一些新問題，表現(xiàn)出與眾不同的特征。從近年來新區(qū)的勞動(dòng)仲裁和法院受理的勞動(dòng)爭議的情況即可深切感受到這一點(diǎn)。
隨著勞動(dòng)法的頒布實(shí)施及企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換和勞動(dòng)用工制度的改革的深入，隨著新區(qū)改革開放的不斷發(fā)展，新區(qū)的勞動(dòng)爭議案件數(shù)量呈明顯上升趨勢。案件涉及勞動(dòng)者的人數(shù)也呈大幅增長勢頭。1993年，新區(qū)勞動(dòng)爭議仲裁立案受理的勞動(dòng)爭議案件僅為75件，《勞動(dòng)法》頒布實(shí)行之初的1995年也僅為234件，1997年上升為378件，基本上翻了一番，而1999年的703年，則又翻了一番。2001年，上升到1072件，比上年增加315件，增幅為41.6%。據(jù)浦東新區(qū)法院立案受理勞動(dòng)爭議案件，僅2001年該院受理的勞動(dòng)爭議案件即較2000年同比上升89.8%，而民事案件的同比上升僅為20.01%，勞動(dòng)爭議案件的增幅位居民事案件的前列。在仲裁和訴訟兩的程序中表現(xiàn)為上訴多、申訴多、上訪多。2001年仲裁結(jié)案的983件爭議案件中不服裁決結(jié)果的近500件，人民法院受理的748件勞動(dòng)爭議案件中不愿調(diào)解或調(diào)解不成，判決結(jié)案的近80%，而判決案件中有近90%不服一審判決，提起上訴，不服二審判決提起申訴或到法院上訪的，占法院接待上訪人數(shù)的30%。上述只是通過仲裁、訴訟程序解決的勞動(dòng)爭議，還不包括大量由新區(qū)總工會(huì)、勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)、社區(qū)矛盾調(diào)解中心、外來勞動(dòng)力管理所、各級信訪部門通過調(diào)解和行政監(jiān)察化解的爭議。
從1993年至今的勞動(dòng)爭議案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，浦東新區(qū)企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系在建立和運(yùn)行中遇到的問題主要有：
1、轉(zhuǎn)制國有企業(yè)矛盾依然突出
許多國有企業(yè)在轉(zhuǎn)制過程中出現(xiàn)不規(guī)范操作。有些企業(yè)在沒有經(jīng)過職代會(huì)討論的情況下，單方提出改制方案，而改制方案中有許多既不合法又不合理的內(nèi)容。如企業(yè)強(qiáng)制性買斷工齡。在“買斷”過程中，職工的命運(yùn)掌握在少數(shù)經(jīng)營者手中，“去留之間”全憑與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。另外，買賣雙方不具平等地位，價(jià)格多少，工人沒有發(fā)言權(quán)，所以工人能拿到的常常大大低于法定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)效益不好，買斷時(shí)工人所得甚少，會(huì)引起工人不滿。企業(yè)效益好，減員以后企業(yè)效益更好，也會(huì)引起離開企業(yè)的工人不滿，因此群體性事件相當(dāng)多是在效益好的企業(yè)里發(fā)生的。一旦發(fā)生群體性事件，如果采取不當(dāng)?shù)墓芾磙k法，就會(huì)引發(fā)更大的爭議。例如，擁有44年歷史的張江高科電機(jī)廠由于連年虧損在2001年5月進(jìn)行資產(chǎn)拍賣改制，而員工認(rèn)為企業(yè)不符合改制條件，于是發(fā)生了停產(chǎn)、閉廠、集體上訪的嚴(yán)重事件。據(jù)了解，引發(fā)時(shí)間的直接原因是對改制分流人員的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全對老職工的利益考慮不夠，員工不能接受，后經(jīng)采取增發(fā)2年待工生活費(fèi)等措施才平息了糾紛。
2、外資企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定程度較高。
從1993年至今，外商投資企業(yè)勞動(dòng)爭議案件居高不下，占爭議案件總數(shù)的近40%。以個(gè)別年份為例，涉及外資企業(yè)的勞動(dòng)爭議案件2000年為212件，2001年增長到424件，增幅達(dá)100%，占2001年案件總增量的67.3%，從一個(gè)側(cè)面反映出新區(qū)外資企業(yè)（以中小型外資企業(yè)為主）的勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定的現(xiàn)狀。另一方面，外商投資企業(yè)與境外企業(yè)派遣來的員工之間的關(guān)系，以及外國人擅自到外資企業(yè)打工和外國企業(yè)辦事處沒有經(jīng)過對外服務(wù)公司擅自聘用職工而引發(fā)的單位與員工之間的關(guān)系，由于法律無明文規(guī)定，在實(shí)踐中也處于不確定的狀態(tài)，一旦發(fā)生爭議，很難處理。從加入WTO后市場競爭導(dǎo)致國際化、全球化的發(fā)展趨勢分析，在今后若干年內(nèi)，新區(qū)類似的勞動(dòng)爭議案件將會(huì)繼續(xù)增長。
3、征地農(nóng)民工安置問題突出。
浦東開發(fā)產(chǎn)生了大量的征地農(nóng)民工。法律法規(guī)沒有明確規(guī)定對征地農(nóng)民工安置的程序，在征地農(nóng)民工安置就業(yè)過程中只能依據(jù)相關(guān)的政策逐步摸索，由于操作不規(guī)范，實(shí)踐中暴露出大量的問題和矛盾。如勞動(dòng)力的初始登記不真實(shí)，造成當(dāng)事人不能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇；安置協(xié)議簽署的要求不嚴(yán)格，大量安置對象的簽名由他人代簽，以致引發(fā)爭議；具體安置時(shí)規(guī)避法律，致使安置對象因單位違法而被牽連失業(yè)等。
