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人事爭議處理的若干問題
人事爭議處理的若干問題何寧湘
[主題詞]人事爭議法律適用爭議處理實務(wù)發(fā)展趨勢
[前面的話]
自2003年9月5日生效的最高人民法院·法釋[2003]13號《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》[1]，人民法院處理人事爭議案件有了受理與指導(dǎo)具體人事爭議案件審判工作的依據(jù)。從而使人事行政部門的人事爭議處理得以正式啟動，行政人事處理與司法審判得以接軌，人事爭議當(dāng)事人獲得了司法救濟途徑。人事爭議司法解釋雖然使人事爭議處理駛上了司法處理--訴訟的軌道，司法解釋雖然給了事業(yè)單位工作人員的司法救濟途徑，提供了事業(yè)工作人員申訴加訴訟之平臺，它是我國人事工作開始從行政人事管理走向法治的可喜之大事。而現(xiàn)人事爭議司法解釋已執(zhí)行兩年有余，但訴訟必須要有基本法律的支持，必竟人事爭議糾紛中的實體問題處理缺少可適用的法律規(guī)范根基，在過去的兩年中，人事爭議案件處理實踐中不論仲裁機構(gòu)仲裁，還是人民法院審理過程中均出現(xiàn)了諸多非常棘手的現(xiàn)實問題，且這類問題在各地仲裁機構(gòu)、基層法院重復(fù)出現(xiàn)，如何面對這些實踐中的問題仍不可回避的擺在法律人的面前。
本文試圖透過對人事爭議司法解釋、最高人民法院、各地省級法院的司法文件、各省地方法規(guī)或規(guī)范性文件，以及人事爭議糾紛的部分案例，對人事爭議糾紛處理中出現(xiàn)的一些問題作分別討論。
一、人事爭議糾紛處理方式
長期以來，我國人事制度是由政策與行政文件相結(jié)合而建立起來的，調(diào)整人事關(guān)系也主要依靠政策與依據(jù)政策形成的人事行政文件，幾乎沒有一個完整人事法律規(guī)范性文件。人事爭議涉及到我國人事管理制度以及整個人事工作的各個環(huán)節(jié)，人事爭議處理是我國現(xiàn)行人事制度與人事工作中不可回避的重要事項。正確適用現(xiàn)有法律及人事爭議相關(guān)法律規(guī)范，在社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，及時、公平、合理、合法地處理好人事爭議對推進人事制度改革，促進社會穩(wěn)定、建設(shè)、發(fā)展和諧社會具有十分重要的意義。
廣義地說，人事爭議是指國家機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)的工作人員與所在單位因錄用聘用、聘用或聘任合同、職務(wù)任免、福利待遇、工資調(diào)整、獎勵處分、辭職辭退等人事管理事項所引發(fā)，人事管理行為侵害相對人（工作人員）權(quán)益所引起的爭議和糾紛。也就是說，人事爭議主體的范圍較廣，只要是人事行政管理的相對人均屬于人事爭議的主體。同樣人事管理行為也非常寬泛，是能夠引起人事爭議，即能引起人事爭議的囊括全部人事管理事項與管理行為，包括具體行為與抽象行為。
在實際中，不論是以前的人事政策處理，還是現(xiàn)行的人事爭議仲裁與訴訟，人事爭議處理范圍內(nèi)所涉及的主體與人事管理行為都不可能是廣義的，同時在現(xiàn)階段也不可能針對抽象的人事管理行為。最高人民法院法釋[2003]13號《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定的"人事爭議是指事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議。"是狹義的[1]，且是非常狹窄的。主體方面只有國家事業(yè)單位以及工作人員，在人事管理行為方面（實體與程序方面）被限制為"因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的"三類爭議。其特征表現(xiàn)為，爭議主體是特定的，爭議事項范圍是限制的。大部分人事爭議事項，諸如經(jīng)常出現(xiàn)的、直接的晉級、晉職、考核、獎懲、任免、調(diào)動、工資等爭議，均不屬于或不納入人事爭議處理機關(guān)的受理范圍。
目前處理人事爭議的方式有：
1、人事爭議仲裁：
人事爭議仲裁制度設(shè)立在90年代由國家人事部作出，但那時的人事仲裁是在人事行政機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)下，主要以人事政策文件為依據(jù)而進行的，對人事行政機關(guān)與其領(lǐng)導(dǎo)下的仲裁機構(gòu)所作出的處理或裁決均不能提起訴訟，其完全是"人事行政"活動。在人事仲裁制度上以及實體和程序上均沒有相應(yīng)的法律規(guī)范可依，故人事爭議仲裁自始就不具有任何法律意義。當(dāng)時的人事爭議仲裁工作也就基本呈"無案可裁"的狀態(tài)。
2003年9月5日生效的人事爭議司法解釋第二條規(guī)定無疑是這種狀態(tài)與現(xiàn)行人事爭議仲裁的分界線，正如人事部稱人事爭議司法解釋"表明人事爭議仲裁進一步走上法制化的軌道"[2]�，F(xiàn)行人事爭議仲裁被人事仲裁司法解釋設(shè)定為人事爭議糾紛司法處理的前置，雖然此時點的人事爭議仲裁仍不具有明顯的法律特征，但由于人事爭議前置是啟動人事爭議司法審判處理的法定起點，提起人事爭議仲裁是起動司法審判程序的必要條件，即人事爭議仲裁在這樣情形下被被動地滲透和注入了法律意義，故人們將人事爭議仲裁這種處理方式"理解"為"準司法"活動。
"準司法"活動自然是相對司法活動而言。"公力救濟也稱司法救濟，即權(quán)利主體請求國家權(quán)力介入紛爭的解紛程序，如訴訟。在私力救濟型和公力救濟型之間，還有一種過渡型程序，它與訴訟存在諸多方面的相似性，不過它依靠社會力量而非國家權(quán)力解決紛爭，故有學(xué)者稱其為"類司法程序"，如調(diào)解（Mediation）、仲裁（Arbitration）等。此即我們所說的"準司法"。[3]"
何謂"準司法"?不論在法理還是法律實踐上，至少在我國法律規(guī)范中沒有一個明確的概念。人們對其的使用與提法不外乎涉及兩類情形：一是可以進行裁決，但是沒有司法機關(guān)所具備的國家強制力的行為，如勞動爭議仲裁。一是為司法服務(wù)或與司法行為緊密相聯(lián)的調(diào)查取證的行為，如司法鑒定、公證等等。從準司法的字面意義以及國家對其進行控制的角度看，準司法行為大致可界定為：與司法活動密切相關(guān)或者功能類似，具有一定裁判權(quán)或證明權(quán)的行為。人們認為的準司法行為通常包括仲裁行為（仲裁、海事仲裁、國際貿(mào)易仲裁等），鑒定行為（工傷事故鑒定、司法鑒定、醫(yī)療事故鑒定等），公證行為，調(diào)解行為等。而我國已實行十多年的勞動爭議仲裁與現(xiàn)行人事爭議仲裁都不屬于我國《仲裁法》的調(diào)整范圍，其與司法活動、與《仲裁法》調(diào)整的仲裁制度地位相比較，當(dāng)屬于"民間司法"性質(zhì)，雖然這兩類仲裁不具有直接的國家強制力，但在設(shè)置體制上與《仲裁法》制度下的仲裁機構(gòu)有著共同的行政屬性，故它當(dāng)屬"準司法"行為范疇。應(yīng)當(dāng)認識到一種情形，"仲裁審理程序的嚴格化以及仲裁裁決在一定條件下的強制執(zhí)行力，已使得仲裁不斷失卻其個性而與訴訟趨同"[3]。
2、人事爭議糾紛的訴訟：
對于人事爭議糾紛訴訟，司法解釋設(shè)立成了完全與勞動爭議仲裁一樣的程序模式。這里所說的"一樣的模式"是指在適用程序法上的相同：（1）、前置：即必須先經(jīng)過仲裁，人民法院方予以受理；（2）、受案范圍：必須符合法律及相關(guān)規(guī)范、司法解釋規(guī)定下、限制下的各類爭議，否則即使人事爭議仲裁機構(gòu)作出的何種仲裁裁決，人民法院不予受理；（3）、審理機構(gòu)：審理人事爭議糾紛案件由人民法院審理勞動爭議案件的審判庭承辦。
3、人事爭議的調(diào)解：
這里所說的調(diào)解，不討論仲裁機構(gòu)在辦理人事申訴過程中所進行的調(diào)解，也不討論人民法院依據(jù)民事訴訟法在審理案件過程中的調(diào)解，而專指對于人事爭議處理的政府行政主管機關(guān)的調(diào)解、機關(guān)事業(yè)單位調(diào)解組織的調(diào)解以及民間調(diào)解。
