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對壟斷條款的質(zhì)詢
對壟斷條款的質(zhì)詢——鐵路保價運輸保護(hù)措施解析
文/齊艷銘
一個偶然的機(jī)會，筆者見到了一份由鐵道部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)鐵路保價運輸工作的措施》（以下簡稱《措施》）。該《措施》在第十九條“整頓代理運輸保險，加強(qiáng)管理”中規(guī)定：“對未辦理代理運輸保險手續(xù)的車站，立即停止代理運輸保險業(yè)務(wù)。對保價率未達(dá)到70％和保價收入未達(dá)到保價保險總收入70％的車站，停止代理運輸保險業(yè)務(wù)。”
筆者認(rèn)為，由于鐵路運輸企業(yè)處于市場支配地位和相對經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位，交易相對人（即托運人）與鐵路運輸企業(yè)博弈的結(jié)果必然是選擇保價運輸，由此將威脅托運人交易的自由選擇權(quán)。另外，《措施》第十九條人為地規(guī)定保價運輸?shù)谋戎�，是典型的行政命令型�?jīng)濟(jì)管理方式的表現(xiàn)，這種不尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為將引起交易各方甚至其內(nèi)部成員收益的降低。可以說，《措施》第十九條在合法性和合理性等方面上還存在著值得質(zhì)疑和改進(jìn)的地方。
對《措施》第十九條規(guī)定的合法性分析
我國《鐵路法》第十七條第三款明確規(guī)定：“托運人或者旅客根據(jù)自愿，可以辦理保價運輸，也可以辦理貨物運輸保險；還可以既不辦理保價運輸，也不辦理貨物運輸保險。不得以任何方式強(qiáng)迫辦理保價運輸或者貨物運輸保險�！笨梢姡惰F路法》賦予了托運人辦理保價運輸?shù)淖杂蛇x擇權(quán)。從淵源上講，托運人所享有的這種自由選擇權(quán)濫觴于民法上的合同自由原則。根據(jù)合同自由原則，上述托運人的自由選擇權(quán)至少應(yīng)該包括以下內(nèi)容：
是否辦理保價運輸和貨物運輸保險的自由。
辦理保價運輸還是辦理貨物運輸保險的自由。
究竟向哪一家保險公司投保的自由。
足額還是不足額保價的自由。
足額還是不足額保險的自由。
退保的自由。
《措施》第十九條提到了兩個“70%”，第一個“70%”是業(yè)務(wù)量統(tǒng)計指標(biāo)，第二個則是收入量統(tǒng)計指標(biāo)。這里的保價率，是按照貨票數(shù)計算的保價運輸在保價和保險總票數(shù)中所占的比例。兩個“70%”是并然的關(guān)系，也就是說，鐵道部下屬車站只有同時達(dá)到了上述兩個“70%”的指標(biāo)要求，才能繼續(xù)辦理鐵路貨物運輸保險業(yè)務(wù)；否則，沒有完成其中任何一個指標(biāo)都將被迫停辦貨物運輸保險業(yè)務(wù)。
從表面上看，《措施》只是對鐵道部下屬各車站設(shè)定了指標(biāo)，并沒有針對托運人是否辦理保價運輸直接做任何強(qiáng)制性要求。但深入分析不難發(fā)現(xiàn)，《措施》采用了釜底抽薪的辦法，通過限制辦理鐵路運輸保險業(yè)務(wù)的方式間接地限制了托運人的自由選擇權(quán)，其規(guī)定在合法性上值得質(zhì)疑。
眾所周知，目前鐵道部仍然具有政企合一的雙重身份。一方面，鐵道部作為政府部門，其制定的部門行政規(guī)章對鐵路系統(tǒng)各單位將產(chǎn)生非常積極的政策導(dǎo)向效應(yīng)；另一方面，鐵道部作為國家鐵路運輸企業(yè)（各鐵路局和鐵路分局）的上級管理機(jī)關(guān)，其出臺管理措施制定的任務(wù)指標(biāo)將對各企業(yè)產(chǎn)生強(qiáng)大的約束力。因此，各基層車站為了完成這兩個“70%”的指標(biāo)，一般會采取種種措施（包括合法的或者不合法的）勸說或者誘導(dǎo)托運人選擇保價運輸。大多數(shù)情況下，托運人會聽從鐵路車站的勸說從而選擇保價運輸。因此說，《措施》在事實上將剝奪國家《鐵路法》第十七條賦予托運人的自由選擇權(quán)。
為什么說大多數(shù)情況下托運人會聽從車站的勸說而選擇保價運輸呢？有一種可能就是由于交易雙方信息不對稱導(dǎo)致的交易服從現(xiàn)象。但是，要解釋上述原因還須從鐵路運輸企業(yè)在交易中所處的市場支配地位和相對經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位說起。
