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關(guān)于我國防止外來物種入侵的立法完善的文獻(xiàn)綜述
關(guān)于我國防止外來物種入侵的立法完善的文獻(xiàn)綜述一、國內(nèi)學(xué)者對(duì)外來物種入侵含義及其入侵的途徑的研究
外來物種入侵是指由于人為或自然的因素，生物由原生存地侵入到另一個(gè)生態(tài)環(huán)境的過程。隨著交通運(yùn)輸?shù)难该桶l(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快，據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有3億人口在流動(dòng)，每天有200多萬人出入境，每年通過輪船、火車、飛機(jī)運(yùn)輸?shù)呢浳锒噙_(dá)50多億噸。[1]這些都為世界各地生物的相互交流創(chuàng)造了條件，有害生物被有意無意地帶到各地，其威脅已成為一項(xiàng)全球性的問題。[2]它不但威脅本地的生物多樣性，引起物種的消失和滅絕，而且破壞生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，損害我們的基本生命支持系統(tǒng)的健康水平。據(jù)國際自然保護(hù)同盟（IUCN）的統(tǒng)計(jì)資料顯示，外來物種入侵是最近400年中造成39％動(dòng)植物滅絕的罪魁禍?zhǔn)住?br />
在我國，外來物種入侵也造成了嚴(yán)重危害，幾乎所有類型的生態(tài)系統(tǒng)都不同程度地受到外來物種的侵害。據(jù)統(tǒng)計(jì)，松材線蟲、濕地松粉蚧、松突圓蚧、美國白蛾、松干蚧等森林入侵害蟲每年嚴(yán)重發(fā)生與危害的面積約在150萬公頃左右。稻水象甲、美洲斑潛蠅、馬鈴薯甲蟲、非洲大蝸牛等入侵的害蟲，近年來每年嚴(yán)重發(fā)生的面積達(dá)到140——160萬公頃。豚草、紫莖澤蘭、飛機(jī)草、薇甘菊、空心蓮子草、水葫蘆、大米草等肆意蔓延，已經(jīng)到了難以控制的局面。外來生物一旦入侵成功，要徹底根除極為困難，而且用于控制其危害、擴(kuò)散蔓延的代價(jià)極大，費(fèi)用極為昂貴。如1994年入侵我國的美洲斑潛繩，目前發(fā)生面積100多萬公頃，每年的防治費(fèi)用就需4.5億元。幾種主要外來入侵物種造成的經(jīng)濟(jì)損失平均每年達(dá)574億元人民幣。[3]
外來物種入侵最根本的原因是人類對(duì)生態(tài)環(huán)境安全不負(fù)責(zé)任，把這些物種帶到了它們不應(yīng)該出現(xiàn)的地方。外來入侵物種問題的關(guān)鍵是人為問題。外來物種都是通過有意引種和無意引種這兩種方式被引種到其非原產(chǎn)地。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、園林、水產(chǎn)、畜牧、特種養(yǎng)殖業(yè)等單位幾乎都在從外地或外國引種，以提高經(jīng)濟(jì)收益、觀賞、環(huán)保為目的，其中部分種類由于引種不當(dāng)，就成為有害物種。在我國目前已知的外來有害植物中，超過50%的種類是人為引種的結(jié)果。另外，很多外來入侵生物是隨人類活動(dòng)無意傳入的。主要是隨著人類交通工具飛機(jī)、船舶、火車帶入，建設(shè)開發(fā)、軍隊(duì)轉(zhuǎn)移、快件服務(wù)、信函郵寄等也會(huì)無意引入外來物種還有隨進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品和貨物帶入。
不可否認(rèn)，外來物種在一定程度和范圍內(nèi)，為人類的生存和發(fā)展提供了條件和機(jī)會(huì)，給很多國家和地區(qū)帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。但是，有害外來物種入侵對(duì)生物多樣性、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)安全和人體健康等的危害卻也是不可估量的。而大部分有害物種的成功入侵，究其原因，主要有：不負(fù)責(zé)任的人為因素，如檢疫不嚴(yán)、執(zhí)法不嚴(yán)、盲目引種，淡薄的生態(tài)意識(shí)等；缺乏嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)管理機(jī)制與全面的檢疫體系；缺乏科學(xué)的外來生物種的風(fēng)險(xiǎn)-收益評(píng)價(jià)體系和嚴(yán)格的科學(xué)決策程序等等。[4]
二、國內(nèi)學(xué)者對(duì)我國現(xiàn)行防止外來物種入侵的立法存在的問題分析
首先，從立法目的來看，由于我國長期以來對(duì)外來物種入侵的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致立法目的的不科學(xué)。綜觀防范外來物種入侵的相關(guān)法律法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)其立法目的主要是基于生產(chǎn)安全、人體健康以及對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的考慮，而較少甚至沒有涉及生物多樣性、生態(tài)安全、可持續(xù)發(fā)展等。我國現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)的立法目的相對(duì)滯后，面對(duì)愈演愈烈的外來物種入侵，若據(jù)此對(duì)外來物種入侵進(jìn)行管理，則顯然難以保護(hù)我國的生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全以及促進(jìn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