人事爭議的調(diào)解雛形大體出現(xiàn)在2001-2003年間，源于事業(yè)單位人事制度改革。人事部、各省地市政府部門在其文件，如福建省人事廳的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的實施意見》中提出"受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發(fā)生爭議的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。協(xié)商無效的，可申請調(diào)解、仲裁。聘用單位要成立聘用爭議調(diào)解委員會，負責(zé)受理本單位聘用爭議的調(diào)解申請。調(diào)解委員會由職工代表、單位代表和工會代表組成，調(diào)解委員會主任由工會代表擔(dān)任。聘用單位的上級主管部門成立由紀檢監(jiān)察、組織人事、業(yè)務(wù)部門和工會組織組成的聘用爭議調(diào)解委員會，負責(zé)受理所屬聘用單位聘用爭議的調(diào)解申請。"[4]，國家人事部在《關(guān)于深化事業(yè)單位人事制度改革的實施意見》中提出了，"加快建立和完善人事爭議調(diào)解、仲裁制度，及時、客觀、公正地處理人員聘用中的人事爭議問題，化解矛盾，維護聘用單位和受聘人員雙方的合法權(quán)益"[5]。
大致設(shè)立人事爭議調(diào)解最早的是中國科學(xué)院，1997年8月12日·科發(fā)人字[1997]0443號《中國科學(xué)院人事爭議調(diào)解試行辦法》，該試行辦法經(jīng)國家人事部審核同意中科院下發(fā)。2005年6月6日成立了中國科學(xué)院北京分院人事爭議調(diào)解指導(dǎo)委員會。有意思的是，《中國科學(xué)院人事爭議調(diào)解試行辦法》出臺近10年仍在試行；在同日下發(fā)的《中國科學(xué)院北京分院人事爭議調(diào)解指導(dǎo)委員會工作規(guī)則》第一條規(guī)定"為保障《中國科學(xué)院人事爭議調(diào)解試行辦法》的順利實施，參照《中華人民共和國勞動爭議處理條例》及中華全國總工會《工會參與勞動爭議處理試行辦法》制定本規(guī)則"也就是說，該委工作規(guī)則依據(jù)了勞動法律法規(guī)以及人事部的規(guī)章兩部分所制定。
雖然我們說人事爭議的調(diào)解與仲裁大致都屬于"準司法活動"，調(diào)解與仲裁的共同特點是都有解決糾紛的第三者，都屬于對爭議的非權(quán)力解決方式。不過，具體到人事爭議的調(diào)解與仲裁，它都不同程度的具有行政屬性，也具有一般意義上兩者的區(qū)別，即調(diào)解是有第三者介入狀況下的主持的雙方交涉，仲裁是在交涉基礎(chǔ)上的第三者判斷；調(diào)解沒有仲裁那樣的相對嚴格的程序限制；調(diào)解不成不會產(chǎn)生相應(yīng)的后果，而仲裁缺席，仲裁機構(gòu)仍會作出相應(yīng)的裁決。
完整設(shè)立人事爭議調(diào)解模式的，是深圳市人事局《關(guān)于加強事業(yè)單位人事爭議調(diào)解與協(xié)調(diào)工作的意見》，該《意見》規(guī)定"部門所屬事業(yè)單位發(fā)生的人事爭議，由其行政主管部門的人事爭議調(diào)解委員會負責(zé)調(diào)解或協(xié)調(diào)；市政府直屬事業(yè)單位發(fā)生的人事爭議由本單位的人事爭議協(xié)調(diào)委員會負責(zé)協(xié)調(diào)"、"人事爭議調(diào)解委員會可以由工會、人事、監(jiān)察等方面的代表組成，同時可以聘請有關(guān)方面的專家參加。人事爭議協(xié)調(diào)委員會可以設(shè)在職工代表大會或工會委員會，由職工代表大會或者職工大會推舉的職工代表、工會代表或法定代表人指定的代表組成"、"人事爭議調(diào)解委員會負責(zé)調(diào)解本部門所屬事業(yè)單位與其工作人員之間因履行聘用合同、聘任協(xié)議書所發(fā)生的爭議；協(xié)調(diào)本部門所屬事業(yè)單位與其工作人員之間除履行聘用合同、聘任協(xié)議書外發(fā)生的人事爭議協(xié)調(diào)委員會負責(zé)協(xié)調(diào)本單位與其工作人員之間除履行聘用合同、聘任協(xié)議書外發(fā)生的人事爭議；市政府直屬事業(yè)單位與其工作人員之間因履行聘用合同、聘任協(xié)議書發(fā)生的人事爭議，由雙方當(dāng)事人協(xié)商解決，在協(xié)商的過程中，協(xié)調(diào)委員會可以提出建議"、"當(dāng)事人提出調(diào)解申請。當(dāng)事人自知道或應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利受到侵犯之日起30日內(nèi)，向人事爭議調(diào)解委員提出調(diào)解的書面申請"、"對于人事爭議仲裁委員會或者人民法院已經(jīng)受理或者解決的人事爭議，調(diào)解與協(xié)調(diào)組織不再受理"[6]。
雖然深圳市人事局的該《意見》，僅屬于政府職能部門的規(guī)范性文件，且能夠調(diào)解的范圍也僅限于"因履行聘用合同、聘任協(xié)議書所發(fā)生的爭議"，同時也與現(xiàn)行人事爭議仲裁規(guī)則存在著一些致命的沖突，即使如此，《意見》無疑確立了深圳地區(qū)人事爭議的調(diào)解處理機制，為人事爭議當(dāng)事人提供一種獲得爭議處理的救濟方式。
二、人事爭議糾紛處理方式的合法性
上面所列的人事爭議糾紛的三種處理方式中，目前人事爭議仲裁與人事爭議訴訟兩種方式均具有合法性，這點是肯定的。需要看到，因兩者適用依據(jù)不同與適用法律取向不同，以及法律規(guī)范的缺失來進行的處理所產(chǎn)生的法律后果的不同而可能導(dǎo)致合法性受到影響的實際。
1、雖然兩者均具有法律效力，但兩者的受案范圍是有區(qū)別的。截止2006年2月1日，除江蘇省、福建省外，仲裁機構(gòu)的受案范圍是依據(jù)人事部的有關(guān)規(guī)定，以及當(dāng)?shù)卣囊?guī)定而確立的，因此部分省市地區(qū)仲裁機構(gòu)的受案范圍可能會大大寬于人民法院受案范圍。人民法院受案范圍是人民法院適用人事爭議司法解釋所確定的。對于部分省市地區(qū)仲裁機構(gòu)與省級法院協(xié)商有限擴大、統(tǒng)一了當(dāng)?shù)氐闹俨门c訴訟的受案范圍的情形另當(dāng)別論。而對人事仲裁受案范圍超過人民法院受案范圍的裁決提起訴訟的，人民法院適用民事訴訟法大致會采用兩種方式處理：（1）、在立案時就不予受理；（2）、法院立案庭受理立案后，審判庭經(jīng)初步審理后，以不屬于法院受案范圍為由作出駁回原告起訴的裁定。
2、對于超過或不同于人民法院受案范圍的仲裁裁決向人民法院申請執(zhí)行的，人民法院執(zhí)行機構(gòu)受案審查后，也會因不屬于人民法院受案范圍而不予受理執(zhí)行。也就是說，這類仲裁裁決只能依靠人事爭議仲裁當(dāng)事人雙方或一方自覺履行來實現(xiàn)仲裁效力。因受案范圍的不同，會導(dǎo)致人事仲裁裁決的效力受到影響，甚至不具有法律效力，從實質(zhì)上講，即沒有合法性，費力費神進行的一場仲裁到頭來落為一場空，當(dāng)事人的合法權(quán)益就完全有可能得不到法律保護。
一句話，人事爭議仲裁裁決要具有能啟動司法程序的合法性，必須保證人事爭議仲裁的受案范圍與人民法院受案范圍相同。當(dāng)然申訴人的申訴請求也應(yīng)力求做到這點。
對于人事爭議調(diào)解的合法性，應(yīng)當(dāng)理解為，廣義地說只要不違反法律、國家政策以及公序良俗都具有合法性，但從其是否能引起或啟動司法審判程序，進而產(chǎn)生法律效力上講，是存在問題的，理由是目前仍沒有此類法律規(guī)定可以適用，包括勞動爭議調(diào)解也沒有此類可供適用的法律規(guī)定。