過去大量征地人員由征地企業(yè)包下來、養(yǎng)起來的做法是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及勞動(dòng)制度的改革，這種違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的做法必然要向市場化的就業(yè)機(jī)制過渡。但在市場化就業(yè)的背景下，上述問題若處理不當(dāng)，也會(huì)成為社會(huì)不穩(wěn)定因素，引發(fā)大量的集體上訪和集體爭議，成為勞動(dòng)關(guān)系處理工作的又一熱點(diǎn)和難點(diǎn)。
4、外來務(wù)工人員與用工單位的勞務(wù)關(guān)系不穩(wěn)定，勞資糾紛多。
浦東新區(qū)新建企業(yè)多，外來務(wù)工人員也多。與其他勞動(dòng)者群體相比，外來務(wù)工人員處于更加弱勢的地位，更容易受到侵害。在實(shí)踐中，外來務(wù)工人員與勞務(wù)輸出單位之間的關(guān)系，與實(shí)際用工單位之間的關(guān)系往往沒有理順，勞務(wù)合同、勞動(dòng)合同也不健全。用工單位隨意克扣工資、延長工時(shí)、發(fā)生工傷不負(fù)責(zé)任以及隨意招用外來人員、不規(guī)范用工事情時(shí)有發(fā)生，工傷外來務(wù)工人員的管理處于混亂的狀態(tài)。
浦東開發(fā)開放的速度越來越快，就會(huì)有越來越多的外來務(wù)工人員涌入新區(qū)就業(yè)，如果不能建立起符合外來人員管理特點(diǎn)的勞資關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制，由此引發(fā)的勞資糾紛也逐年增多。
5、企業(yè)管理層與單位的糾紛增多，關(guān)系難以確定。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1995年至今，新區(qū)企業(yè)高級技術(shù)、經(jīng)營管理人員，甚至法定代表人與單位的勞動(dòng)爭議案所占的比例呈逐年上升趨勢；部門經(jīng)理以上的由2000年的6件上升到2001年的14件。管理層人員與單位之間的關(guān)系已由作為商事法的《公司法》明確規(guī)定，但二者又有勞動(dòng)合同，二者之間是否存在具有人身從屬關(guān)系的勞動(dòng)合同關(guān)系難以認(rèn)定。而法定代表人起訴自己的單位是否按勞動(dòng)爭議處理，理論界亦一直存有爭議。高級管理人員的爭議內(nèi)容已從前幾年傳統(tǒng)的勞動(dòng)合同、勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保險(xiǎn)、工傷待遇、等發(fā)展為涉及保護(hù)商業(yè)秘密、競業(yè)限制、退工賠償、提前退休、報(bào)銷費(fèi)用、勞務(wù)輸出、住房基金等新的類別。
6、矛盾易激化，化解難度大，群體爭議有大幅度上升趨勢
勞動(dòng)爭議案件除集體爭議和少數(shù)涉及管理人員的案件外，爭議標(biāo)的金額一般不大，有的甚至不涉及金錢給付。但是這類糾紛因?yàn)樯婕皠趧?dòng)者的切身利益和尊嚴(yán)，也涉及用人單位的管理權(quán)威，往往相持不下，不易調(diào)解，稍有不妥就容易激化。另外，新區(qū)群體性勞動(dòng)爭議的上升趨勢也非常明顯，不斷引起有關(guān)部門和社會(huì)各界的關(guān)注。2001年春節(jié)前新區(qū)勞動(dòng)保障局處理群體性欠薪60件，長期拖欠社會(huì)保險(xiǎn)金的區(qū)屬企業(yè)有28家，不穩(wěn)定因素長期存在。新區(qū)人民法院受理的集體勞動(dòng)爭議案件14起，同比增長133%。新區(qū)總工會(huì)在2001年間會(huì)同有關(guān)部門或單獨(dú)處理的規(guī)模較大的群體性爭議9件，最大的一起爭議涉及2000多名員工。其中包括某些著名外資企業(yè)如上海飛利浦元件液晶顯示系統(tǒng)有限公司2001年9月，2000多名員工因不滿公司長期安排超時(shí)加班加點(diǎn)，工資待遇低，加班工資不按國家規(guī)定發(fā)放，并且不同意建立工會(huì)等問題而發(fā)生罷工。
由于上述問題涉及的勞動(dòng)關(guān)系大多具有輻射面廣、影響力大的特點(diǎn)，如果不能有效協(xié)調(diào)和解決，極易形成群體性爭議大幅上漲的趨勢，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年新區(qū)法院受理的集體勞動(dòng)爭議案件14件，同比增長133%。新區(qū)總工會(huì)2001年9月至2002年2月，會(huì)同有關(guān)部門或單獨(dú)處理的規(guī)模較大的群體性爭議也有9件，最大的一起爭議涉及2000多名職工，問題的嚴(yán)重性可見一斑。
二、新區(qū)勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定的原因剖析
新區(qū)在開發(fā)開放過程中遇到勞動(dòng)關(guān)系上的新問題、新挑戰(zhàn)，既有內(nèi)因，也有外因，既有直接原因，也有深層次的體制上的因素。