其次，從立法的調(diào)整范圍來看，目前這些法律法規(guī)的調(diào)整范圍主要集中在與病蟲害和雜草檢疫有關(guān)的方面，調(diào)整的范圍多限于控制農(nóng)業(yè)雜草、害蟲和疾病，林業(yè)害蟲和疾病，以及人類健康性疾病等，并沒有深層次考慮到生物多樣性、生態(tài)平衡、生態(tài)安全等問題，且所涉范圍十分有限，大多僅適用于預(yù)防已知的檢疫對(duì)象。如海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門對(duì)外來物種的檢驗(yàn)只限于那些引種過程中可能攜帶的危險(xiǎn)性生物，但對(duì)所要引進(jìn)的物種本身的生態(tài)安全性則沒有明確的管理、檢測(cè)辦法。而且，這些檢疫針對(duì)的都是無意引種，在對(duì)有意引進(jìn)外來物種方面沒有據(jù)以管理的法律法規(guī)。而事實(shí)上，目前我國由有意引種行為而帶來的生態(tài)安全威脅并不少見。簡(jiǎn)言之，我國目前的法律法規(guī)并沒有充分包含外來物種入侵對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的相關(guān)內(nèi)容以及所有可能被引入的外來物種。因此，據(jù)此進(jìn)行的外來物種入侵立法必然會(huì)出現(xiàn)漏洞，在防范外來物種入侵時(shí)難免捉襟見肘。
最后，從立法體系來看，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)比較分散，角度也各不相同，不但未能系統(tǒng)地提出如何防范外來物種入侵的管理策略，而且至今尚無一部國家級(jí)的針對(duì)外來物種管理的專門性法規(guī)。與發(fā)達(dá)國家相比，我國對(duì)外來物種管理的立法只是剛剛起步，且法規(guī)級(jí)別較低，立法體系不健全，不但缺乏專門性、系統(tǒng)性的法律法規(guī)，防治監(jiān)管體系也尚待建立。
筆者認(rèn)為，外來物種成功入侵并迅速蔓延擴(kuò)散的最主要原因在于我國在外來物種入侵方面的立法相對(duì)滯后，管理不到位。因此，有必要對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)存在的問題和立法的必要性進(jìn)行深入的研究，以為對(duì)外來物種入侵進(jìn)行有效的預(yù)防和控制提供法律依據(jù)。同時(shí)，要對(duì)發(fā)達(dá)國家相關(guān)的法律法規(guī)以及國際上相關(guān)的公約、協(xié)議進(jìn)行深入比較與分析，以獲得有益之經(jīng)驗(yàn)。
三、防止外來物種入侵立法國內(nèi)外學(xué)者觀點(diǎn)
1948年7月13日，聯(lián)合國教科文組織的8名社會(huì)科學(xué)家共同發(fā)表《社會(huì)科學(xué)家爭(zhēng)取和平的呼吁書》，提出以國際合作為前提，在全球范圍內(nèi)進(jìn)行實(shí)際的科學(xué)調(diào)查研究，解決現(xiàn)代若干重大問題，這被認(rèn)為是現(xiàn)代國際環(huán)境安全的先聲。美國世界觀察研究所所長和環(huán)境專家萊斯特？R?布朗是最早將環(huán)境引入安全概念的學(xué)者。1977年，他在其《建設(shè)一個(gè)持續(xù)發(fā)展的社會(huì)》一書中，對(duì)環(huán)境安全進(jìn)行了專門研究，并明確提出“重新定義國家安全”，力圖將環(huán)境問題納入國家安全的概念。世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)1987年發(fā)表《我們共同的未來》，正式使用了“環(huán)境安全”這一用語，闡明安全的定義除了對(duì)國家主權(quán)的政治和軍事威脅外，環(huán)境問題已成為具有戰(zhàn)略意義的問題之一，這引起了對(duì)環(huán)境安全問題的世界性關(guān)注。1989年，杰西卡？馬修斯在她著名的《重新定義安全》一文中明確主張“擴(kuò)展國家安全的定義，使其包括資源、環(huán)境和人口問題�！睆V義的環(huán)境安全是指人類和國家賴以生存和發(fā)展的環(huán)境處于一種不受污染和破壞的安全狀態(tài)，或者說國家或世界處于一種不受環(huán)境污染和環(huán)境破壞危害的良好狀態(tài)。環(huán)境安全是整個(gè)國家安全問題中的基本問題，因?yàn)榄h(huán)境污染和破壞損害人類生存與活動(dòng)所依賴的自然支持系統(tǒng)，直接危及人類的生命與健康。全球性的環(huán)境問題對(duì)所有國家的安全都構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅。因此，確保全球環(huán)境安全無疑是最根本的安全問題。