從深圳市人事局《關(guān)于加強事業(yè)單位人事爭議調(diào)解與協(xié)調(diào)工作的意見》"對于人事爭議仲裁委員會或者人民法院已經(jīng)受理或者解決的人事爭議，調(diào)解與協(xié)調(diào)組織不再受理"的規(guī)定看，調(diào)解效力較低。從"調(diào)解或協(xié)調(diào)人事爭議，一般應(yīng)在受理申請之日起60日內(nèi)完成。逾期未完成的，視為調(diào)解或協(xié)調(diào)不成"的規(guī)定看，凡選擇調(diào)解的則再無可能向仲裁機構(gòu)提出申訴，因為其規(guī)定的調(diào)解時限與申請仲裁時限均為60天，若加上"提出調(diào)解申請的"30天，調(diào)解過程總時限為90天，已將提起人事爭議仲裁的60天申訴時限淹沒，如果當(dāng)事人對仲裁申訴時效不清楚或者理解有誤，就會因超過申訴時效而被仲裁機構(gòu)駁回申訴。因此這項調(diào)解時限規(guī)定存在著重大致命問題，反映的實質(zhì)是可能造成剝奪當(dāng)事人提起仲裁與訴訟的權(quán)利（因設(shè)立前置，不能提起仲裁也就無法提起訴訟）的嚴重后果，無法與法律規(guī)定相適應(yīng)，即沒有法律依據(jù)，自然不具有合法性。
而自2006年1月1日施行的《福建省事業(yè)單位人事爭議處理規(guī)定》規(guī)定"對申請調(diào)解的人事爭議，人事爭議調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起三日內(nèi)予以受理并成立調(diào)解小組。調(diào)解小組調(diào)解期限為三十日，自收到申請之日起計算。"顯然考慮到這一重大致命問題，因此將調(diào)解期限設(shè)定為30天。由于仲裁申訴時效為60天是底線，考慮到提出調(diào)解申請前的期間，因此30天調(diào)解仍存在問題，解決方案有二：一是將調(diào)解期限縮短到15天，并且以60天申訴時效為底，調(diào)解組織（委員會）應(yīng)當(dāng)審查爭議發(fā)生日至受理調(diào)解已過的日期天數(shù)，不足20天的不再受理調(diào)解申請。其二：仲裁機構(gòu)將調(diào)解期限排除在60天申訴時效之外，如"自調(diào)解終結(jié)之日起60天"，但這第二方案操作較為麻煩，也可能引起程序合法性方面的質(zhì)疑糾紛。
由于人事爭議調(diào)解不屬于法律規(guī)定的范疇，對于當(dāng)事人之間達成的調(diào)解文書也不具有相對應(yīng)的法律屬性，也就無法（可能無法）向人民法院申請強制執(zhí)行。
不論按照深圳市人事局《關(guān)于加強事業(yè)單位人事爭議調(diào)解與協(xié)調(diào)工作的意見》人事爭議調(diào)解委員會設(shè)在事業(yè)單位內(nèi)，還是將其設(shè)立在事業(yè)單位的主管行政機關(guān)內(nèi)，其調(diào)解都具有強烈的不公平的行政屬性。雖然目前的勞動爭議仲裁與人事爭議仲裁或多或少帶著行政的烙印，其仲裁屬性的法律取向總體趨于民間處理性質(zhì)，仲裁中的當(dāng)事人之間的地位是平等的。人事爭議訴訟在訴訟程序法上適用《民事訴訟法》，當(dāng)事人之間的訴訟地位與訴訟權(quán)利的平等是法律所保證的，由此也必然牽涉人事爭議調(diào)解的合法性、公正性遭遇質(zhì)疑。
大凡組織機構(gòu)設(shè)立在職工所在單位的調(diào)解，如勞動合同爭議調(diào)解、勞資糾紛調(diào)解等等，在實際中都無多大作用。要避免人事爭議調(diào)解重蹈覆轍，要使調(diào)解機制能夠生存，就要讓仲裁與訴訟的弱點變?yōu)檎{(diào)解的亮點，即要使調(diào)解具有公正、快捷、有效、無成本、作為調(diào)解當(dāng)事人一方的事業(yè)單位必須自覺履行調(diào)解文書的功能。解決（即修補）人事爭議調(diào)解存在的問題的具體作法是（以深圳市為例），首先將調(diào)解機構(gòu)設(shè)在事業(yè)單位的職代會或教代會，以保持"民間"屬性和保證相對的公平性。其次縮短提起調(diào)解申請的期限與處理期限，留給當(dāng)事人足以提起仲裁的時限空間，如不少于30天，從而保證當(dāng)事人的仲裁權(quán)與訴權(quán)。
三、人事爭議的受案范圍
這里從提起人事爭議的主體、內(nèi)容以及特殊情形三個主要方面，分別對人事爭議仲裁委員會以及人民法院對人事爭議案件的受理范圍進行觀察與分析：
�。ㄒ唬�、人事爭議仲裁委員會的受案范圍：
1、主體：
從四川省的規(guī)定、江蘇省的原規(guī)定看[7]、[8]，提起人事爭議的單位主體均為"國家行政機關(guān)、事業(yè)單位與其工作人員"，這與司法解釋的規(guī)定是不同的。目前依法律規(guī)定、單位性質(zhì)、管理體制、以及勞動者身份確定為三類人員系列，即國家行政機關(guān)與公務(wù)員；事業(yè)單位、團體與工作人員；企業(yè)、公司與職工。雖然國家已公布《公務(wù)員法》，對于"國家行政機關(guān)"這塊，在整體上并未進入人事制度改革的進程之中，故尚無法納入人事爭議范圍，對于人事爭議仲裁想必對于"國家行政機關(guān)"這塊已作內(nèi)部修正或不予執(zhí)行，這里不作討論（注：江蘇省、福建省已修改自2006年施行）。國家事業(yè)單位如研究機構(gòu)、教育機構(gòu)、衛(wèi)生機構(gòu)等具有人事爭議主體資格。
對于社會團體，若不論社團或個人均不具體事業(yè)單位性質(zhì)，即社會團體只經(jīng)過民政部門的社團法人登記，而未向人事部門（編制機構(gòu)）進行事業(yè)單位登記，其不能提起人事爭議。如果作了事業(yè)單位登記，納入國家事業(yè)單位管理體制的人事爭議主體資格是符合的。
對于其他事業(yè)單位，是否符合人事爭議主體，各省均未涉及或未作明確劃分。在現(xiàn)行體制下，凡未納入國家事業(yè)單位管理體制的均不能提起人事爭議。而福建省在全國率先以地方行政法規(guī)形式，已增加了"民辦非企業(yè)單位"自2006年1月1日起施行。[13]
對于具有事業(yè)單位與企業(yè)單位雙重性質(zhì)的單位這類特殊情形，如何對待沒有任何規(guī)定可循，實屬空白。提起人事爭議或勞動爭議均是法律行為，因此作為爭議主體一方的單位或組織必須具有相應(yīng)的法定資格。對于具有雙重身份單位均辦理了國家法定登記注冊，即事業(yè)單位登記、工商企業(yè)登記注冊的，理論上講，這樣的單位對提起人事爭議還是勞動爭議具有選擇權(quán)，如果不具有選擇權(quán)，那么實際上就意味著國家、社會不承認其某一項法定登記的效力與合法性。而對于具有系統(tǒng)內(nèi)部事業(yè)單位而未向人事部門進行登記，卻進行了工商企業(yè)登記注冊的，只能認定為企業(yè)法人或公司法人，而不能提起人事爭議。
對于人事爭議的個人主體，一般都使用"工作人員"這一術(shù)語。事業(yè)單位"工作人員"的范圍非常寬，在今天的事業(yè)單位中工作人員身份即使不包括工勤人員也已無法統(tǒng)一概括。"工作人員"大體有：具有國家事業(yè)單位編制的工作人員、面向社會聘用的工作人員、包括聘用的外籍專家，或簽訂聘用合同的外籍人員、以及部分事業(yè)單位面向社會使用的臨時性、專項性的工作人員，如代課教師、項目研究員等等。對于"工作人員"是否具有提起人事爭議的屬于劃分，主要條件有二：（1）、具有國家事業(yè)單位編制；（2）與事業(yè)單位簽訂了聘用合同，對于教育機構(gòu)事業(yè)單位的教師應(yīng)當(dāng)與單位簽訂聘任合同，二則必居其一。
具有國家事業(yè)單位編制的工作人員提起人事爭議的主體是適格的。外籍人員有相應(yīng)規(guī)定由國家外事機構(gòu)管理，不能提起人事爭議。面向社會聘用的工作人員凡是簽訂了人事部門制定的聘用合同的均可提起人事爭議，否則就應(yīng)當(dāng)簽訂勞動合同。事業(yè)單位與臨時性、或?qū)ｍ椥缘娜藛T應(yīng)簽訂勞務(wù)合同，其單位與個人之間的關(guān)系為合同關(guān)系而非人事關(guān)系，這類人員不能提起人事爭議。