從表面來看，外資企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定是由于浦東新區(qū)處于開發(fā)開放的最前沿，外商及港澳臺投資企業(yè)、合資企業(yè)不斷增加，外商不熟悉中國的國情，企業(yè)和勞動(dòng)者運(yùn)用法律手段進(jìn)行自我保護(hù)的意識也相對較強(qiáng)的緣故。征地農(nóng)民工安置問題突出是因?yàn)檫^去大量征地農(nóng)民工由征地企業(yè)包下來、養(yǎng)起來，而隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及勞動(dòng)制度的改革，這些企業(yè)和其他企業(yè)一樣要面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)改制，征地農(nóng)民工也無法回避待崗、下崗問題所致。外來務(wù)工人員與用工單位之間的糾紛不斷，則是出于企業(yè)多形式用工、不規(guī)范用工，外來人員的依法維權(quán)意識不強(qiáng)的原因。另外，當(dāng)前相應(yīng)的勞動(dòng)法規(guī)不完善，政策法規(guī)缺少銜接、相互沖突，社會(huì)保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一，“一裁二審”的糾紛解決機(jī)制缺乏科學(xué)性，仲裁及法院法律適用不統(tǒng)一等制度上的缺陷也是造成許多新矛盾接踵而來的直接誘因。
但從深層次上探究，新區(qū)企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的不穩(wěn)定其實(shí)根源于體制上的勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失與斷裂。
勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)就是勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)的設(shè)定和維護(hù)，勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的基本目的是既要保障雙方的合法權(quán)益又要維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)不但是和諧勞動(dòng)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定不可取代的平衡儀、減壓器，而且是促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革、提高城市綜合競爭力的重要基礎(chǔ)。勞動(dòng)力市場的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)代工人運(yùn)動(dòng)史告訴我們，只有協(xié)調(diào)、才能使勞動(dòng)關(guān)系當(dāng)事人之間增加溝通，獲取信息交流，達(dá)到最可能的利益平衡。
勞動(dòng)關(guān)系具有層次性、系統(tǒng)性，涉及多方主體，牽扯多方利益，因此構(gòu)建多層次的勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制就顯得極為重要。勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制主要可分為內(nèi)部機(jī)制和外部機(jī)制。前者是勞動(dòng)爭議發(fā)生的“第一道防線”，很多勞動(dòng)爭議都應(yīng)是在這一階段消化掉的，此時(shí)勞動(dòng)爭議還處在“隱形狀態(tài)”。后者是勞動(dòng)爭議的“第二道防線”，此時(shí)是勞動(dòng)爭議經(jīng)第一道防線過濾，浮出水面后的解決機(jī)制。新區(qū)的穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的機(jī)制之所以說不完善，其原因就是這兩道防線沒有發(fā)生作用。
就內(nèi)部機(jī)制來說，其主要是勞動(dòng)者、工會(huì)和雇主組織之間的互動(dòng)或者說是博弈。但：
1、相當(dāng)部分企業(yè)或多或少存在違反和規(guī)避勞動(dòng)法律法規(guī)的情況。其中有些企業(yè)是因?yàn)楣芾碚呷狈趧?dòng)法方面的知識，而多數(shù)企業(yè)故意不執(zhí)行或變相降低國家的本市規(guī)定的最低勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，手段五花八門。許多企業(yè)在制定規(guī)章制度過程中很少甚至不聽取工會(huì)、職工的意見，單方制定，強(qiáng)制執(zhí)行。平時(shí)行政與職工、與工會(huì)缺乏溝通的載體，沒有建立固定的機(jī)制。發(fā)生矛盾后，許多企業(yè)態(tài)度強(qiáng)硬，完全沒有經(jīng)過企業(yè)內(nèi)部的協(xié)商來化解矛盾，而是放任勞動(dòng)爭議的發(fā)生。
2、新區(qū)企業(yè)工會(huì)的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到發(fā)揮。企業(yè)工會(huì)作為基層組織，了解用人單位和勞動(dòng)者的情況，在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系方面，尤其是集體勞動(dòng)關(guān)系方面，具有不可替代的作用。雖然企業(yè)工會(huì)客觀上作了大量工作，但在新區(qū)法院受理的勞動(dòng)爭議案件中，近90%的案件在糾紛發(fā)生后沒有工會(huì)的協(xié)調(diào)，甚至很多企業(yè)沒有設(shè)立工會(huì)，即使設(shè)立工會(huì)的，有些卻成為企業(yè)的管理機(jī)構(gòu)，完全聽命于企業(yè)，而沒有真正成為代表職工利益的組織，使得企業(yè)行政與職工缺少溝通的載體，沒有建立固定的溝通機(jī)制。
3、新區(qū)的雇主組織的職能也很不到位，它們往往把自己定位于替代政府的“二政府”，幾乎不涉及勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)。勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的內(nèi)部機(jī)制處在癱瘓狀態(tài)。