環(huán)境安全與軍事安全、政治安全及經(jīng)濟(jì)安全等相互作用，構(gòu)成完整的安全概念。[5]所謂國家生態(tài)環(huán)境安全，是指一個(gè)國家生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境處于不受或少受破壞和威脅的狀態(tài)，是維護(hù)人類生存和發(fā)展所需的最基本的生態(tài)環(huán)境保障。保護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全是生態(tài)保護(hù)的首要任務(wù)。1991年，美國公布了《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，首次將環(huán)境視為國家利益的組成部分。該報(bào)告認(rèn)為，全球生態(tài)環(huán)境問題已在政治沖突中發(fā)揮了作用，為了保護(hù)美國的利益，美國有義務(wù)督促世界各國共同承擔(dān)責(zé)任。
就目前來說，立法實(shí)踐走在法學(xué)研究前面。當(dāng)許多法律學(xué)者還不明白外來物種入侵是怎么回事的時(shí)候，法律就已經(jīng)頒布實(shí)施了，而起草生物安全立法的人員也往往不是法學(xué)專家，而是生物技術(shù)專家。這就使得法學(xué)家在生物安全法研究方面顯得非常無能和尷尬：即不是我們這些法學(xué)家在搞生物安全的立法。為了改變這種狀況，就需要更多的法學(xué)家、特別是環(huán)境法學(xué)者來更多地接觸生物安全及其立法問題，并了解生物安全目前需要探討和研究的一些重要問題。
（一）生物安全損害賠償問題的研究。國際上在制定生物安全議定書的時(shí)候，就考慮到是否要把損害賠償制度寫到議定書中。美國和日本等發(fā)達(dá)國家認(rèn)為這個(gè)生物安全議定書不是一個(gè)損害賠償議定書，沒有必要規(guī)定損害賠償。但是發(fā)展中國家堅(jiān)持要規(guī)定損害賠償制度。我國堅(jiān)決堅(jiān)持生物安全議定書中要規(guī)定損害賠償制度。[6]最后，根據(jù)各國的不同主張，議定書作了這樣的規(guī)定：在議定書生效后的3年內(nèi)，生物安全損害賠償問題要做出另外一個(gè)法律文件來解決，這是依靠國際上妥協(xié)的結(jié)果來解決這個(gè)問題。現(xiàn)在正在進(jìn)行這個(gè)生物安全損害賠償立法的國際談判。
（二）轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)出口和WTO規(guī)則的關(guān)系。轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)出口有一系列的關(guān)卡：即要提前通知，不能是默示同意，需要評(píng)估等。無論是外國的評(píng)估還是本國的評(píng)估，這里面都有許多問題。(www.gymyzhishaji.com)WTO是自由貿(mào)易的規(guī)則，它與生物安全的要求有許多矛盾和沖突，特別是TRIPS和生物多樣性公約正是新一輪多哈談判的熱點(diǎn)議題之一。[7]
（三）轉(zhuǎn)基因生物專利權(quán)研究。有些國家要求給轉(zhuǎn)基因生物授予專利，即生命專利。例如，他們通過在野生大豆里提取基因，研制出一種抗寒、抗病毒的大豆，研制主體認(rèn)為這種大豆就是他們的一個(gè)發(fā)明，從而可以申請(qǐng)大豆的專利。但是，那些反對(duì)這個(gè)基因?qū)＠膭t說，你們這個(gè)轉(zhuǎn)基因?qū)＠揪筒皇且粋�(gè)發(fā)明，因?yàn)樵瓉磉@個(gè)基因在這個(gè)生物里就存在，你只不過是把這個(gè)基因搬到另外一個(gè)大豆上去了，你怎么能說這是你的發(fā)明，這可是幾千年甚至上萬年在別的國家演化的一種生物，最后反而變成了你的專利了，而這些國家卻不能使用了。事實(shí)上，中國就面臨著這樣類似的問題，美國一家生物公司從上海采集的野生大豆里提取了一個(gè)基因，然后研制出一種大豆，他就想在我們國家申請(qǐng)專利。此時(shí)，如果他的專利被審查批準(zhǔn)了，那么中國農(nóng)民再種這樣的大豆，或含有那個(gè)大豆基因的大豆的時(shí)候，就得向他交專利費(fèi)。我們可以想象，從我們國家拿了大豆基因，我們卻需要向他交專利費(fèi)，這是怎樣一種現(xiàn)象？盡管我們不交專利費(fèi)，他也無法懲罰這些農(nóng)民，但是我們的大豆一旦出口就會(huì)被他卡住。所以在這種情況下，以“綠色和平”為首的一些民間組織就在中國發(fā)動(dòng)一場(chǎng)反對(duì)美國這家公司在中國申請(qǐng)大豆專利的運(yùn)動(dòng)。迫于壓力，該公司也就放棄了在中國的專利申請(qǐng)。[8]
綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者防止外來物種入侵的法律、法規(guī)體系都有著不同的見解，本文主要是對(duì)幫助讀者了解《試論我國防止外來物種入侵的立法完善》寫作的基本情況，對(duì)論文寫作時(shí)所應(yīng)用的參考文獻(xiàn)和各個(gè)章節(jié)的注釋作文獻(xiàn)綜述，以供學(xué)習(xí)者參閱。
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