事業(yè)單位中的工勤人員，一般只能依據(jù)勞動合同提起勞動爭議。但也有諸如，工人身份職工與其他人員長期混崗；原以工人身份調(diào)入事業(yè)單位，但長期從事科研、行政管理工作，或在有關(guān)科室從事教育、科研等專門技術(shù)輔助性工作的；有的甚至并未執(zhí)行工人工資序列，工資待遇也同其他人員一樣的這類人員，或者雖然執(zhí)行工人工資序列但事業(yè)單位對工資待遇按其他人員補齊的，屬于特殊情況，是否能同"工作人員"一樣提起人事爭議尚無定論，也無適用的相關(guān)規(guī)范。但這類人員與所在單位之間簽訂了勞動合同的，應(yīng)屬勞動關(guān)系，只能依據(jù)勞動法的規(guī)定提起勞動爭議。
對于鄉(xiāng)村、山區(qū)公辦學(xué)校中的代課教師，其代課報酬主要由村民與鄉(xiāng)政府補貼共同支付，簽訂勞動合同或勞務(wù)合同的，不能提起人事爭議。對于與公辦學(xué)�；虍�(dāng)?shù)亟逃姓䴔C關(guān)簽訂事業(yè)單位聘用合同的代課教師，應(yīng)可提起人事爭議。
2、內(nèi)容：
從四川省、江蘇省的規(guī)定看，事業(yè)單位爭議內(nèi)容規(guī)定基本與人事爭議司法解釋相同。而江蘇省的原規(guī)定在內(nèi)容方面非常寬，規(guī)定為"人事政策法規(guī)中發(fā)生的人事爭議"，其主要原因大概是文件出臺較早所致，在現(xiàn)行狀態(tài)下已是無法執(zhí)行的。與勞動爭議仲裁受案范圍相比較，能納入人事爭議具體處理的范圍無論今后有什么樣的變化都要小得多，這是人事管理的性質(zhì)所決定的。
3、特別法規(guī)定的個人主體：
依據(jù)《教師法》以及教育部的相關(guān)規(guī)定，教師可以向教育行政機構(gòu)或國家行政機關(guān)提起教師行政申訴。此時，當(dāng)教師的合法權(quán)益受到學(xué)�；蚱渌逃龣C構(gòu)的侵害時，可依據(jù)《教師法》提起教師申訴，也可選擇提起人事爭議。問題是，國家教委關(guān)于《中華人民共和國教師法》若干問題的實施意見規(guī)定"其他教育機構(gòu)的教師、學(xué)校和其他教育機構(gòu)中的教育教學(xué)輔助人員，地方人民政府可根據(jù)實際情況，參照《教師法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行"，即教育教學(xué)輔助人員應(yīng)當(dāng)參照《教師法》規(guī)定辦理，即可以提起教師申訴，那么這些"教育教學(xué)輔助人員"是否可以提起人事爭議，應(yīng)當(dāng)說，凡經(jīng)地方人民政府、教育行政主管機關(guān)加以統(tǒng)一認定可以提起教師申訴的人員均可提起人事爭議。
（二）、人民法院的受案范圍：
在單位主體方面只能是事業(yè)單位，如果作狹義理解，只能是國家事業(yè)單位。值得一提的是，重慶市高級人民法院規(guī)定為"國家機關(guān)、事業(yè)單位、群團組織、社會團體"[9]，其界定的單位主體看似非常寬其實不然，其規(guī)定的"與其屬于事業(yè)編制的工作人員之間"的個人訴訟主體又限制得非常窄，非常明確。重慶市高級人民法院將其他事業(yè)單位、納入國家事業(yè)單位管理的單位、以及簽訂了事業(yè)單位聘用合同但又不具有"事業(yè)編制的"人員均排除在人事爭議之外，雖然范圍相對較小，但非常明確，有利于各級法院執(zhí)行。
人事爭議訴訟的個人主體，除同重慶市高級人民法院規(guī)定的"屬于事業(yè)編制的工作人員"外，大多法院對"工作人員"理解為凡與所在事業(yè)單位簽訂了聘用合同或聘任合同的，除與單位建立了勞動關(guān)系或者簽訂了勞動合同的工勤人員外的人員，均可提起人事爭議。
可喜的是，地方政府對規(guī)范人事爭議的態(tài)度與行動也是積極的，福建省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議于2005年11月19日通過，公布了《福建省事業(yè)單位人事爭議處理規(guī)定》，自2006年1月1日起施行。[13]《福建省事業(yè)單位人事爭議處理規(guī)定》明確了福建省行政區(qū)域范圍內(nèi)，人事爭議調(diào)解與仲裁的受案范圍和處理方式。即適用于事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同發(fā)生的人事爭議的處理。人事爭議發(fā)生后，當(dāng)事人可選擇自行協(xié)商、申請調(diào)解、申請仲裁的方式解決，對仲裁裁決不服的，可以依法向法院提起訴訟。此時同時，江蘇省廢止了原省人事廳發(fā)布的《江蘇省人事爭議仲裁暫行辦法》（蘇人通〔1998〕206號），公布了《江蘇省人事爭議處理暫行辦法》自2006年2月1日起施行。江蘇省的新辦法明確了"（一）事業(yè)單位與工作人員之間因辭職、辭退和履行聘用合同發(fā)生的爭議。（二）依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以仲裁的其他人事爭議"的受理范圍。[14]
值得注意的是，福建省首次以地方行政法規(guī)的形式將民辦非企業(yè)單位的聘用合同爭議納入人事爭議仲裁的受案范圍。雖然是利好消息、雖然有利于和促進人事爭議處理工作的推進與開展，但也帶來了一些技術(shù)問題，如民辦非企業(yè)單位的范圍如何確定？這些單位如何推進聘用合同制度，實行什么樣的聘用合同？人事爭議調(diào)解與仲裁受理了人民法院是否受理，如何與司法審判接軌等等。
四、人事爭議調(diào)解與仲裁的管轄
前面所討論的受案范圍，是指公民（事業(yè)單位工作人員）、事業(yè)單位（含民辦非企業(yè)單位）或其他組織對哪些人事爭議可以申請調(diào)解、仲裁或向人民法院提起訴訟，它表明人事爭議調(diào)解組織、人事爭議仲裁委員會或人民法院可以對哪些人事爭議行使調(diào)解權(quán)、仲裁權(quán)、或司法審查權(quán)。受案范圍標志著調(diào)解權(quán)、仲裁權(quán)地司法權(quán)的界限和關(guān)系，也反映著公民（事業(yè)單位工作人員）、事業(yè)單位（含民辦非企業(yè)單位）的權(quán)利受法律保護的范圍。
而人事爭議的調(diào)解申請與仲裁申訴的管轄，則是對符合人事爭議受案范圍的申請、申訴按地域（一般是行政區(qū)劃）和受理機構(gòu)進行受理的劃分。人事爭議至始在管轄問題上，就延續(xù)了勞動爭議管轄的模式，即以地域管轄與級別管轄為主，兩者相結(jié)合的模式。
以最新的福建、江蘇兩省的規(guī)定看，福建省規(guī)定為：
第十四條人事爭議仲裁委員會按照下列規(guī)定受理人事爭議案件，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定：
�。ㄒ唬┦∪耸聽幾h仲裁委員會受理省屬在榕事業(yè)單位以及中央屬在榕事業(yè)單位的人事爭議案件；
�。ǘ┰O(shè)區(qū)的市人事爭議仲裁委員會受理市屬事業(yè)單位，以及在設(shè)區(qū)的市（福州市除外）行政區(qū)域內(nèi)的中央屬事業(yè)單位、省屬事業(yè)單位的人事爭議案件；
�。ㄈ┛h（市、區(qū)）人事爭議仲裁委員會受理縣（市、區(qū)）屬事業(yè)單位的人事爭議案件。
福建省對于管轄的規(guī)定適用級別管轄與地域管轄。
江蘇省規(guī)定為：
第六條省、市、縣（區(qū)）設(shè)立人事爭議仲裁委員會（以下簡稱仲裁委員會），分別負責(zé)處理管轄范圍內(nèi)的人事爭議。
上級仲裁委員會對下級仲裁委員會負有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的責(zé)任。
第七條省人事爭議仲裁委員會受理下列人事爭議案件：
�。ㄒ唬┦≌趯幹睂偈聵I(yè)單位以及省政府各部門、直屬機構(gòu)在寧事業(yè)單位發(fā)生的人事爭議；
�。ǘ┤耸玛P(guān)系由省人事廳代管的中央、國家有關(guān)部門所屬駐寧事業(yè)單位發(fā)生的人事爭議；
�。ㄈ┰谌∮兄卮笥绊懙娜耸聽幾h。
第八條設(shè)區(qū)的市人事爭議仲裁委員會受理下列人事爭議案件：
（一）其轄區(qū)內(nèi)的人事爭議案件；
（二）省人事廳委托的國家、省有關(guān)部門所屬的在其轄區(qū)內(nèi)的事業(yè)單位發(fā)生的人事爭議案件。