外部機(jī)制即調(diào)解、仲裁、訴訟和監(jiān)察等也沒有很好地發(fā)揮作用：
1、現(xiàn)行的調(diào)解制度過于“企業(yè)化”。企業(yè)內(nèi)的勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)由于受雇于雇主，經(jīng)濟(jì)上不自由且缺乏權(quán)威，調(diào)解工作很難公正開展，協(xié)調(diào)作用幾近喪失。而勞動(dòng)者對于企業(yè)內(nèi)部調(diào)解已經(jīng)抱以非常不信任的態(tài)度，出現(xiàn)糾紛的苗頭或者發(fā)生爭議后，也不會(huì)主動(dòng)找企業(yè)內(nèi)部調(diào)解委員會(huì)來解決。
2、仲裁制度過于“訴訟化”、“復(fù)雜化”。我國現(xiàn)行的勞動(dòng)爭議仲裁制度是以司法制度為藍(lán)本建立起來的，實(shí)行“一裁兩審”的強(qiáng)制仲裁制度，存在嚴(yán)重的訴訟化傾向。究其原因主要有三：一是勞動(dòng)仲裁缺乏自身的特點(diǎn)，仲裁庭的組成沒有真正體現(xiàn)“三方原則”。雖然法律規(guī)定仲裁庭由企業(yè)、工會(huì)和勞動(dòng)行政部門的三方代表參加，但是實(shí)踐中企業(yè)和工會(huì)的代表常常由于各種因素?zé)o法召集，現(xiàn)行的仲裁庭組成人員基本上是由勞動(dòng)行政部門充當(dāng)。二是勞動(dòng)局與法院對同一法律法規(guī)產(chǎn)生不同的理解，在司法實(shí)踐中使用不同的口徑。由于法院可以糾正仲裁的錯(cuò)誤，但是法院如果犯錯(cuò)卻無人糾正，使仲裁不得不向法院看齊。
3、法院司法不規(guī)范，過于“隨意”。這一方面是因?yàn)樵S多新型勞動(dòng)爭議案件缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，法規(guī)之間相互脫節(jié)。同時(shí)，在實(shí)踐中又存在大量在勞動(dòng)用工體制改革過程中的政策性規(guī)定，如下崗、協(xié)保等沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來調(diào)整，因此，法院只能根據(jù)公平的原則來判決。另一方面也與仲裁及法院的各自為政、法律適用不統(tǒng)一有關(guān)。在這種情況下，法院作為勞動(dòng)爭議的最后解決手段、勞動(dòng)關(guān)系的最終裁判者，如果法院的自由裁量權(quán)過大或者僵化地適用法律的規(guī)定，出現(xiàn)所謂“一邊倒”的傾向，將不利于勞動(dòng)關(guān)系的穩(wěn)定與當(dāng)事人利益的最大化，甚至干預(yù)企業(yè)自主的經(jīng)營管理，使勞動(dòng)關(guān)系喪失應(yīng)有的活力。這與勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的初衷也是背道而馳的。
4、勞動(dòng)監(jiān)察的力度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。近幾年來，2002年上半年18個(gè)區(qū)縣的勞動(dòng)監(jiān)察案件只占新區(qū)監(jiān)察數(shù)量的三分之二。雖然勞動(dòng)監(jiān)察的力度不斷加強(qiáng)，勞動(dòng)監(jiān)察的執(zhí)法水平也不斷提高，但監(jiān)察不力的現(xiàn)象還有一定程度的存在。主要表現(xiàn)在一是許多企業(yè)還大量存在著違反法律、侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益的現(xiàn)象，但是由于勞動(dòng)監(jiān)察人員數(shù)量的勞動(dòng)行政部門在勞動(dòng)合同鑒定上的作用沒有充分發(fā)揮出來。勞動(dòng)行政部門僅從形式上對于勞動(dòng)合同予以審查，但對其中是否存在侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益、約定不明、文字有企業(yè)的內(nèi)容不予審查，為日后產(chǎn)生糾紛留下隱患。二是對于用人單位克扣、拖欠加班工資且隱瞞相關(guān)證據(jù)時(shí)，行使法律所賦予的調(diào)查取證權(quán)的力度不夠。這樣不僅不能作出對用人單位罰款并支付勞動(dòng)者工資及賠償金的行政裁決，而且即使勞動(dòng)者提起勞動(dòng)爭議仲裁，也因無法舉證而敗訴。三是對于企業(yè)資不抵債、經(jīng)營困難而處于癱瘓時(shí)，企業(yè)投資方往往聽之任之，勞動(dòng)行政部門對此也不能主動(dòng)干涉，或者企業(yè)故意搞“兩塊牌子、一套班子”，通過變換企業(yè)名稱來逃避勞動(dòng)行政部門的監(jiān)察。勞動(dòng)者為追索工資、辦理退工手續(xù)而大規(guī)模的集體上訪、申訴、訴訟，而因企業(yè)不到庭，事實(shí)難以查清，給爭議的解決帶來困難。
5、信訪部門處理問題缺乏原則，帶來負(fù)面效應(yīng)。許多勞動(dòng)者在發(fā)生勞動(dòng)爭議后不走正常的仲裁、訴訟程序，或者經(jīng)過仲裁、訴訟程序后不滿裁決或判決結(jié)果，或者仲裁訴訟與信訪雙管齊下，當(dāng)事人同時(shí)或分別向有關(guān)部門重復(fù)上訪的占75%，經(jīng)常引發(fā)群體矛盾不斷發(fā)生。部分案件當(dāng)事人還采取圍哄政府機(jī)關(guān)、堵塞交通、請?jiān)甘就确绞揭蠼鉀Q自身利益，造成一定社會(huì)影響及行業(yè)、區(qū)域的相互效應(yīng)，引發(fā)不安定因素。正是面對這種十分棘手的情況，有些部門就對勞動(dòng)者進(jìn)行“法外施恩”，搞“體外循環(huán)”，尤其在重大事件的重大時(shí)刻，往往不按法律辦事，甚至已經(jīng)有法院判決的情況下，推翻判決另搞一套，負(fù)面影響很大。這些做法其實(shí)變相鼓勵(lì)勞動(dòng)者不按正常的司法程序解決勞動(dòng)爭議，雖然一件爭議通過非司法途徑解決了，但是可能帶來更多的爭議。
