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創(chuàng)新我國電信監(jiān)管體制的探討
創(chuàng)新我國電信監(jiān)管體制的探討俞云鶴
201*年10月11日，黨的十六屆六中全會一致通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義社會和諧社會若干重大問題的決定》（以下稱《決定》），明確規(guī)定當(dāng)前和今后一個時期構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)和主要任務(wù)之一是建設(shè)“創(chuàng)新型國家”，提出構(gòu)建社會主義和諧社會必須遵循的重大原則和“堅持把創(chuàng)新精神貫穿到治國理政的各個環(huán)節(jié)”等一系列政策措施。如何貫徹《決定》的重大原則和創(chuàng)新精神，在《電信法》立法過程中創(chuàng)新我國電信監(jiān)管體制，是值得立法機關(guān)、主管部門和電信業(yè)內(nèi)外認(rèn)真研究和探討的重要課題。
一、我國電信監(jiān)管體制的改革軌跡
為了探討如何創(chuàng)新我國電信監(jiān)管體制，有必要回顧一下我國電信監(jiān)管體制的改革軌跡，以作出符合實際的分析。
我國電信監(jiān)管體制的改革軌跡，是伴隨著電信業(yè)的發(fā)展和改革而逐步進展的。根據(jù)電信監(jiān)管主體和制度的不同變化，我國電信監(jiān)管體制改革大體可分為三個階段。
第一階段，1998年以前，國家通過郵電部對全國的郵政和電信實施管理，各省、自治區(qū)、直轄市郵電管理局則對本行政區(qū)域內(nèi)的郵政和電信實施管理，形成中央政府與地方政府兩級管理體制。這一階段，我國電信管理體制的特點是管理機構(gòu)“政企合一”，各級郵電管理局既實施行政管理，又經(jīng)營郵電業(yè)務(wù)。因此可以說，當(dāng)時在我國不存在現(xiàn)代意義上的電信監(jiān)管體制。
第二階段，1998年，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家撤銷郵電部、電子工業(yè)部，組建成立信息產(chǎn)業(yè)部。2000年，《電信條例》發(fā)布后，各省、自治區(qū)、直轄市通信管理局相繼成立，在信息產(chǎn)業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)下對本行政區(qū)域內(nèi)的電信業(yè)實施監(jiān)管職能。在這種垂直集中統(tǒng)一的電信監(jiān)管體制中，地方政府與通信管理局之間沒有直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各地通信管理局更類似于信息產(chǎn)業(yè)部的派出機構(gòu)。這一階段，電信監(jiān)管機構(gòu)已基本實現(xiàn)“政企分離”，我國開始形成現(xiàn)代意義上的電信監(jiān)管體制。
第三階段，2001年12月，我國正式加入世界貿(mào)易組織，簽訂了議定書和有關(guān)法律文件，其中包括承諾開放電信服務(wù)業(yè)的文件。為適應(yīng)這一改革開放形勢，我國在加大電信改革的同時，加快了《電信法》的立法進程。目前，《電信法》草案正在國務(wù)院進行審議，看來今年年底前由全國人大常委會審議通過已不可能。這一階段尚未完結(jié)，電信監(jiān)管機制在這個階段中將依照《電信法》予以重構(gòu)和創(chuàng)新。目前各方面對于《電信法》草案，仍然有許多不同意見。我國究竟應(yīng)當(dāng)設(shè)定什么樣的電信監(jiān)管體制，也尚未定論。
二、《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制的幾點弊端
電信監(jiān)管體制是《電信法》立法的關(guān)鍵問題�！峨娦欧ā窔v次草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，是一種比現(xiàn)行體制更加強調(diào)集中統(tǒng)一的體制。
目前正在國務(wù)院審議的《電信法（征求意見稿）》明確規(guī)定：
“國務(wù)院電信監(jiān)督管理機構(gòu)（以下簡稱電信監(jiān)管機構(gòu)）依法對全國電信業(yè)實施監(jiān)督管理。
電信監(jiān)管機構(gòu)可以根據(jù)需要設(shè)立派出機構(gòu)，派出機構(gòu)依照電信監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán)，履行監(jiān)督管理職責(zé)”。
根據(jù)《決定》構(gòu)建社會主義和諧社會的重大原則重新審視《電信法》草案，發(fā)現(xiàn)《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制存在的弊端，是比較明顯的。