跨設(shè)區(qū)的市的人事爭議仲裁案件，由被申請人住所地的市人事爭議仲裁委員會處理。
第九條仲裁委員會之間因受理權(quán)發(fā)生爭議時，由雙方協(xié)商解決；協(xié)商不成時，由共同的上級政府人事部門指定受理。
江蘇省除規(guī)定適用級別管轄與地域管轄外，還有仲裁機構(gòu)之間協(xié)商的協(xié)議管轄與上級人事部門的指定管轄。
由于人事爭議仲裁沒有第二次裁決制度，故一般也沒有管轄異議的制度，而福建省沒有預(yù)設(shè)管轄權(quán)異議，故出現(xiàn)多個機構(gòu)可以受理的情形，其申訴人就應(yīng)當(dāng)具有選擇權(quán)，申訴人選擇誰，被選擇的仲裁機構(gòu)應(yīng)當(dāng)受理，而不得拒絕。勞動仲裁管轄這類情形就比較多，如一工人選擇××市勞動爭議仲裁委員提出申訴，該市勞動爭議仲裁委員會受理，在受理之初，用人單位向該仲裁委提出我單位屬于省級單位，請求移送省勞動仲裁委員會，后該移送，最終××省勞動仲裁委員會裁決申訴人（工人）獲勝。由此可見，如果當(dāng)事人沒有選擇權(quán)，其申請權(quán)、申訴權(quán)將遭遇障礙，甚至因無法行使而被剝奪。對此江蘇省規(guī)定得較細，考慮相對充分，也許這類情形在那里發(fā)生較多。但美中不足的是，如果兩個以上的仲裁機構(gòu)均有管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人異議權(quán)或選擇權(quán)規(guī)定為協(xié)議管轄，而不能簡單只由仲裁機構(gòu)之間協(xié)商，這樣的做法有剝奪申訴當(dāng)事人選擇權(quán)之嫌，有失公允。
對于一般人事爭議調(diào)解組織，這些問題將更加突出，對申請人更加重要。如果說將調(diào)解組織放在爭議雙方的事業(yè)單位，這樣的調(diào)解在制度科學(xué)上根本沒有公平可言，當(dāng)然，調(diào)解者具有充分的人格魅力、影響力與號召力的另當(dāng)別論，但這時的調(diào)解組織可能連擺設(shè)都算不上了，所謂的調(diào)解實為個人居間行為。
五、人事爭議處理的法律適用
（一）、適用：
地方規(guī)章、規(guī)范性文件對人事爭議處理的法律適用大體概括為"處理人事爭議，應(yīng)當(dāng)遵循及時、公平、合理的原則，以事實為依據(jù)，以法律為準繩"，這樣的作法，是由于當(dāng)時司法解釋沒有出臺，也沒有人事爭議方面專門的法律規(guī)定的特定歷史條件下的產(chǎn)物，以及人事管理所具有的特殊性所決定的。至目前說沒有"人事法律"也不絕對，我國人大公布的《公務(wù)員法》可謂第一個人事法律，但它是針對、調(diào)整國家干部，即公務(wù)員的人事關(guān)系的法律，而人事爭議目前僅限于事業(yè)單位以及工作人員，而不包括國家機關(guān)及其公務(wù)員，因此，目前截止2005年12月31日，現(xiàn)行的人事爭議制度下仍沒有人事爭議方面的專門的基本法律規(guī)范，而只有一個"人事爭議訴訟程序性"司法解釋。
而各地省高院所作的司法文件，是在最高人民法院司法解釋以及后面發(fā)布的司法文件之后所制定的，因此在適用法律方面，法院系統(tǒng)的規(guī)定要明確得多。其次，苦于人事方面沒有法律規(guī)定，也充分考慮了人事制度方面多以政策文件形式執(zhí)行的現(xiàn)狀。
法律適用依效力從高到低大致有三個層次：
1、法律適用：應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)辦理，這符合我國審判機關(guān)在審理案件時適用法律的基本原則規(guī)定。
如果有關(guān)規(guī)章沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，且糾紛性質(zhì)與勞動爭議相近似的，適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理。這項規(guī)定是考慮到人事爭議與勞動爭議的共性方面以及法律基本精神，以及適用勞動法可以將企業(yè)職工與事業(yè)單位在某些相同問題上適用統(tǒng)一的法律尺度。以及人事爭議案件審理由審理勞動爭議案件的法官們承辦，這些法官對勞動法律法規(guī)早已熟悉掌握，可在一定程序上保證正確適用法律。
2、參照：法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)沒有明確規(guī)定的，可以參照與法律、法規(guī)不相抵觸的部門規(guī)章、國家有關(guān)人事政策、地方政府規(guī)章及人事管理規(guī)范性文件。這是為了解決審判實踐操作方面的具體，不得已而為之的。需要指出的是，這里的"與法律、法規(guī)不相抵觸"中的法律法規(guī)，自然是諸如《勞動法》以及勞動法相關(guān)配套法規(guī)、司法解釋，因為人事爭議沒有法律規(guī)定，只能是參照相關(guān)、相近的法規(guī)，而不是適用前期人事制度改革中將人事政策文件人為的"提升"成所謂的"人事法律"。
3、參考：事業(yè)單位經(jīng)過職工代表大會通過并已公示的規(guī)章制度，與法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定不相抵觸的，可以作為處理人事爭議案件的參考。這樣做，可以在一定程序上克服人事政策、規(guī)范性文件的行政強制性，也在一定程序上體現(xiàn)了廣大事業(yè)單位工作人員參與民主管理的意愿與對事業(yè)單位重大問題、制度決策中的意思表示，具有相對的公正性。
�。ǘ�、適用效力：
參看最高人民法院·法[2004]96號《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》，該《紀要》指出：
根據(jù)行政訴訟法和立法法有關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時，應(yīng)當(dāng)對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。根據(jù)立法法、行政法規(guī)制定程序條例和規(guī)章制定程序條例關(guān)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章的解釋的規(guī)定，全國人大常委會的法律解釋，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時參照適用。
考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有以下三種類型：一是國務(wù)院制定并公布的行政法規(guī)；二是立法法施行（2000年7月1日）以前，按照當(dāng)時有效的行政法規(guī)制定程序，經(jīng)國務(wù)院批準、由國務(wù)院部門公布的行政法規(guī)。但在立法法施行以后，經(jīng)國務(wù)院批準、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不再屬于行政法規(guī)；三是在清理行政法規(guī)時由國務(wù)院確認的其他行政法規(guī)。
人事管理角度上，人事政策文件太多，在這些政策文件中部分屬于規(guī)章、大部分屬于政府部門文件（即俗稱"紅頭文件"）、一部分屬于規(guī)范性文件。按《紀要》的劃分，絕大部分不能列為行政法規(guī)，即不能作為適用范圍。最多屬于參照、參考之列，而在缺少法律的現(xiàn)狀下，不適用法律，而參考政策文件的情形在所難免，這種情形著實讓人尷尬。2004年4月30日最高人民法院下發(fā)了·法函[2004]30號《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》，對于審理人事爭議案件適用《勞動法》問題上答復(fù)為，這里"適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理"是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定。答復(fù)將法律適用人為的分成了程序法適用與實體法適用兩個相互獨立的部分，在程序法上適用《勞動法》，而在實體法上適用"人事法律"，這似乎也沒有什么問題，而問題的關(guān)鍵在于有沒有"人事法律"，如果說有，那么那些規(guī)章、規(guī)范性文件、人事行政文件、人事政策屬于這一抽象范圍？何為"人事法律"？發(fā)生人事爭議往往是這些"人事法律"不公，或者具體貫徹執(zhí)行"人事法律"對于個案中當(dāng)事人不公而導(dǎo)致的，能否適用"人事法律"？能否正確適用？這將是否能使用其保護人事爭議當(dāng)事人合法權(quán)益的，社會主義法制原則的重大問題。該答復(fù)仍未能解決工作在審判一線法官們的法律適用問題，因此各地法院也只好制定地方法院司法文件來解決這類實際問題。這樣又引出了一個重要法律問題，是需要提出來討論的。