除內(nèi)外部機(jī)制弱化外，社會(huì)架構(gòu)不全，缺乏綜合協(xié)調(diào)機(jī)制也是新區(qū)勞動(dòng)關(guān)系混亂的一個(gè)重要原因。目前，勞動(dòng)關(guān)系的社會(huì)協(xié)調(diào)架構(gòu)不全，企業(yè)調(diào)解、行政仲裁與司法訴訟各部門自行其事，缺乏綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，社會(huì)有限的協(xié)調(diào)資源不能得到有效整合，社會(huì)協(xié)調(diào)原則不能相對統(tǒng)一，社會(huì)應(yīng)急處理措施缺乏規(guī)范，社會(huì)協(xié)調(diào)功能不能完整體現(xiàn)，影響了勞動(dòng)關(guān)系的和諧發(fā)展。
三、完善浦東新區(qū)勞動(dòng)關(guān)系機(jī)制的法律及政策建議
為了解決現(xiàn)存的問題，引導(dǎo)新區(qū)的勞動(dòng)關(guān)系朝健康的方向發(fā)展，避免新的不穩(wěn)定因素出現(xiàn)，在我國現(xiàn)行勞動(dòng)法規(guī)政策無法及時(shí)完善的情況下，針對新區(qū)勞動(dòng)關(guān)系的普遍性問題，首先可以通過改善相關(guān)部門的工作，完善多方協(xié)調(diào)機(jī)制來解決。
就完善勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的內(nèi)部機(jī)制而言，應(yīng)該從兩個(gè)方面著手：
一是企業(yè)內(nèi)部建立完善的勞動(dòng)管理制度，形成良好的溝通渠道。
目前，企業(yè)尤其是對于大量的外商投資企業(yè)，既要引進(jìn)外資企業(yè)一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾砟Ｊ�，又要結(jié)合我國國情、本公司特點(diǎn)，注重穩(wěn)定和完善勞動(dòng)關(guān)系。企業(yè)能否建立一套合法、高效的勞動(dòng)管理制度，與企業(yè)高級管理人員特別是企業(yè)決策者的遵守法律法規(guī)的意識和勞動(dòng)法的理解程度密切相關(guān)的。因此應(yīng)當(dāng)采取黨政工或工會(huì)和勞動(dòng)學(xué)會(huì)及企業(yè)行政主管聯(lián)合開班的的方式，舉辦各種類型的政策法規(guī)培訓(xùn)班，讓企業(yè)的黨政工三方的領(lǐng)導(dǎo)都能共同學(xué)習(xí)。避免大班授課、講過聽過的現(xiàn)象，聘請專家撰寫專門的書面培訓(xùn)教材，印刷成冊發(fā)給受訓(xùn)單位，以便推敲和執(zhí)行。政府、工會(huì)、勞動(dòng)學(xué)會(huì)等機(jī)構(gòu)可以組織企業(yè)舉辦經(jīng)驗(yàn)交流尤其是企業(yè)制度建設(shè)方面的交流，還通過咨詢機(jī)構(gòu)、仲裁、法院等部門收集典型案例進(jìn)行案例匯編等等形式，宣傳勞動(dòng)法和有關(guān)國際勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的知識，增加企業(yè)的守法意識，為迎接新一輪國際化的浪潮，作好心理準(zhǔn)備和知識準(zhǔn)備。
在企業(yè)內(nèi)部如何建立良好的溝通渠道，避免和化解勞動(dòng)爭議呢？有些企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。例如，上海日立電器有限公司的做法可以總結(jié)為三句話�！敖惩ǖ臏贤ㄇ�，是完善穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的途徑；尊重員工價(jià)值，善待員工，是穩(wěn)定、完善勞動(dòng)關(guān)系的根本；充分發(fā)揮薪酬的激勵(lì)功能和福利待遇優(yōu)勢，是穩(wěn)定完善勞動(dòng)關(guān)系的保證�！比樟⒐镜念I(lǐng)導(dǎo)層一貫堅(jiān)持聽取基層人員意見的原則，通過制定實(shí)施公司領(lǐng)導(dǎo)與員工雙月平等對話制度、信訪制度、以及利用公司內(nèi)部網(wǎng)站和遍布公司的“員工聯(lián)系箱”等方式與員工進(jìn)行有效的溝通，另外通過各種獎(jiǎng)勵(lì)和福利措施激發(fā)員工的工作積極性，使得整個(gè)公司的勞動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)出穩(wěn)定、和諧的良好局面。
二是充分企業(yè)發(fā)揮工會(huì)的作用。
在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下，工會(huì)應(yīng)當(dāng)通過職業(yè)化、社會(huì)化、行業(yè)化的方式進(jìn)行改革。從職業(yè)化出發(fā)，工會(huì)應(yīng)當(dāng)以維護(hù)勞動(dòng)者的權(quán)益為唯一的職能；從社會(huì)化出發(fā)，工會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)展社區(qū)工會(huì)及企業(yè)間的聯(lián)合工會(huì)；從行業(yè)化出發(fā)，工會(huì)應(yīng)當(dāng)參與制訂行業(yè)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，完善我國的勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。
