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被征地農民的合法權利及其救濟程序
論被征地農民的合法權利及其救濟程序臧恩富
---我國土地征用制度的立法缺陷及完善建議
現行的征地制度具有三個立法缺陷：1、征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權；2、集體土地使用權產權模糊，影響被征地農民享有充分的財產權；3、對于政府違法征地及侵害農民合法權益的行為缺乏有效的制裁救濟措施。改革和完善我國現行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問題就是如何規(guī)范政府征地行為，依法保障被征地農民的合法權益。應該用法律1、明確被征地農民的合法權利；2、明確侵犯被征地農民合法權益的侵權行為的制裁和補償措施；3、明確被侵權的被征地農民享有的司法救濟程序。以防止國家公權侵犯農民的私權，政府行政權侵犯農民的財產權，建立一個公正、有序、和諧的新的征地制度。
征地是指國家為了公共利益的需要，運用國家強制力，按照法定程序將一定范圍農村集體土地的所有權轉為國家所有權，并依法給予補償的活動。在中國經濟持續(xù)快速增長、基礎設施投資力度不斷加大的背景下，中國土地征用量逐年攀升，因城市建設和工業(yè)建設，每年征用土地將近20萬公頃，由此產生的農民失地問題日益嚴重，因征地引發(fā)的農村群體性事件已占全國農村群體性事件的65％以上，征用農民土地引出的一些矛盾，是當前某些地方不穩(wěn)定的因素。如何改革和完善現有征地制度，是關系到國計民生的大事。
一、現行征地制度的立法缺陷
現行征地制度具有國家強制力，被征地農民不享有拒絕被征地權，依法只享有知情權、參與權、監(jiān)督權、依法獲得賠償權和要求批準征地的政府進行裁決的權利。但由于征地范圍太寬、集體土地所有權產權模糊以及對于違法征地行為缺乏有效的制裁補償措施，導致征地權被濫用的現象大量存在，征地權的濫用則導致國家公權侵犯農民的私權，政府行政權侵犯農民的財產權，其結果是損害了被征地農民的合法權益，(www.gymyzhishaji.com)所以改革和完善我國現行征地制度，從法律的角度講首先要解決的問題就是如何規(guī)范政府征地行為，依法保障被征地農民的合法權益。現將現行征地制度的三大主要立法缺陷簡要分述如下：
缺陷之一：征地范圍太寬，難以約束政府濫用征地權
依據現行憲法和土地法的規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以征用土地，但由于法律對公共利益沒有明確的界定，加上現行一級建設用地市場的供應由國家壟斷，用地單位采用與政府簽約的方式委托政府出面征地，政府再將征后變?yōu)閲械耐恋爻鲎尳o用地單位，導致各級政府在政績工程或財政利益的驅動下，以建開發(fā)區(qū)、大學城、大廣場、大項目的名義廣泛征用土地。若農地進一步大量減少，將可能威脅我國的糧食安全，同時還將導致部分農民可能陷入“種地無田、就業(yè)無門、社保無份”的三無困境。
缺陷之二：集體土地使用權產權模糊，影響被征地農民享有充分的財產權
我國現行土地管理法規(guī)定農村土地歸農民集體所有，單一個體農民并不享有獨立的農地所有權。所以盡管農民享有相關農村土地的承包經營權，但卻不能依此對抗國家的行政強制征地權。在被征地及相關青苗補助費、地上附著物的補償標準的制定方面，盡管法律行政法規(guī)規(guī)定農民有知情權和參與權，但因農民沒有議價權及相關補償標準的最終決定權，因此在是否征地以及給予多少補償方面農民都處于被動接受的位置。“由于農民沒有行使權利的組織形式和程序，行使農村土地所有權，特別是行使出讓土地的權利的，往往是鄉(xiāng)和村的干部，依賴土地為生和最珍惜土地的農民，往往在出讓土地問題上沒有發(fā)言權”。
缺陷之三、對于政府違法征地及侵害農民合法權益的行為缺乏有效的制裁救濟措施
現行的土地管理法規(guī)定有權批準征地的是省級政府和國務院，具體實施征地行為是由市、縣級政府組織負責的，在具體征地的過程中，先征地后辦手續(xù)、征地過程中不進行公告、不及時給付征地補償款，以種種手段強迫被征地農民拆遷的侵害被征地農民合法權益的現象時有發(fā)生，因被征地農民沒有拒絕征地權、沒有議價權和征地補償價格的最終決定權，產生爭議后又沒有公開、透明的可以訴諸的法律救濟手段和司法評價標準，導致農民只能通過上訪的方式解決征地過程中的相關沖突和矛盾。
二、對現有征地制度的改革完善建議
如上所述，現有征地制度的弊端不是政府的征地行為無法推進，而是被征地農民的合法權利得不到有效的保護，所以如何重新明確構建被征地農民的權利體系及被侵權時的救濟方法是當務之急，只有明確構建被征地農民的權利體系及被侵權時的救濟辦法，才能從法律的角度限制和規(guī)范政府的征地行為，并充分保護被征地農民的合法權益。我們認為，重新明確構建被征地農民的權利體系及被侵權時的救濟方法應包括以下三個方面：