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我國法律形式中的司法解釋，是依據(jù)全國人大的規(guī)定，最高人民法院以及最高人民檢察院對審判工作如何具體適用法律所作出的說明、具體指導(dǎo)與規(guī)范，即司法解釋屬于法律范疇，其法律效力是因國家立法機關(guān)授權(quán)而獲得的。但司法文件只是法院內(nèi)部的行政文件，應(yīng)當(dāng)不具有法律效力與適用效力。近年來，最高人民法院出臺的各項司法解釋，雖有基本法律為依據(jù)但也多多少少都有"立法"行為在內(nèi)，如證據(jù)規(guī)則司法解釋有《民事訴訟法》作為基本依據(jù)，人身損害賠償司法解釋有《民法通則》作為基本依據(jù)，而完全沒有基本法律作為依據(jù)所作出的司法解釋，就是審理人事爭議訴訟案件這項司法解釋，可謂開創(chuàng)以司法解釋完全替代立法之先河。且該司法解釋過于簡單與原則，無法達到指導(dǎo)基層法院審判實踐的需要，最高人民法院以法函[2004]30號作為人事爭議司法解釋的解釋的情形足以說明這一點。有關(guān)人事爭議在立法上存在的程序法、實體法的空白，法官在審判案件時對"摸著石頭過河"，"接一個案子向上級匯報一個案子"狀況常常犯難，各地法院只好作出司法文件來作進一步闡明具體作法，此舉雖說實出無奈，但它具有中國特色以及較強操作性，故其合法性也就退其次，公眾反映不突出也就無人細察考究了，但這不能表明以司法文件來規(guī)定審判中的法律適用具有合法性。
如果說地方法院司法文件或稱地方法院內(nèi)部文件，同法律或司法解釋的規(guī)定一致，當(dāng)事人自然無話可說。如果其與法律或司法解釋存在沖突，那么其效力、其"適用"以及當(dāng)事人向何機關(guān)投訴，同樣是一個盲點。解決這一問題的最好變通措施，即地方高院應(yīng)與地方政府、人事部門進行協(xié)調(diào)，制定統(tǒng)一的地方文件，并報當(dāng)?shù)厝舜蟆⒆罡呷嗣穹ㄔ号鷾屎髨?zhí)行。
六、人事爭議仲裁的性質(zhì)
首先，設(shè)立人事爭議仲裁制度依據(jù)與設(shè)立勞動爭議仲裁制度依據(jù)是不同的。1986年7月國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》就規(guī)定了勞動爭議仲裁（第五條）[10]，而后于1993年7月6日國務(wù)院令第117號公布了《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》，這一部專門規(guī)范勞動爭議仲裁的行政法規(guī)[11]。1995年1月1日生效施行的《中華人民共和國勞動法》（第十章共8條），以國家基本法規(guī)定了勞動爭議處理以及勞動爭議仲裁。
而人事爭議仲裁設(shè)立的依據(jù)只有一個，那就是人事部1999年8月8日·人發(fā)[1997]71號《人事爭議處理暫行規(guī)定》系部門行政規(guī)章，至今沒有任何改變，人事部《暫行規(guī)定》無法與勞動爭議仲裁適用的國家基本法與國務(wù)院行政法規(guī)相提并論。
缺少主要法律依據(jù)的人事爭議仲裁，它具有什么樣的性質(zhì)呢？試分析如下：
1、比較勞動法律法規(guī)的規(guī)定與部門規(guī)章的規(guī)定：
《勞動法》第八十一條勞動爭議仲裁委員會由勞動行政部門代表、同級工會代表、用人單位方面的代表組成。勞動爭議仲裁委員會主任由勞動行政部門代表擔(dān)任。
《人事爭議處理暫行規(guī)定》：
第五條人事部設(shè)立人事仲裁公正廳，處理管轄范圍內(nèi)的人事爭議。
省（自治區(qū)、直轄市）、副省級市、地（市）、縣（市、區(qū)）設(shè)立人事爭議仲裁委員會，分別負責(zé)處理管轄范圍內(nèi)的人事爭議。
第十條國務(wù)院各部委、國務(wù)院直屬事業(yè)單位以及各部委直屬在京事業(yè)單位的人事爭議，跨�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的人事爭議，由人事部人事仲裁公正廳負責(zé)處理。
《勞動法》并未直接規(guī)定勞動爭議仲裁委員會機構(gòu)設(shè)立在哪里，而人事部《人事爭議處理暫行規(guī)定》規(guī)定由人事行政機關(guān)設(shè)立。
比較后，不難得出這樣一個結(jié)論：勞動爭議仲裁是具有《勞動法》法律依據(jù)的，但它也不屬于《仲裁法》調(diào)整范圍，而人事爭議仲裁似乎找不到這樣類似的法律依據(jù)。
2、最高人民法院的有關(guān)司法文件的認定：
最高人民法院對人事爭議仲裁委員會的仲裁行為是否可訴問題的答復(fù)
2003年12月1日（2003）行他字第5號
重慶市高級人民法院：
你院（2002）渝高法行示字第68號《關(guān)于周孝平訴渝北區(qū)人事爭議仲裁委員會履行法定職責(zé)一案的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：
人事爭議仲裁是人事行政主管部門對當(dāng)事人的人事爭議進行的行政裁決，該裁決直接涉及到當(dāng)事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條、第十二條和最高人民法院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》的規(guī)定，當(dāng)事人認為人事爭議仲裁委員會作出的人事爭議仲裁侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的，可以依法提起行政訴訟。但國家行政機關(guān)與其工作人員之間發(fā)生的人事爭議和事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議除外。
此復(fù)
注：該答復(fù)是在法釋[2003]13號司法解釋施行之后由最高人民法院行政庭所作出的。
最高人民法院行政審判庭認定人事爭議仲裁屬于行政裁決，也就是說，人事爭議仲裁機構(gòu)是一個行政機構(gòu)，其裁決只能是行政裁決。
實際上，這一《答復(fù)》最高人民法院并未公告，也未在其公報上刊登，而只有在最高人民法院、萬鄂湘主編的《行政審判指導(dǎo)》2004年第一輯上可以查到�！洞饛�(fù)》闡述"人事爭議仲裁委員會作出的人事爭議仲裁侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的，可以依法提起行政訴訟"不僅非常須商榷，同時也許存在著重大司法實踐與理論問題，但《答復(fù)》分析人事爭議仲裁機構(gòu)所具有的行政屬性，應(yīng)當(dāng)是較準確反映現(xiàn)行人事爭議仲裁這一現(xiàn)狀的。
不難得出這樣的小結(jié)：當(dāng)前的人事爭議仲裁委員會，系具有行政屬性及民間特征的處理人事爭議的第一程序組織。
面對現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)清醒地認識到，人事爭議仲裁委員會設(shè)（掛）在人事行政主管機關(guān)內(nèi)這種情形是目前甚至在很長一段時期內(nèi)是不可能改變的，或許沒有改變的必要。但其的工作應(yīng)與人事行政與人事管理相對獨立，逐步轉(zhuǎn)變其行政屬性，使其能成為民間的、公正的、正義的仲裁機構(gòu)，在仲裁機構(gòu)隸屬、設(shè)置以及仲裁員的組成等主要方面不妨參照借鑒中國貿(mào)促會的國際貿(mào)易仲裁委員會、深圳市勞動仲裁院、浙江省人事爭議仲裁院的作法，也許是一個較好、較快的轉(zhuǎn)變途徑。