�。ㄒ唬┻@種體制與構(gòu)建和諧社會的以人為本原則不符。
《決定》指出：“必須堅持以人為本。始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點”。
目前，我國電話用戶總數(shù)已突破7億，居世界第一；互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)人數(shù)超過一億，居世界第二；電信業(yè)已成為我國的支持產(chǎn)業(yè)之一。面對如此龐大規(guī)模的電信和信息服務(wù)市場，在現(xiàn)行垂直單一的電信監(jiān)管體制下，要進行有效的監(jiān)管已經(jīng)十分困難。由于信息產(chǎn)業(yè)部在各地設(shè)立的通信管理局和地方政府信息化主管部門一地并存，通信管理局又不受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)，因此在各地電信監(jiān)管上存在著機構(gòu)重疊、力量分散、妨礙服務(wù)、影響效能的體制性弊端。據(jù)了解，電信監(jiān)管機構(gòu)人力資源嚴(yán)重不足，各個省級通信管理局的人員通常不到20人，加上信息產(chǎn)業(yè)部分管電信的人員，全國從事電信監(jiān)管工作的人員僅僅數(shù)百人，根本無力對我國龐大的電信市場實施進行有效的監(jiān)管。然而，《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，試圖堅持并進一步強化這種垂直單一的電信監(jiān)管體制，將幾十項監(jiān)管任務(wù)都法定國務(wù)院電信監(jiān)管機構(gòu)一家承擔(dān)，使體制性弊端更加突出。以行政復(fù)議為例，不采用條塊給合、分級管理的體制來做到中央與地方分工負(fù)責(zé)、疏導(dǎo)壓力，地方政府和其他有關(guān)部門就沒有法律依據(jù)來分工處理電信領(lǐng)域的爭議和糾紛，造成所有案件都要到國務(wù)院電信監(jiān)管機構(gòu)去處理的局面，必然形成“看得見的管不了，管得了的看不見”的監(jiān)管困境，與《決定》提出的以人為本原則不相符合，最終導(dǎo)致無法堅持以人為本，“實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”。
而且，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，隨著我國電信業(yè)市場化、法治化、國際化的飛速發(fā)展，廣大電信用戶對電信服務(wù)質(zhì)量的要求將越來越高。加強電信監(jiān)管力度，提高電信服務(wù)水平，構(gòu)建與廣大用戶的和諧關(guān)系，已成為電信監(jiān)管機構(gòu)和電信業(yè)貫徹以人為本原則的大事。在這種形勢下，再延續(xù)甚至強化這種集中統(tǒng)一的垂直監(jiān)管體制，并不能真正加強電信監(jiān)管，是既不利于電信改革與發(fā)展，也不利于更好地為廣大電信用戶服務(wù)的。
（二）這種體制與構(gòu)建和諧社會的科學(xué)發(fā)展原則不符。
《決定》指出：“必須堅持科學(xué)發(fā)展”，“實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。
電信具有集中性、技術(shù)性、專業(yè)性強的特點，《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，將電信全程全網(wǎng)的技術(shù)特點與一統(tǒng)到底的管理體制相混淆，擬推行比現(xiàn)行監(jiān)管體制更強調(diào)集中統(tǒng)一的垂直監(jiān)管模式。但是它忽視了電信同時具備的其他特點，即電信還具有綜合性、社會性、建設(shè)配套性強的特點。為適應(yīng)電信的這兩方面的特點，應(yīng)當(dāng)按照《決定》提出的科學(xué)發(fā)展原則，從促進電信業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，實行中央與地方條塊結(jié)合、分級管理的電信監(jiān)管體制。
這方面值得特別注意的是，不應(yīng)當(dāng)把地方政府排斥在電信監(jiān)管體制以外。近十年來各地信息化建設(shè)的實踐證明，全國各地地方政府對于加強電信監(jiān)管、促進電信發(fā)展的作用是十分重要的。
促進信息化建設(shè)包括電信的發(fā)展，是地方黨委和政府責(zé)無旁貸的職責(zé)。改革開放以來，各地投入了大量人力、物力和財力，在當(dāng)?shù)仉娦呕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和電信監(jiān)管協(xié)作配合方面做了大量工作，取得了一定的成績，顯示了電信監(jiān)管應(yīng)當(dāng)實行條塊結(jié)合、分級管理的必要性。