具體而言，當(dāng)前工會(huì)為穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)采取的措施包括：一是建立健全工會(huì)組織，尤其是在尚未設(shè)立工會(huì)的外商投資企業(yè)內(nèi)應(yīng)由區(qū)總工會(huì)幫助建立工會(huì)，并成立企業(yè)勞動(dòng)爭議調(diào)解委員會(huì)，在一些規(guī)模小、人員少、流動(dòng)性大的企業(yè)，可考慮建立行業(yè)工會(huì)、聯(lián)合工會(huì)。二是區(qū)總工會(huì)可以設(shè)立流動(dòng)爭議調(diào)解組織，發(fā)揮工會(huì)熟悉法律政策、貼近單位和職工的優(yōu)勢，幫助化解一些在尚未建立工會(huì)的企業(yè)內(nèi)發(fā)生的勞動(dòng)爭議，在30天調(diào)解期內(nèi)將爭端消滅于萌芽狀態(tài)，以減少進(jìn)入勞動(dòng)爭議仲裁和訴訟程序的案件數(shù)量，降低爭議解決成本，穩(wěn)定勞資關(guān)系。三是考慮到企業(yè)工會(huì)維權(quán)的難度，可以由區(qū)總工會(huì)出面，與企業(yè)訂立有關(guān)工會(huì)干部特殊權(quán)益保護(hù)的協(xié)議，使工會(huì)干部能夠獨(dú)立于企業(yè)，真正成為維護(hù)職工合法權(quán)益的組織。四是可嘗試工會(huì)與企業(yè)就職工權(quán)益進(jìn)行集體協(xié)商制度，對每年的薪資方案、獎(jiǎng)金方案、住房補(bǔ)貼、職工股的分紅方案等一系列重大的涉及員工權(quán)益的措施，均應(yīng)該與工會(huì)協(xié)商或通過職工代表大會(huì)討論通過后才能實(shí)施。此外，可以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候推行“行業(yè)化”、“區(qū)域化”的集體合同，發(fā)揮其在勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)、爭議的預(yù)防上應(yīng)有的作用。先在條件成熟的企業(yè)試點(diǎn)，積累一定經(jīng)驗(yàn)后，再逐步推廣。
就勞動(dòng)關(guān)系的外部協(xié)調(diào)機(jī)制而言：
1、建立行政調(diào)解制度，實(shí)現(xiàn)調(diào)解方式的行政化、區(qū)域化，擺脫企業(yè)化，發(fā)揮政府在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)中的調(diào)控作用。在逐步明析勞動(dòng)關(guān)系雙方協(xié)商職責(zé)的同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有所為有所不為的原則，在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中盡量扮演權(quán)威的居中調(diào)解人而非裁斷人的角色，發(fā)揮積極的斡旋作用，而非武斷地強(qiáng)加給當(dāng)事人某種解決方案。因此，應(yīng)當(dāng)建立地方行政性勞動(dòng)爭議調(diào)解制度，為當(dāng)事人提供低成本的解決爭端的幫助。具體操作上可借鑒西方國家設(shè)立專門協(xié)調(diào)勞資關(guān)系的機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)。在很多市場經(jīng)濟(jì)國家，都有專門的獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，此類機(jī)構(gòu)主要是協(xié)調(diào)解決雇主與工會(huì)之間的集體糾紛，而它們解決糾紛的方式往往是促成工會(huì)與雇主之間通過協(xié)議來確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。其主要職能是，以獨(dú)立、中立的身份，作為第三方提供調(diào)節(jié)、調(diào)停和仲裁等方式的幫助，促進(jìn)集體談判的雙方當(dāng)事人協(xié)商解決爭端，使勞動(dòng)關(guān)系和諧發(fā)展。它們解決群體糾紛的方法一般都是斡旋、調(diào)停、仲裁等。而一旦通過談判等方式達(dá)成了集體合同，這些機(jī)構(gòu)就不再干預(yù)，除非合同履行中發(fā)生群體性矛盾。
對于我們來講，一方面應(yīng)在區(qū)內(nèi)新建企業(yè)、外商投資企業(yè)健全工會(huì)組織的前提下，進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)勞動(dòng)爭議調(diào)解組織的建設(shè)，充分發(fā)揮其便捷、廉價(jià)的特點(diǎn)，爭取把大多數(shù)的勞動(dòng)爭議解決在企業(yè)內(nèi)部，避免矛盾激化。另一方面應(yīng)在勞動(dòng)行政部門的指導(dǎo)下，在鎮(zhèn)和街道健全區(qū)域性行政性勞動(dòng)爭議調(diào)解組織，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮鎮(zhèn)、街道的地區(qū)優(yōu)勢，彌補(bǔ)企業(yè)調(diào)解組織不權(quán)威、不自由的劣勢，協(xié)調(diào)地區(qū)企業(yè)，及時(shí)調(diào)解勞動(dòng)爭議，化解矛盾，減少勞動(dòng)爭議的發(fā)生。需要注意的是，企業(yè)調(diào)解與行政調(diào)解之間并沒有先后順序，當(dāng)事人可以自由選擇。這樣，在企業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)與政府行政調(diào)解機(jī)構(gòu)之間就架筑起了溝通渠道，通過建立有效的爭議預(yù)防機(jī)制，形成縱橫交錯(cuò)、有機(jī)統(tǒng)一的勞動(dòng)爭議預(yù)防和處理網(wǎng)絡(luò)，維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系的和諧發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