七、人事爭議仲裁的裁決與調(diào)解
人事爭議仲裁的裁決。人事爭議仲裁機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定制定的該機構(gòu)的仲裁規(guī)則以及仲裁程序規(guī)定，對當(dāng)事人提出的人事申訴進行審查與審理。
對于當(dāng)事人提出的人事爭議申訴首先是立案審查。即人事爭議仲裁機構(gòu)依據(jù)該機構(gòu)的人事爭議仲裁受案范圍進行審查，符合受案范圍的進行立案。不符合受案范圍的應(yīng)當(dāng)出具《不予受理通知書》或《不予受理決定》。對于不屬于人事爭議仲裁委員會主管的申訴，應(yīng)當(dāng)告知申訴人采用其他途徑與方式反映意見和尋求解決，仲裁機構(gòu)不出具《不予受理通知書》或《不予受理決定》。
《不予受理通知書》或《不予受理決定》應(yīng)當(dāng)在立案審查階段作出，而不宜在審理階段作出。更不能在審理階段內(nèi)以不屬于受案范圍為由駁回申訴人的申訴。為了方便申訴當(dāng)事人了解與掌握，仲裁機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將其仲裁規(guī)則、仲裁受案范圍以及仲裁程序規(guī)定在仲裁機構(gòu)所在地進行公示。
對符合人事爭議仲裁受案范圍的申訴立案后，應(yīng)當(dāng)通知、送達當(dāng)事人（申訴人與被申訴人）受理通知書、應(yīng)訴通知書及舉證通知書。通知當(dāng)事人到仲裁機構(gòu)選擇仲裁員，并由仲裁委員會指定首席仲裁員或由當(dāng)事人選定首席仲裁員組成仲裁合議庭組織仲裁活動進行審理并作出裁決。
對于申訴時效，基于沒有剛性法律規(guī)定，原則應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬，應(yīng)在保證"當(dāng)事人申請人事爭議仲裁，應(yīng)當(dāng)自人事爭議發(fā)生之日起六十日內(nèi)向人事爭議仲裁委員會提出書面申請"原則基礎(chǔ)上，并按照"當(dāng)事人因不可抗力或者有其他正當(dāng)理由超過規(guī)定的申請仲裁時效的，仲裁委員會也應(yīng)當(dāng)受理"來把握申訴時效的期限。由于仲裁能否提起涉及人事爭議當(dāng)事人今后提起訴訟的權(quán)利保證，因此仲裁機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對"人事爭議發(fā)生"作出界定。
對于人事爭議仲裁當(dāng)事人的舉證，仲裁庭應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人舉證責(zé)任與期限等事項要求。仲裁委員會可以參照最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》、《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》主要原則制定人事爭議仲裁證據(jù)規(guī)定。仲裁證據(jù)規(guī)定中主要規(guī)定舉證責(zé)任、證據(jù)種類與范圍、舉證方式與途徑、舉證期限。對于舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)貫徹實行"誰主張、誰舉證"的原則與仲裁機構(gòu)調(diào)查取證相結(jié)合、當(dāng)事人舉證與仲裁機構(gòu)要求事業(yè)單位舉證相結(jié)合的原則。對于事業(yè)單位辭退工作人員、不同意工作人員辭職或者單方面作出解除、變更聘用合同等決定，包括雖然沒有書面決定，其單位的行為導(dǎo)致了聘用合同內(nèi)容變更或?qū)嵸|(zhì)變化，所引起人事爭議的，由事業(yè)單位負舉證責(zé)任。
對于仲裁證據(jù)種類與范圍可以相對民事訴訟舉證適當(dāng)放寬，但應(yīng)當(dāng)符合《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》，以便與在仲裁后可能當(dāng)事人提起的民事訴訟舉證接軌和保持一致。仲裁機構(gòu)不宜在仲裁證據(jù)規(guī)定中對"新證據(jù)"進行規(guī)定。舉證期限應(yīng)當(dāng)限制在仲裁第一次開庭前屆滿，其前提是仲裁證據(jù)規(guī)定中必須明確界定"仲裁第一次開庭前"，并規(guī)定在仲裁第一次開庭后提交證據(jù)的，仲裁庭不予以接收和不組織質(zhì)證。
對于是否進行當(dāng)事人交換證據(jù)或開庭前舉證期限，仲裁庭可以召集當(dāng)事人協(xié)商，當(dāng)事人協(xié)商的舉證期限應(yīng)當(dāng)約定為被申訴人簽收應(yīng)訴通知書之日起的30日內(nèi)，證據(jù)交換應(yīng)當(dāng)在約定舉證期限屆滿前進行。約定舉證期限屆滿后，當(dāng)事人不得再行舉證。當(dāng)事人對舉證期限和證據(jù)交換不協(xié)商或協(xié)商不成的，仲裁庭不得另行規(guī)定舉證期限和組織證據(jù)交換。
人事爭議仲裁過程中的調(diào)解。人事爭議仲裁過程中應(yīng)當(dāng)貫徹調(diào)解原則。人事爭議仲裁調(diào)解應(yīng)在仲裁開庭前以及仲裁辯論結(jié)束后進行。對于當(dāng)事人提出的申訴屬于符合人事爭議仲裁機構(gòu)受案范圍但不屬于人民法院人事爭議案件受案范圍的，仲裁機構(gòu)只能作出調(diào)解書而不能作出裁決書。
在目前人事制度改革與人事爭議仲裁制度實行以及實際運行時間不長的情況下，人事爭議仲裁庭應(yīng)當(dāng)實行合議庭制，而不宜采用獨任制。
八、人民法院對人事爭議案件的受理
人民法院依據(jù)法釋[2003]13號《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》以及各地省高院的司法文件規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說對人事爭議案件的受理是嚴格的，與沒有太大問題的。但在過去的兩年多時間里，不少人事爭議案件受到基層人民法院的不予受理，致使人事爭議當(dāng)事人失去了司法救濟的途徑與機會。
發(fā)生這樣的問題，大致突出表現(xiàn)在三個方面：1、當(dāng)事人自身原因；2、事業(yè)單位的原因；3、人民法院的原因。當(dāng)事人自身的原因主要出自：（1）申訴請求不屬于人民法院人事爭議案件的受案范圍；（2）在仲裁機構(gòu)裁決后超過十五日期限提起訴訟；（3）申訴人不屬于事業(yè)單位工作人員。
事業(yè)單位方面的原因主要表現(xiàn)在：（1）單位是事業(yè)還是企業(yè)或其他組織的屬性沒有確定，或者具有雙重事業(yè)與企業(yè)雙重屬性，甚至有的單位，如律師事務(wù)所，既不屬于事業(yè)也不屬于企業(yè)。（2）屬于事業(yè)單位聘用合同范圍內(nèi)的爭議，單位卻以其他方式進行處理，所形成的爭議表面上看不屬于聘用合同爭議，導(dǎo)致人民法院在審理爭議內(nèi)容時無法判別。
人民法院方面的原因主要發(fā)生在：將仲裁委員會作出的《不予受理通知書》或《不予受理決定》與司法解釋第二條"當(dāng)事人對依照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的人事爭議仲裁機構(gòu)所作的人事爭議仲裁裁決不服"規(guī)定中的"仲裁裁決"分離，認為《不予受理通知書》或《不予受理決定》不是"仲裁裁決"，故不予以受理。進而有的人民法院，甚至是省會城市的中級法院，雖不將《不予受理通知書》或《不予受理決定》與仲裁裁決分離，卻機械地、變相分離地認為"人事爭議仲裁"是訴訟的法定前置程序，必須由仲裁委員會作出實體裁決，未經(jīng)實體仲裁前置程序的人事爭議案件人民法院不予受理。而《不予受理通知書》或《不予受理決定》屬于程序性的，非實體裁決，故不予受理。