地方政府在電信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與規(guī)劃上發(fā)揮著獨特的不可替代的作用，諸如集約化通信管線的建設(shè)、移動通信基站的選址等，地方政府都承擔(dān)著重要的組織管理與協(xié)調(diào)責(zé)任，并根據(jù)需要提請地方人大立法或者制定政府規(guī)章，促進了各地電信業(yè)的持續(xù)健康有序發(fā)展。
網(wǎng)絡(luò)與信息安全工作，歷來是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由地方黨委和政府承擔(dān)重要責(zé)任。中央曾多次發(fā)文，強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)管理體制要遵循各有分工、加強屬地管理的原則。信息安全涉及城市安全和經(jīng)濟安全，是需要綜合治理的全局性問題，需要國務(wù)院相關(guān)部門和地方政府參與管理。顯然，電信網(wǎng)絡(luò)和信息安全，絕不僅僅是電信監(jiān)管機構(gòu)一家能完全管得了的事情。
在電信群體性矛盾的及時處理方面，基本上是依靠地方政府來協(xié)調(diào)解決的。近年來，地方政府花費了較多精力解決電信領(lǐng)域頻發(fā)的各類社會突發(fā)事件，如電信用戶集體性維權(quán)行為、針對設(shè)置通信基站的群體性信訪、電信公共資源的無序爭奪等，與電信監(jiān)管機構(gòu)協(xié)同工作，妥善處理，保障了電信的穩(wěn)定發(fā)展。
然而《電信法》草案，除規(guī)定地方政府具有配合電信建設(shè)的義務(wù)外，無視地方政府參與電信管理的成功實踐，無視地方政府在電信監(jiān)管中的重要作用，所設(shè)定的電信監(jiān)管體制完全排斥地方政府的參與，是違背科學(xué)發(fā)展原則的，是很不合理的。
�。ㄈ┻@種體制與構(gòu)建和諧社會的改革開放原則不符。
《決定》指出：“必須堅持改革開放”，“提高改革決策的科學(xué)性、改革措施的協(xié)調(diào)性，建立健全充滿活力、富有效率、更加開放的體制機制”。
《電信法》草案在設(shè)定電信監(jiān)管體制時，借鑒了國外電信監(jiān)管體制和我國銀行、證券業(yè)監(jiān)管體制的情況，決定設(shè)立集中統(tǒng)一的電信監(jiān)管體制，即設(shè)立國務(wù)院電信監(jiān)管機構(gòu)及根據(jù)需要在地方設(shè)立派出機構(gòu)。
應(yīng)當(dāng)肯定，電信業(yè)與銀行、證券業(yè)在統(tǒng)一性、專業(yè)性、技術(shù)性強這些方面是相近的，電信監(jiān)管體制借鑒我國銀行、證券業(yè)監(jiān)管體制的情況來設(shè)定，有其一定的道理。但是更應(yīng)當(dāng)看到，電信業(yè)包括電信制造業(yè)和電信服務(wù)業(yè)兩大領(lǐng)域，涉及電信改革和發(fā)展的許多任務(wù)與各有關(guān)部門和各地方政府息息相關(guān)，僅僅靠垂直統(tǒng)一的電信監(jiān)管機構(gòu)一家是無法圓滿完成的。例如，電信管道建設(shè)與維護、駐地網(wǎng)建設(shè)與維護、公共電信配套設(shè)施建設(shè)與維護以及相關(guān)重大矛盾的及時處理等事項，如果沒有地方政府和其他有關(guān)部門的參與或協(xié)作，肯定是做不好的。據(jù)此，《電信法》草案在設(shè)定電信監(jiān)管體制時全盤照抄我國銀行、證券監(jiān)管體制，是不適當(dāng)?shù)摹?br />
也應(yīng)當(dāng)肯定，鑒于電信業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的共同特性，借鑒發(fā)達(dá)國家在電信監(jiān)管體制方面的經(jīng)驗，是必要的。但是更應(yīng)當(dāng)看到，近十年來在許多發(fā)達(dá)國家掀起了一股電信法律改革的浪潮，其中包括對電信監(jiān)管體制的改革和完善。在美國，為充分發(fā)揮各州的作用，已進一步完善了聯(lián)邦通信管理局（FCC）和各州之間在電信監(jiān)管體制上的協(xié)調(diào)，將本地電話的部分管理職能和開放本地電信業(yè)務(wù)的部分決策權(quán)交給了各州政府。在英國，已從過去單一的政府專職部門的監(jiān)管體制，改革為增加電信行業(yè)的自我管控、消費者的自由選擇以及其他政部門的配套監(jiān)管的混合體制。在澳大利亞，國家通信管理局（ACA）和競爭與消費委員會（ACCC）負(fù)責(zé)電信監(jiān)管事務(wù)，并在各州設(shè)立辦事處，與州政府共同處理電信監(jiān)管事項。從世界范圍看，發(fā)達(dá)國家盡管對電信大多實行中央監(jiān)管機構(gòu)的直接管理，但同時都十分注重發(fā)揮地方政府的作用。對比之下，我國《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，完全排斥地方政府的作用，并沒有很好地借鑒和吸收國外的成功經(jīng)驗。