�。ㄒ唬�、用法律明確被征地農民的合法權利
被征地農民的合法權利是與政府實施征地具體行政行為中應履行的義務相對應的。只有明確被征地農民的合法權利，才能規(guī)范政府的征地行為，才能有效地限制政府征地權的濫用。同時，被征地農民的合法權利不能僅停留在政策和部門規(guī)章、不統(tǒng)一的地方性法規(guī)的層面上，應當制度全國統(tǒng)一適用的規(guī)范征地行為的法律、法規(guī)中，這樣才能體現法律的權威和統(tǒng)一。被征地農民的合法權利體系應包括以下五個方面：
1、法定的拒絕被征地權
該權利是指在征地機關的征地行為不符合法定目的、征地前未履行法定手續(xù)、未及時足額支付征地補償費的情況下，被征地農民有權拒絕交出相關土地，有權拒絕拆除或清除地上附著物或者青苗，有權提起要求停止非法征地的侵權之訴。
現行的征地制度中缺少關于被征地的農民在什么情況下有權拒絕被征地的規(guī)定，相反，對于征地補償爭議不影響政府強制征地的推進、征地機關有權申請人民法院強制執(zhí)行卻規(guī)定的很明確，同時，拒絕被征地的農民還可能被以防礙公務或尋畔滋事等罪名被拘留、逮捕，所以在現行的征地制度中，征地行為的國家強制力表現得非常充分，而如何制約和規(guī)范這種國家強制力的行使卻規(guī)定的不明確，這種立法現狀也是造成征地權被濫用的一個原因，所以只有明確被征地農民的法定拒絕被征地權，這樣才能從事前防止和限制征地權的濫用。在下列情況下，應賦予被征地農民享有拒絕被征地的權利：
（1）、征地機關的征地行為不符合法定的征地目的，被征地農民有權拒絕被征地；
國家應盡快以法律的形式明確合法的征地目的的范圍。包括明確現有的“公共利益”的具體含義和征地類型，同時將商用目的的征地從現有的征地制度中分離出來加以區(qū)別對待，即在商業(yè)目的征地的情況下，一方面要符合國家的城市規(guī)劃及建設用地總量控制的要求，同時還要賦予被征地農民自行議價的權利。在征地機關的征的目的不符合法定征地目的的情況下，明確被征地農民有權拒絕被征地。
�。�2）、征地機關征地前未履行法定手續(xù)的，被征地農民有權拒絕被征地
征地行為法律性質是一種具體行政行為，依據我國行政訴訟法的規(guī)定，行政機關在實施具體行行政行為時除應具備職權依據外，還應有法律依據并符合法定程序。依現行的征地制度，征地機關在征地之前應履行“兩公告一登記”的手續(xù)，并落實征地補償安置聽證制度。其中“兩公告一登記”是指：被征用土地所在地的市縣人民政府自接到征地批準文件之日起10個工作日內，要及時發(fā)布征地公告。在征用土地公告之日起45個工作日內，有關市縣國土資源管理部門要以被征用土地的農村集體組織為單位，擬定征地補償安置方案，并予以公告。征用土地公告和征地補償安置方案要在被征用土地所在村組內以書面形式進行。在公告規(guī)定的期限內，被征用土地的農村集體經濟組織、集體經濟組織成員及其他權利人持土地證書等有關資料，到指定地點辦理征地補償登記手續(xù)。落實征地補償安置聽證制度是指各地擬定或者修改征地補償標準、擬定征地項目的補償標準和安置方案時，要依據有關法律規(guī)定和當事人的申請，組織公開聽證，認真聽取和研究被征地的集體經濟組織、集體經濟組織成員或其他權利人的意見，確保征地補償標準和安置方案切實可行，符合被征地農民的意愿。
（3）、征地機關未及時足額地支付補償費時，被征地農民有拒絕征地的權利。
《遼寧省人民政府關于做好征地補償安置工作切實維護農民合法權益的通知》（遼政黨[2004]27號）中明確規(guī)定：“要依法及時支付征地補償安置費用。征地補償安置費用沒有足額到位前，被征地農村集體經濟組織和農民有權拒絕交地，有關部門不得辦理供地手續(xù)�！�
《廣東省人民政府辦公廳印發(fā)廣東省交通基礎設施建設征地拆遷補償實施辦法的通知》（粵府辦[2003]46號）第十條第一款規(guī)定：征地拆遷的各項費用從征地補償安置方案批準之日起三個月內由用地單位按合同有關條款確定的支付比例全額支付。征地拆遷補償費按規(guī)定支付后，被征用土地的單位和個人應當按規(guī)定期限交付土地；如征地拆遷補償費未按規(guī)定支付的，被征用土地的單位和個人有權拒交土地。
2、法定的議價評估權
依現行的土地征用制度，雖然規(guī)定被征地農民享有關于征地補償價格的知情權、參與權和監(jiān)督權以及要求舉行聽證的權利，但是由于決定補償價格的最終決定權掌握在政府手中，所以難以從根本上保證被征地農民能夠獲得公正、足額的補償。建議區(qū)分因公共利益的征地和因商業(yè)目的的征地分別建立不同的價格機制。