所謂市場支配地位，是指企業(yè)在特定市場上所具有的某種程度的支配或者控制力量，即在相關(guān)的產(chǎn)品市場、地域市場和時間市場上，擁有決定產(chǎn)品產(chǎn)量、價格和銷售等各方面的控制能力。市場支配地位描述的是市場上產(chǎn)品供給者之間的力量對比關(guān)系。在一定程度上，鐵路保價和貨物運輸保險之間具有一定的替代性和競爭性。一直以來，鐵路貨物運輸保險產(chǎn)品的銷售主要通過鐵路站點代辦的渠道進(jìn)行。所以，保險公司對鐵路代辦站點具有很強(qiáng)的渠道依賴性。在鐵路保價和鐵路貨物運輸保險市場的競爭中，鐵路企業(yè)處于支配地位。如果鐵路站點不配合保險公司辦理貨物運輸保險，那么，托運人自行前往保險公司辦理保險的成本必將增大。
所謂相對經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位，是指在市場交易中市場主體與其交易相對人相比處于優(yōu)勢地位，這種交易中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢可以使該市場主體有能力選擇交易的對象，甚至決定交易的內(nèi)容，而其交易相對人則沒有交易對象的選擇權(quán)和交易內(nèi)容的決定權(quán)。相對經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位描述的是市場上產(chǎn)品供給者與需求者之間的力量對比關(guān)系，其主要表現(xiàn)為買方優(yōu)勢、賣方優(yōu)勢以及產(chǎn)品唯一性優(yōu)勢、附加交易條件優(yōu)勢等。在我國現(xiàn)階段，冠名為“鐵老大”的鐵路企業(yè)具有自然壟斷的性質(zhì)，在鐵路貨運交易過程中，鐵路企業(yè)處于明顯的相對經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位。對于那些必須投保的托運人來說，要么選擇鐵路運輸同時選擇保價，要么放棄鐵路運輸，除此之外別無他途。
實踐的結(jié)果也剛好印證了上述結(jié)論。實踐中，一些鐵路車站迫于《措施》規(guī)定的“70%”保價指標(biāo)的壓力，往往是規(guī)定年初開始時所有貨物一律辦理保價運輸，待下半年保價任務(wù)完成之后再開辦貨物運輸保險業(yè)務(wù)。當(dāng)然，這僅僅是一種比較極端的做法。但不可否認(rèn)的是，托運人在交易中處于劣勢地位，其辦理投保的自由選擇權(quán)也受到了威脅。因此，筆者認(rèn)為鐵道部《措施》第十九條在事實上違反了《鐵路法》第十七條的規(guī)定。
對《措施》第十九條規(guī)定的合理性分析
如前所述，鐵路保價與鐵路貨物運輸保險之間具有一定的替代性。因此，《措施》對保價運輸設(shè)定指標(biāo)后，必將產(chǎn)生鐵路保價對鐵路貨物運輸保險的替代效應(yīng)，這將打破原有的市場均衡。究竟這種替代是否合理，還需要從保價和保險的比較上來分析。
保險和保價有很多的相同點。從形式上看，二者均在運費以外支付了保費。從效果上看，托運人均因貨損獲得了賠償。但是，二者的區(qū)別也是非常明顯的。首先，二者制度設(shè)計的目的并不相同。保價是按照私權(quán)自治的精神，對承運人賠償責(zé)任限額作出的一種商業(yè)安排。而保險則是將風(fēng)險從某個個人轉(zhuǎn)移到社會團(tuán)體，由社會團(tuán)體所有成員分擔(dān)損失的一種風(fēng)險防范機(jī)制。其次，二者所“�！憋L(fēng)險的范圍不同。保價運輸僅僅是對承運人責(zé)任賠償限額做出例外性和補充性的一種商業(yè)安排，因此其發(fā)生作用的前提是承運人負(fù)有不可免責(zé)的過失責(zé)任。而保險可以承保的風(fēng)險除了承運人責(zé)任以外，尚可包括第三人侵權(quán)行為、不可抗力等。再次，二者風(fēng)險的最終承擔(dān)者不同。一旦發(fā)生貨物損失，在保價運輸條件下，通常由承運人承擔(dān)賠償責(zé)任。而在保險條件下，是由保險公司承擔(dān)貨損風(fēng)險的。最后，二者在索賠程序、處理機(jī)制等方面還存在很大的不同。
《措施》一廂情愿地規(guī)定保價比例必須達(dá)到“70%”，勢必要扭曲市場經(jīng)濟(jì)的運行機(jī)制�？考t頭文件制定出來的市場份額，其合理性是值得懷疑的。具體來說，《措施》第十九條導(dǎo)致了以下幾方面的不合理：
托運人風(fēng)險加大，本來適合辦理保險的貨物不得不辦理保價。如前述，由于第三人侵權(quán)行為或者不可抗力導(dǎo)致的貨物滅失或損害屬于保險所保風(fēng)險，但卻不屬于保價所保的風(fēng)險。如前述，由于鐵路部門怠于辦理貨物運輸保險，導(dǎo)致托運人不得不接受鐵路部門的勸說而辦理保價運輸。此時，托運人面臨的風(fēng)險自然加大。
鐵路承運人的風(fēng)險加大，本來可以轉(zhuǎn)嫁出去的風(fēng)險現(xiàn)在不得不自留。保價和保險分別屬于風(fēng)險自留策略和風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁策略的具體手段。例如，對于一些人為風(fēng)險如盜竊，鐵路承運人應(yīng)該通過保險機(jī)制轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險�，F(xiàn)在，一律辦理保價運輸，必將增大鐵路承運人的風(fēng)險。