�。ㄋ模┻@種體制與構(gòu)建和諧社會的民主法治原則不符。
《決定》指出：“必須堅持民主法治”，“實施依法治國基本方略，建設(shè)社會主義法冶國家”。
《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，與我國憲法、法律關(guān)于國家機構(gòu)職權(quán)的規(guī)定有所相違，與構(gòu)建社會主義和諧社會的民主法治原則不盡相符。
《中華人民共和國憲法》第三條規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。
《國務(wù)院行政法規(guī)制定程序條例》第十一條規(guī)定：立法要“符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則，相同或相近的職能由一個行政機關(guān)承擔(dān)，簡化行政管理手續(xù)”。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十六條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”。第六十七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策”。
《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定，基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。
對照這些法律規(guī)定，《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，排除地方政府對于電信及與電信相關(guān)建設(shè)事項的管理職能，不符合憲法關(guān)于充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，也不符合“相同或相近的職能由一個行政機關(guān)承擔(dān)”的“精簡、統(tǒng)一、效能的原則”。按照《立法法》有關(guān)規(guī)定，電信并非專屬中央管理的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)從發(fā)揮中央和地方兩個積極性出發(fā)，按照有關(guān)法律規(guī)定，重構(gòu)和創(chuàng)新電信監(jiān)管體制。
�。ㄎ澹┻@種體制與依法行政的權(quán)責(zé)一致原則不符。
《決定》指出：“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證”。
電信監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員，依法行使監(jiān)管職權(quán)，也應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，這也是實現(xiàn)公平正義的要求。我國《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等有關(guān)法律，都相應(yīng)對行政許可機關(guān)、行政處罰機關(guān)、行政復(fù)議機關(guān)規(guī)定有法律責(zé)任。國務(wù)院為推進依法行政，在全國政府部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制。電信監(jiān)管機構(gòu)，作為依法行政的機構(gòu)之一，應(yīng)當(dāng)落實行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格貫徹行政執(zhí)法權(quán)責(zé)一致的原則。
然而《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，沒能很好貫徹這一原則�！峨娦欧ǎㄕ髑笠庖姼澹饭�143條，直接涉及電信監(jiān)管職能的條文達(dá)79條，其他條文也多與監(jiān)管的要求相關(guān)�？梢哉f，賦予電信監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)是很多、很大的。但是，對電信監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)督制約的規(guī)定卻幾乎設(shè)有�！