另外，還可以大力發(fā)展勞動(dòng)中介機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)，讓專業(yè)人員代替企業(yè)處理勞動(dòng)管理事務(wù)，或代理勞動(dòng)者依法維權(quán)、與企業(yè)談判，化解矛盾。
2、仲裁、法院進(jìn)一步完善司法工作。
仲裁制度的改革要想取得實(shí)效，首先仲裁本身要有自己的特色，摒棄“司法化”傾向。仲裁的特色就體現(xiàn)在“三方原則”上，關(guān)鍵的問題是如何使企業(yè)、工會(huì)的代表擺脫形同虛設(shè)的現(xiàn)狀，在仲裁庭上獨(dú)立發(fā)表意見。應(yīng)在資深的企業(yè)勞動(dòng)人事干部和工會(huì)干部中聘請兼職仲裁員，保證他們一定的時(shí)間固定用于仲裁工作，勞動(dòng)部門和企業(yè)、工會(huì)共同支付兼職仲裁員的報(bào)酬。只有如此才能體現(xiàn)仲裁的特色，避免將勞動(dòng)爭議處理程序變成“三審”制。
對于在勞動(dòng)用工制度改革過程中出現(xiàn)的特殊問題和階段性問題，例如下崗、協(xié)保、停薪留職等某些地方勞動(dòng)政策實(shí)施中產(chǎn)生的問題，由于沒有法律的規(guī)定只能作為仲裁案件，而不宜作為訴訟案件受理。對于仲裁與法院對某些問題的不同看法，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行開誠布公地討論，通過定期地業(yè)務(wù)交流使兩個(gè)部門之間的由“求同存異”逐步過渡到“消除分歧、達(dá)成一致”，增強(qiáng)司法的確定性和權(quán)威性，同時(shí)也增加勞動(dòng)關(guān)系雙方當(dāng)事人對自己行為的可預(yù)見性。
法院的司法介入應(yīng)推行“適度原則”。在當(dāng)前勞動(dòng)法律法規(guī)不完善、司法不規(guī)范的情況下，應(yīng)限制法院對勞動(dòng)爭議的介入程度，尊重企業(yè)的用人權(quán)利和自主管理的權(quán)利，使勞動(dòng)關(guān)系當(dāng)事人對更多地通過自主協(xié)商、調(diào)解來化解矛盾，而非動(dòng)輒對簿公堂，以利于勞動(dòng)關(guān)系的和諧與穩(wěn)定。
3、加強(qiáng)各協(xié)調(diào)組織之間的合作，完善多方協(xié)調(diào)機(jī)制。上海市最近成立的“勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)三方聯(lián)席會(huì)議（勞動(dòng)行政部門、總工會(huì)、企業(yè)主管部門與雇主組織）”，在勞動(dòng)關(guān)系的多方協(xié)調(diào)機(jī)制的完善上邁出了可喜的一步。我們這里強(qiáng)調(diào)的是另外一個(gè)多方協(xié)調(diào)機(jī)制，就是區(qū)總工會(huì)、企業(yè)勞動(dòng)爭議調(diào)解組織和區(qū)域性行政調(diào)解組織之間的合作，以溝通信息、協(xié)調(diào)行動(dòng)。大量增加社區(qū)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)，社區(qū)成立勞動(dòng)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)后，解決了許多政府無法解決的問題，尤其是中小企業(yè)的勞動(dòng)爭議。因?yàn)樵S多中小企業(yè)是浦東的企業(yè)的主體，目前沒有建立工會(huì)，企業(yè)調(diào)解無從談起，而社區(qū)工會(huì)、社區(qū)調(diào)解可以解決問題。
5、勞動(dòng)監(jiān)察部門在監(jiān)察的方法、手段可以大膽創(chuàng)新。勞動(dòng)監(jiān)察職能的改進(jìn)可以從兩個(gè)方面進(jìn)行：首先，在目前人力有限的情況下，應(yīng)當(dāng)將“好鋼用在刀刃”上。勞動(dòng)監(jiān)察將力量用在急需解決的問題上，而現(xiàn)在勞動(dòng)監(jiān)察的范圍過大，管的事情太寬，所以分散了力量，該管的事情有些沒有管，不該管的卻花了很大的力氣去管。勞動(dòng)監(jiān)察之所以會(huì)陷入這樣的尷尬境地是因?yàn)椋阂环矫妗秳趧?dòng)法》沒有對監(jiān)察的范圍進(jìn)行明確的界定，另一方面工會(huì)的作用沒有真正發(fā)揮，無形中將監(jiān)察推到處理問題的前線。勞動(dòng)監(jiān)察應(yīng)集中在社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)基準(zhǔn)、勞動(dòng)安全等勞動(dòng)法規(guī)定的用人單位強(qiáng)制性義務(wù)，即那些可能危害社會(huì)利益、影響社會(huì)穩(wěn)定的情況，而解除勞動(dòng)合同、拖欠工資等在勞動(dòng)合同履行中產(chǎn)生的眾多爭議，不應(yīng)該由勞動(dòng)監(jiān)察包辦，應(yīng)而由仲裁、訴訟程序解決。其次，應(yīng)當(dāng)施行監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化管理，將勞動(dòng)監(jiān)察的職能下移到設(shè)立社保的街鎮(zhèn)，在市、區(qū)、縣施行三級監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步擴(kuò)大勞動(dòng)監(jiān)察的威懾力和覆蓋面。另外，在一些大企業(yè)內(nèi)部聘任監(jiān)察員，監(jiān)督企業(yè)實(shí)施勞動(dòng)法的情況，更好地發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)察員了解企業(yè)情況，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾、化解矛盾的優(yōu)勢，盡量將勞動(dòng)爭議消滅在萌芽狀態(tài)。