一方面，鐵路運輸企業(yè)可以增加其保價收入；但另一方面，鐵路車站代辦貨物運輸保險業(yè)務(wù)的份額下降，將直接影響其傭金收入。這對鐵道部而言或許并無所謂，不過是左右口袋的收入此增彼減的問題。但鐵路車站和鐵路運輸企業(yè)畢竟是鐵路系統(tǒng)內(nèi)部兩個不同的經(jīng)濟(jì)利益主體，《措施》第十九條的規(guī)定將凸現(xiàn)二者的矛盾。
對鐵路承運人而言，其還將面臨著客戶流失的風(fēng)險。如果說保價和保險之間具有一定的替代性，那么鐵路運輸和公路運輸之間則具有更強(qiáng)的替代性和競爭性。近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明，隨著高速公路的發(fā)展，公路貨運對鐵路貨運的替代性非常明顯，鐵路運輸最大的競爭對手就是公路運輸。因此，《措施》設(shè)定了保價運輸指標(biāo)后，鐵路企業(yè)將面臨著一部分客戶流失的風(fēng)險。
對保險公司貨物運輸保險業(yè)務(wù)沖擊較大。一直以來，保險公司都是依托鐵路部門代辦貨物運輸保險業(yè)務(wù)。《措施》第十九條將直接影響貨物運輸保險業(yè)務(wù)的發(fā)展，保險公司利益受到影響。
由此可見，鐵路保價運輸設(shè)定指標(biāo)的行為固然可以增加鐵路保價費收入，但其代價不菲。《措施》第十九條顧此失彼，其合理性值得懷疑。
根治之策：政企分開與站運分離
《措施》第十九條規(guī)定出籠的根源是什么呢？毫無疑問，是壟斷，而且是政企合一體制下的全行業(yè)壟斷。筆者認(rèn)為，要想破除這種壟斷，就必須做到政企分開和站運分離。
政企分開是打破鐵路行業(yè)壟斷局面的根本之策。
由于政企不分，鐵路行政主管部門干預(yù)鐵路企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)了解，鐵路車站辦理貨物運輸保險的傭金收入大概能拿到10%左右。因此，鐵路車站代辦保險的積極性很高�！洞胧返谑艞l規(guī)定：“對未辦理代理運輸保險手續(xù)的車站，立即停止代理運輸保險業(yè)務(wù)�！�(www.gymyzhishaji.com)令人疑問的是，從企業(yè)受益最大化的角度出發(fā)，企業(yè)一定會及時“補辦”手續(xù)的，但是《措施》為什么要求“立即停辦”呢？這充分說明了行政權(quán)力對企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的干預(yù)。
代表政府履行鐵道行業(yè)行政管理職責(zé)的鐵道部，當(dāng)然有權(quán)力要求沒有手續(xù)的企業(yè)補辦手續(xù)；但是否愿意停辦業(yè)務(wù)則是作為企業(yè)的鐵路車站分內(nèi)的事情。鐵道部《措施》第十九條的規(guī)定讓車站蒙受了較大的利益損失�！洞胧烦雠_的意圖非常明顯，就是要通過限制代理貨物運輸保險業(yè)務(wù)的方式來扶持保價運輸，扶持保價運輸就等于扶持鐵路貨運企業(yè)。這種釜底抽薪的方式，既侵犯了交易相對人即托運人的自由選擇權(quán)，又侵犯了內(nèi)部成員企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)�！洞胧返谑艞l看似扶持鐵路貨運企業(yè)，但卻顧此失彼，既增加了鐵路貨運企業(yè)經(jīng)營中的純粹風(fēng)險，又減少了鐵路車站的代理保險的傭金收入。
只有徹底實現(xiàn)了政企分開，才能防止《措施》第十九條等類似規(guī)定不再重現(xiàn)，廣大托運人的自由選擇權(quán)才能真正夠落到實處，鐵路各企業(yè)的經(jīng)營利益也才能真正建立在合理的基礎(chǔ)之上。
站運分離是理順鐵路內(nèi)外部關(guān)系的有效途徑。
站運分離就是鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的車站和運輸企業(yè)實現(xiàn)分離，成為兩個獨立的法人主體和利益主體。逐漸將鐵路貨運企業(yè)改造成為競爭性企業(yè)，將車站改造成為具有微盈利性質(zhì)的社會公用企業(yè)。使車站企業(yè)成為能夠同時辦理保價和代理貨物運輸保險業(yè)務(wù)的公共平臺，讓托運人根據(jù)自身的實際需要自主選擇保價運輸或者貨物運輸保險業(yè)務(wù)。只有如此，才能理順鐵路內(nèi)部站運關(guān)系；也只有如此，才能理順鐵路運輸企業(yè)自辦保價與保險公司貨物運輸保險之間的競爭關(guān)系。只有理順了上述各方面關(guān)系，才能實現(xiàn)廣大的托運人、鐵路車站、鐵路貨運企業(yè)、保險公司等的共贏。
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