峨娦欧ǎㄕ髑笠庖姼澹贰胺韶�(zé)任”一章列舉了許多法律責(zé)任，分別針對電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者及其法定代表人、電信用戶、電信監(jiān)管工作人員和社會其他相關(guān)方面，都一一設(shè)定了違法者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，卻唯獨對于電信監(jiān)管機構(gòu)作為執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么法律責(zé)任，沒有作出明確規(guī)定，整部法律草案沒有一條關(guān)于電信監(jiān)管機構(gòu)法律責(zé)任的規(guī)定。事實上，個別電信監(jiān)管機構(gòu)由于違法行使職權(quán)而侵犯電信企業(yè)或其他組織合法權(quán)益而導(dǎo)致糾紛和訴訟發(fā)生，是已經(jīng)存在的現(xiàn)象，將來也不可能完全堵絕。因此，無論是從針對實際情況需要，還是從構(gòu)建和諧社會目標(biāo)出發(fā)，《電信法》都應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定電信監(jiān)管機構(gòu)的法律責(zé)任，不應(yīng)有絲毫異議。
三、對《電信法》創(chuàng)新電信監(jiān)管體制的幾點思考
近幾年來，我國《電信法》立法已經(jīng)成為社會廣泛關(guān)注的熱點�！峨娦欧ā返牧⒎ㄟM程，自1980年提出立法計劃、開始起草工作以來，已歷經(jīng)26年之久。據(jù)悉，今年上半年，國務(wù)院法制辦召開了電信法立法論證會，就《電信法（征求意見稿）進行溝通協(xié)調(diào)。信息產(chǎn)業(yè)部前任部長吳基傳曾專門為部分全國人大代表作了電信法熱點難點問題的講解。然而，由于三網(wǎng)融合和由此引發(fā)的監(jiān)管體制等很多問題，需要在有關(guān)部門之間協(xié)商解決，《電信法》草案至今還在國務(wù)院審議中，估計年內(nèi)《電信法》在全國人大常委會審議出臺已不可能。現(xiàn)在，《決定》這一構(gòu)建社會主義和諧社會的綱領(lǐng)性文件，為我們以《決定》創(chuàng)新精神重新審視《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制以有力的指導(dǎo)。
目前，在我國法學(xué)界、法律界和電信業(yè)內(nèi)外，圍繞我國電信監(jiān)管體制問題存在許多不同的觀點。為了創(chuàng)新電信監(jiān)管體制，筆者吸取有關(guān)機構(gòu)、企業(yè)和人士的意見，就《電信法》創(chuàng)新我國電信監(jiān)管體制問題談幾點粗淺看法，希望能起到拋磚引玉的作用。
�。ㄒ唬┊�(dāng)前電信改革，是應(yīng)當(dāng)放松監(jiān)管，還是應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)管？
有的觀點認(rèn)為，我國電信改革當(dāng)務(wù)之急是擴大市場競爭范圍，減少政府監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)采取放松電信監(jiān)管的措施。筆者認(rèn)為，我國電信改革的當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)加強電信監(jiān)管，加大監(jiān)管力度，保障電信發(fā)展與改革。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國加入世貿(mào)組織時，是承諾逐步開放電信服務(wù)業(yè)市場的，相應(yīng)地政府以行政行為干預(yù)電信市場的現(xiàn)象將逐步減少，實現(xiàn)電信服務(wù)業(yè)的市場化、法治化和國際化。但是，當(dāng)前我國仍處在入世后過渡期，電信業(yè)作為我國新興支柱產(chǎn)業(yè)，剛剛從計劃經(jīng)濟運作模式逐步轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟經(jīng)營模式，當(dāng)前電信市場還存在不少無序競爭、違法經(jīng)營、損害消費者權(quán)益等嚴(yán)重問題。加之我國電信法律體系尚不完備，作為電信業(yè)的基本法《電信法》尚未出臺，電信市場依法運轉(zhuǎn)的法治環(huán)境尚不具備。信息產(chǎn)業(yè)部等部門近些年來不時實施電信市場專項治理措施就證明，我國電信市場還相當(dāng)不成熟，還存在普遍的違法違規(guī)現(xiàn)象，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。在這種情況下，仿照電信發(fā)達(dá)國家那樣，完全由市場經(jīng)濟規(guī)律自行調(diào)節(jié)，實施放松管制的改革戰(zhàn)略，要求我國電信監(jiān)管體制改革，將加強監(jiān)管力度轉(zhuǎn)變?yōu)榉潘杀O(jiān)管而鼓勵市場競爭，很可能會事與愿違，導(dǎo)致電信市場的無序競爭等問題更加嚴(yán)重，以致?lián)p害電信發(fā)展與改革的深入開展。