2.1對于因公共利益的征地（即公益性用地），應建立完善的價格聽證制度，由政府在價格聽證的基礎上制定公開、公正的補償價格，該補償價格應包括以下幾方面內容：
�。�1）、劃定價格區(qū)域；
即推行“區(qū)片綜合價”，統(tǒng)一制定分片的“征地綜合補償標準”。
（2）、確定最低保護價；
�。�3）、確定公開有效的價格評估辦法
將地段、地類、人均耕地、農民人均收入、基礎設施條件、城市規(guī)劃和經濟發(fā)展水平作為確定價格的考慮因素。
�。�4）、最低保護價與市場價格指數變動而周期性更新；
（5）、明確價格確定機制及公開聽證程序；
�。�6）、明確征地為行政行為并確定對征地補償價格的異議適用行政訴訟程序。
2.2對于出于商業(yè)目的的征地（即經營性用地），則按市場規(guī)則運作，授予農民自行議價和評估權。同時應進行集體土地使用權上市協商交易的試點工作。上述《遼寧省人民政府關于做好征地補償安置工作切實維護農民合法權益的通知》（遼政黨[2004]27號）中已明確規(guī)定：“擴大集體非農業(yè)建設用地使用制度改革試點范圍，增加農村集體經濟組織和農民的土地收益。在明晰產權，強化用途管制和嚴格控制總量的前提下，允許集體非農建設用地使用權進入土地市場進行交易，實行有償、有限期流轉，做到‘兩種產權、一個市場’，統(tǒng)一管理。
3、法定的爭議不影響受償的權利
在被征地農民與政府征地機關因征地補償產生糾紛時，被征地農民往往面臨“要么接受政府所給的補償額，要么一分錢不給，愿意找誰就找誰”的困境和壓力。在被征地農民不享有拒絕被征地權，即無權對征地行為說不的情況下，要么接受征地機關的標準，要么陷入漫長的打官司的選擇將進一步剝奪被征地農民的補償價格異議權。從公平的角度講，在爭議不影響征地推進的情況下，爭議也不應影響被征地農民所享有的獲得征地補償的權利，即在被征地農民與征地機關就補償標準產生爭議時，征地機關應將依其主張的補償標準所計算的補償額先行支付給被征地的農民，然后由征地機關為原告就征地補償異議提起訴訟以確定最終的補償標準。這種訴訟機制降低了被征地人的訴訟負擔，有利于保護被征地人的合法權益。（該訴訟機制為美國模范公司法中保護少數異議股東的退股權時所采用）。
4、行政裁決及行政訴訟的權利
詳見后面論述
�。ǘ┯梅擅鞔_侵犯被征地農民合法權益的侵權行為的制裁和補償措施
應從刑事責任、行政責任、民事責任三個不同角度完善非法征地及侵犯被征地農民合法權益的侵權行為的制裁和補償措施。
�。ㄈ⒂梅擅鞔_被侵權的被征地農民享有的司法救濟程序
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款中規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決”。在現行的征地制度中，因征地引發(fā)的糾紛，法律意義上的司法救濟途徑就只有這一點規(guī)定，但該規(guī)定沒有明確以下六個方面的問題，以下六個方面的問題亟待通過全國性的立法加以完善：
1、批準征用土地的人民政府依什么程序進行裁決？
目前可供參考的只有2005年1月1日起施行的《安徽省征地補償爭議裁決辦法》。
2、由批準用地的人民政府自己裁決還是由該政府委托其所屬的具體職能部門如國土管理部門進行裁決？
安徽省的做法是由省人民政府國土資源行政主管部門負責承辦由省人民政府裁決的征地補償爭議裁決工作。
3、批準用地的政府的裁決是終局的，還是可以因不服該裁決而繼續(xù)進行行政復議或進行行政訴訟？
《安徽省征地補償爭議裁決辦法》第二十條規(guī)定裁決書應寫明的事項中包括（五）不服裁決，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；據此，安徽省的做法是政府裁決并不終局，可繼續(xù)提起行政復議或行政訴訟。
4、上述法條只規(guī)定“對補償標準有爭議的”情況下的救濟方式，那么，對征地行為本身合法性有質疑的話如何救濟？
應明確被征地人享有如下訴權：
�。�1）、要求非法征地機關停止非法征地行為的侵權之訴；
�。�2）、非法征地侵權損害賠償之訴；
�。�3）、不服政府征地補償標準及征地補償額之訴；
�。�4）、訴請政府征地機關支付拖欠的征地補償費之訴；
5、在批準用地的人民政府不予答復或沒有機構或部門加以受理時，被征地農民如何處理？
6、因征地補償合同產生爭議適用何種程序？如何看待征地補償合同的性質和效力？
綜上所述，應以法律或法規(guī)的形式盡快制定全國范圍內適用的征地辦法，或以司法解釋的形式明確被征地農民的合法權利及其救濟方式，以便通過法律審判的方式解決因征地所引發(fā)的糾紛和矛盾，保護被征地農民的合法權，建立一個公正、有序、和諧的新的征地制度。
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