另外，針對外來務(wù)工人員和征地農(nóng)民工，還應(yīng)該特殊問題特殊對待：
1、為和諧外來務(wù)工人員與用工單位的勞務(wù)關(guān)系，用工單位應(yīng)與各地勞務(wù)輸出機(jī)構(gòu)采取聯(lián)合管理的辦法，在招工、錄用、辭退、工資、福利以及中間管理過程中均保持著密切的聯(lián)系，并且由外地勞務(wù)輸出公司參與對務(wù)工人員的管理，協(xié)調(diào)好用工單位、外地勞務(wù)輸出機(jī)構(gòu)與勞務(wù)人員之間的關(guān)系。在以上三方共同協(xié)調(diào)的情況下，促使外來務(wù)工人員將自身的利益與企業(yè)捆在一起，從而使企業(yè)更加充滿活力，建立一種與企業(yè)生死與共的結(jié)合體。
當(dāng)前，新區(qū)外勞所經(jīng)與各外省市駐滬勞務(wù)輸出機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，對輸出機(jī)構(gòu)在新區(qū)開展勞務(wù)輸出活動(dòng)提出了具體要求，并要求各街道勞務(wù)所做好用工單位和勞務(wù)輸出公司簽訂勞務(wù)合同的指導(dǎo)工作。目前，要么由外勞力用工單位和勞務(wù)輸出公司簽訂勞務(wù)合同，或由用人單位和外勞力簽訂勞動(dòng)合同。(www.gymyzhishaji.com)這一工作的推進(jìn)不僅對理順外勞力勞動(dòng)關(guān)系和規(guī)范用工單位使用外勞力的用工行為具有十分重要的意義，而且對于規(guī)范外勞力管理，宏觀調(diào)控外勞力使用總量以及建立社會(huì)保障體系都有深遠(yuǎn)意義。
2002年9月1日，《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)辦法》已經(jīng)出臺，用工單位對外來務(wù)工人員實(shí)施工傷、住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼三項(xiàng)保險(xiǎn)待遇，不僅保障了外來務(wù)工人員的合法權(quán)益，對穩(wěn)定勞務(wù)關(guān)系、避免勞資矛盾也將起到積極作用。
2、征地農(nóng)民工的就業(yè)要向市場化轉(zhuǎn)變。在新的歷史條件下，征地農(nóng)民工應(yīng)打破其與企業(yè)原有的特殊勞動(dòng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)就業(yè)市場化。在浦東機(jī)場等大型項(xiàng)目建設(shè)過程中，新區(qū)采用了貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞�，可以說在解決征地農(nóng)民工的安置問題上作出了大膽嘗試；最近，上海市對于征地農(nóng)民工出臺了“兩保障、一補(bǔ)償”的新政策，使失去土地的農(nóng)民既有生活費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)，又有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，更加有力地保護(hù)了征地農(nóng)民工的利益。當(dāng)前的迫切任務(wù)是加強(qiáng)宣傳教育的力度，幫助征地農(nóng)民工及早轉(zhuǎn)變觀念，樹立新的市場就業(yè)觀，不等不靠，自強(qiáng)自立，自謀職業(yè)。同時(shí)加大促進(jìn)就業(yè)的力度，積極發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹，完善勞動(dòng)力市場，廣開就業(yè)渠道，落實(shí)優(yōu)惠政策。另一方面，應(yīng)認(rèn)真貫徹相關(guān)配套政策，保障征地人員的基本生活及養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，穩(wěn)定過渡，防止矛盾激化。
中國加入WTO以后，經(jīng)濟(jì)全球化的程度不斷加深，國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的影響日益擴(kuò)大，浦東新區(qū)的勞動(dòng)關(guān)系也越來越融入國際化的大潮之中。隨著新區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣化和勞動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜化，勞動(dòng)關(guān)系內(nèi)容的契約性、勞動(dòng)關(guān)系主體的群體性、勞動(dòng)力資源配置的市場性等市場化特征已漸成型，勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)方式理應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變而轉(zhuǎn)變，一種強(qiáng)化勞動(dòng)關(guān)系雙方責(zé)任、重視社會(huì)協(xié)調(diào)功能的協(xié)調(diào)機(jī)制將在浦東新區(qū)應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸走向成熟。
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