結(jié)論是，按照《決定》所指出的：“加強市場監(jiān)管，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序”。
�。ǘ┆毩⒌碾娦疟O(jiān)管機構(gòu)，要求“政企分離”，還是另外要求“政監(jiān)分離”？
有的觀點認(rèn)為，我國電信監(jiān)管機構(gòu)要真正成為獨立的監(jiān)管機構(gòu)，不僅要做到“政企分離”，還應(yīng)當(dāng)做到“政監(jiān)分離”，即電信主管機關(guān)與電信監(jiān)管機構(gòu)分離。
筆者認(rèn)為，根據(jù)我國在加入世貿(mào)組織時的承諾，我國應(yīng)當(dāng)建立獨立的電信監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)“政企分離”，但是并沒有“政監(jiān)分離”要求。
我國在加入世貿(mào)《議定書》附件中承諾：“中國電信主管機關(guān)按照《參考文件》第5條原則作為獨立的監(jiān)管機構(gòu)運作”。而這里所指的《參考文件》第5條是這樣規(guī)定的：“第5條獨立的管理者管理機構(gòu)與基礎(chǔ)電信服務(wù)供應(yīng)者分離，且不對其負(fù)責(zé)。管理者使用的決定和程序?qū)τ谒惺袌鰠⑴c者應(yīng)是公正的”。在這些承諾中，確實有電信監(jiān)管機構(gòu)必須做到“政企分離”的明確要求，但是并沒有“政監(jiān)分離”的要求。相反地，明確中國電信主管機關(guān)在“政企分離”基礎(chǔ)上是作為獨立的電信監(jiān)管機構(gòu)運作的，從同一組織機構(gòu)而言，更象是“政監(jiān)合一”，而沒有“政監(jiān)分離”的含義。因此，認(rèn)為加入世貿(mào)就意味我國電信機構(gòu)還要實現(xiàn)“政監(jiān)分離”，并沒有任何合法依據(jù)。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，實行既完全獨立于企業(yè)、又完全獨立于政府的電信監(jiān)管體制，即實現(xiàn)“政企分離”和“政監(jiān)分離”，是許多發(fā)達(dá)國家電信監(jiān)管體制的成功經(jīng)驗，也是我國未來的大勢所趨。但是更應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國電信業(yè)的市場化、法治化程度還很低，全國從事基礎(chǔ)電信運營的僅六大電信企業(yè)（中國電信、中國網(wǎng)通、中國移動、中國聯(lián)通、中國衛(wèi)通、中國鐵通），電信市場競爭多元化條件尚不具備，因此還難以完全依靠市場自身機制調(diào)控電信市場秩序，還需要政府通過政策法規(guī)和行政措施進行指導(dǎo)和規(guī)范。
結(jié)論是，按照《決定》關(guān)于“一切從實際出發(fā)，自覺按規(guī)律辦事，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)、量力而行、盡力而為”的要求，建立獨立的電信監(jiān)管機構(gòu)，但不應(yīng)當(dāng)強制要求“政監(jiān)分離”，《電信法》也不宜對電信監(jiān)管機構(gòu)作出“政監(jiān)分離”的規(guī)定。
�。ㄈ┪覈娦疟O(jiān)管體制，應(yīng)當(dāng)堅持集中統(tǒng)一的垂直監(jiān)管體制，還是建立條塊給合、分級管理的監(jiān)管體制？
有的觀點認(rèn)為，《電信法》歷次草案，都始終堅持構(gòu)建集中統(tǒng)一的垂直電信監(jiān)管體制，是正確的，應(yīng)當(dāng)堅持。筆者認(rèn)為，如果從推動電信業(yè)實現(xiàn)從“政企不分”改革為“政企分離”，從而逐步走向市場經(jīng)濟的角度看，我國垂直統(tǒng)一的電信監(jiān)管的設(shè)立與發(fā)展確有其歷史意義。那么，在《決定》明確提出構(gòu)建社會主義和諧社會六大原則和一系列政策措施的今天，重新審視我國現(xiàn)行電信監(jiān)管體制和《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，也確實可以發(fā)現(xiàn)其存在不少弊端，如本文第二部分所述。