對仲裁機構(gòu)而言，重要的是保證人事爭議仲裁的合法、正確、公正，與此同時也要切實保護當(dāng)事人在仲裁后具有合法的司法救濟手段，即當(dāng)事人的訴權(quán)。因此，應(yīng)嚴格審查申訴是否符合人事爭議仲裁的受案范圍，確不符合受案范圍的，應(yīng)當(dāng)出具《不予受理通知書》或《不予受理決定》并載明原由。對符合受案范圍的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)仲裁規(guī)則作出《仲裁裁決書》。
九、人事爭議糾紛處理的發(fā)展趨勢
（一）、各處理方式的發(fā)展趨勢：
基于我國現(xiàn)狀，處理人事爭議糾紛各方式能夠生存下去的，大體上只有兩種：即調(diào)解與仲裁。
1、人事爭議的調(diào)解
調(diào)解方式能否生存下去，取決于調(diào)解組織設(shè)在那里以及何種組織形式。調(diào)解組織無論從那方面講，它的特征是唯一的，即民間性，因此其組織不能設(shè)在行政機關(guān)，也不能設(shè)在事業(yè)單位的行政機構(gòu)體系中，如果該基層人事爭議調(diào)解組織能夠設(shè)在職代會（教代會）、工會或民管委之中（之下），其組織由員工身份的職工代表組成，調(diào)解方式尚有生存與發(fā)展的可能。
2、人事爭議仲裁方式，這涉及我國法律制度的調(diào)整與發(fā)展，從全球法律制度的演變、進化與發(fā)展趨勢看，廣泛的國際合作、商務(wù)貿(mào)易以及市場準入都要求統(tǒng)一司法。而我國勞動爭議仲裁雖然有法律依據(jù)，但其性質(zhì)至始被置于既不是《仲裁法》范疇，也不是民間范疇的尷尬地位，我國法學(xué)界、勞動法學(xué)者對其的先天制度瑕疵已早有定論。當(dāng)局以及架構(gòu)炮制者們不但沒有改進，相反在建立人事爭議法律制度架構(gòu)時，又直接采用了與勞動爭議仲裁相同的模式，自然繼承與延續(xù)其母體（或說樣本）的先天不足，這點當(dāng)局與架構(gòu)炮制者是十分清楚的。因此，這種仲裁的生存并不取決于自身，而取決于當(dāng)局與人事爭議架構(gòu)的炮制者。
對于具體仲裁工作的領(lǐng)導(dǎo)以及工作者、實務(wù)者而言，仲裁的發(fā)展空間有限，能夠提供給他們施展才華的舞臺非常小，其原因是仲裁后面的訴訟（司法）接口較小。對于仲裁委而言，倒是有個非常大的、自由度較大的舞臺，即仲裁中的調(diào)解，它也許是仲裁委制度賴以生存的支柱。仲裁中的調(diào)解仍存在一個與司法接口大小的問題，即當(dāng)事人申請執(zhí)行的范圍大小，這一點依據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法的規(guī)定，只要仲裁的實務(wù)家們肯下功夫，是不難解決的。
3、人事爭議仲裁的具體變化趨勢：
人事爭議仲裁應(yīng)當(dāng)在提高公開、公正、公平性、加大民間性、提高仲裁效率、適用法律準確、裁決理由闡明、嚴格仲裁程序規(guī)則等方面下功力，作實基礎(chǔ)工作，提高仲裁案件的成功率，以更好的維護各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，其具體變化趨勢大致有以下方面：
（1）、調(diào)解結(jié)案多于裁決結(jié)案；
�。�2）、調(diào)解結(jié)案的受案范圍大于仲裁結(jié)案的受案范圍；
�。�3）、爭議主體范圍擴大；
（4）、仲裁受案范圍縮小并趨于與司法解釋一致；
�。�5）、省級行政區(qū)域內(nèi)各仲裁委之間沒有隸屬關(guān)系；
（6）、省級行政區(qū)域內(nèi)，當(dāng)事人對提起申訴的仲裁委享有選擇權(quán)；
（7）、仲裁員組成人員來自人事部門外部，無人事部門行政及事業(yè)單位人員；
�。�8）、省級行政區(qū)域內(nèi)仲裁與司法接口需要協(xié)商銜接。
�。ǘ�、受案范圍：
從福建省、江蘇省這兩個省的最新的人事爭議處理行政法規(guī)及規(guī)范性文件看，有如下發(fā)展趨勢：（1）、人事爭議行政處理（調(diào)解與仲裁）所依據(jù)的法律規(guī)范，至少應(yīng)是地方行政法規(guī)，即由省級人大審議通過的法律規(guī)范。（2）、爭議范圍制定在"因辭職、辭退和履行聘用合同發(fā)生的爭議"與司法解釋高度一致，即受案范圍與訴訟受案范圍一致。
�。ㄈ⑸暝V人當(dāng)事人范圍：
從福建省、江蘇省這兩個省的最新的人事爭議處理行政法規(guī)及規(guī)范性文件看，有如下發(fā)展趨勢：（1）、人事爭議主體要求嚴格，即只能是"事業(yè)單位與工作人員"，而徹底排除了"國家機關(guān)"與"企業(yè)"。（2）、首次將民辦非企業(yè)單位的聘用合同爭議納入人事爭議仲裁的受案范圍，但也慎重地加以選擇為"民辦非企業(yè)單位和與其建立聘用合同關(guān)系的工作人員因履行聘用合同發(fā)生的爭議，參照本規(guī)定執(zhí)行（福建�。�"。只要劃清"民辦非企業(yè)單位"的界線，解決好與司法的接軌技術(shù)問題，想必人事爭議申訴當(dāng)事人的范圍將有較大擴展，如民辦事業(yè)單位、民辦學(xué)校、社會力量辦學(xué)的學(xué)校、民辦科研組織、律師事務(wù)所等。
�。ㄋ模�、仲裁訴訟制度：
目前我國人事爭議處理完全采用了與勞動爭議糾紛案件處理相同的仲裁訴訟制度，即又裁又訴，或稱"一裁兩審制"，其對處于弱勢群體的當(dāng)事人極為不利，這種制度的唯一優(yōu)點為多程序保證訴者的權(quán)利，糾錯可能性提高；其缺點為：（1）、仲裁與訴訟程序的法律要求不一樣，對當(dāng)事人的法律難度較大；（2）、程序多，維權(quán)周期非常長，延長、加重被侵害的狀態(tài)；（3）、當(dāng)事人訴累加劇，維權(quán)成本增加。因此法律界對此均提出質(zhì)疑與建議。其建議方案有二：一是按照仲裁法規(guī)定，實行"或裁或訴"；(www.gymyzhishaji.com)二是取消非標準法律意義的仲裁，直接與民商案件一樣適用《民事訴訟法》直接向人民法院提起訴訟。
其實，這兩種方案各有優(yōu)劣，基本上不符合法律理論、不適合我國國情。"或裁或訴"方案，首先沒有法律依據(jù)；其次，爭議主體關(guān)系不同，《仲裁法》調(diào)整的范圍是平等主體之間的以商事為主的民商事法律關(guān)系，而勞動爭議與人事爭議主體之間任何時候無一例平等可言；第三、爭議的實質(zhì)內(nèi)容較為復(fù)雜，勞動爭議、人事爭議其表面爭議問題較小，而背后涉及的人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)往往數(shù)額較大；表面爭議之下反映的勞動者、員工各方面法律賦予的基本權(quán)利，且這類權(quán)利是長期的、連續(xù)不斷的。直接訴訟方案，主要難度在于：第一、爭議是行政行為、民事行為與勞動者、員工福利待遇、勞動待遇交織體，很難以"勞動爭議"或民事法律規(guī)定來概括、來剖析其法律關(guān)系與法律責(zé)任；第二、現(xiàn)行勞動（人事）爭議訴訟實質(zhì)上是對仲裁的糾錯，即給當(dāng)事人提供了一個較嚴格的司法救濟途徑。直接訴訟讓當(dāng)事人失去了一個簡易處理的機會；再三，勞動（人事）爭議必竟是不平等之間的爭議，直接民事訴訟其主體有悖在民法。
既然，勞動（人事）仲裁不是嚴格意義上的制度形式，那么就可以增強其公平性、公正性，縮短當(dāng)事人的維權(quán)同期與降低維權(quán)成本為目的，在其現(xiàn)行程序制度上可加以調(diào)整與完善。例如，在仲裁訴訟制度方式上，仲裁或訴訟由當(dāng)事人選擇，受案仲裁機構(gòu)由當(dāng)事人選擇等等，并在合同（勞動合同或聘用合同）中加以約定載明，一旦爭議發(fā)生即按合同約定的方式與程序處理。對于在現(xiàn)行程序制度的調(diào)整，以省級行政區(qū)域統(tǒng)一，并與司法機關(guān)作好仲裁與訴訟、裁決與執(zhí)行司法接軌的接口銜接工作。
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