因此，應(yīng)當(dāng)從樹立以人為本和科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求出發(fā)，與我國市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢和地域廣闊的具體國情相適應(yīng)，吸收我國現(xiàn)行有效的無線電監(jiān)管體制的基本經(jīng)驗，將強調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)、條塊分離的電信監(jiān)管體制，創(chuàng)新改變?yōu)樵谥醒虢y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實行國務(wù)院電信監(jiān)管機構(gòu)主管、其他相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，中央與地方條塊給合、兩級管理的電信監(jiān)管體制，從而充分發(fā)揮各方面的積極性和創(chuàng)造性，保障和促進我國電信業(yè)的改革和發(fā)展。
結(jié)論是，建議將《電信法（征求意見稿）》第六條（監(jiān)管主體與體制）修改為：
“國務(wù)院電信監(jiān)督管理機構(gòu)（以下簡稱電信監(jiān)管機構(gòu)）依照本法對全國電信業(yè)實施監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門分工管理與本部門職責(zé)范圍有關(guān)的電信監(jiān)督管理工作。
省、自治區(qū)、直轄市管理電信的機構(gòu)在國務(wù)院電信監(jiān)管機構(gòu)和本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依照本法對本行政區(qū)域內(nèi)的電信業(yè)實施監(jiān)督管理。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門分工管理與本部門職責(zé)范圍有關(guān)的電信監(jiān)督管理工作�！�
�。ㄋ模峨娦欧ā穼﹄娦疟O(jiān)管體制的規(guī)定，是僅用一條原則規(guī)定好，還是應(yīng)當(dāng)用多條作詳細(xì)規(guī)定？
有的觀點認(rèn)為，《電信法》草案，采用在“第一章總則”中專門用一條規(guī)定“監(jiān)管主體與體制”，簡明扼要，留有余地。筆者認(rèn)為，《電信法》草案，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定實行條塊結(jié)合、(www.gymyzhishaji.com)分級管理體制的前提下，對國家電信監(jiān)管機構(gòu)及各部門、各地方電信監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)、組成、監(jiān)管程序、法律責(zé)任等重要事項，分別作出原則規(guī)定。
從我國立法和執(zhí)法的實際情況看，我國在早期所訂法律法規(guī)相當(dāng)原則，條文較少，雖然簡明扼要，但是對于法律的實施帶來了不少問題，往往出現(xiàn)難以操作的困境，或者出現(xiàn)憑執(zhí)法者本身的理解隨意執(zhí)法，造成全國各地法制不統(tǒng)一的局面。因此，隨著我國依法治國、建設(shè)社會主義法治國家進程的步伐，我國各項法律法規(guī)的訂立或者修訂越來越詳盡細(xì)致，可操作性也越來越高。特別是經(jīng)濟領(lǐng)域的法律法規(guī)，立法機構(gòu)從統(tǒng)一法制、服務(wù)人民的高度，都對相關(guān)內(nèi)容作了詳盡確切的規(guī)定，法律法規(guī)篇幅都較大。因此，《電信法》作為電信基本法律，作為電信監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管、電信企業(yè)依法經(jīng)營、電信用戶依法維權(quán)的主要法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)對電信監(jiān)管機構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容作出權(quán)威的法律規(guī)范，而不宜僅用一條法條原則規(guī)定監(jiān)管主體與體制。
結(jié)論是，按照《決定》所指出的：“完善法律制度，夯實社會和諧的法治基礎(chǔ)”。
筆者作為一名關(guān)心我國電信立法的律師，希望本文作為一家之言，如能引來權(quán)威人士提出高見，并進而能使有關(guān)立法機關(guān)、主管部門或者電信企業(yè)對創(chuàng)新電信監(jiān)管體制作出一定考慮，也就達(dá)到本文的目的了。在此，讓我們關(guān)心《電信法》立法的所有單位和個人，以《決定》的要求共勉：“堅持把創(chuàng)新精神貫穿到治國理政的各個環(huán)節(jié)，使一切有利于社會進步的創(chuàng)造才能得到發(fā)揮，保護創(chuàng)新熱情，鼓勵創(chuàng)新實踐，完善創(chuàng)新機制，寬容創(chuàng)新挫折，增強自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國家”。
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