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城市舊村改造問題探析
城市舊村改造問題探析朱士利
一、城市舊村改造的基本概念
�。ㄒ唬┏鞘欣铣菂^(qū)改造、農(nóng)村舊村改造與城市舊村改造的區(qū)別
城市老城區(qū)改造亦稱為舊城改造，舊城改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于城市國(guó)有土地，涉及改造區(qū)域的建筑物都是或絕大多數(shù)屬于擁有產(chǎn)權(quán)證書的個(gè)人或單位享有，改造拆遷由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，對(duì)涉及建筑物予以評(píng)估補(bǔ)償，按計(jì)劃實(shí)行回遷或另行安置，改造區(qū)域按政府統(tǒng)一規(guī)劃重新建設(shè)布置的一種舊城改造方式，即新城區(qū)取代老城區(qū)進(jìn)行改造建設(shè)的一種方式。農(nóng)村舊村改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于農(nóng)村集體土地，按自然條件和經(jīng)濟(jì)條件在有關(guān)政府部門的指導(dǎo)下對(duì)村民集體居住房屋、配套設(shè)施等按預(yù)定規(guī)劃進(jìn)行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農(nóng)村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。而城市舊村改造與城市舊城改造、農(nóng)村舊村改造均存在重大差異，相比之下要復(fù)雜的多。
�。ǘ┏鞘信f村改造的基本概念
本人認(rèn)為，城市舊村改造首先具備如下兩個(gè)條件：其一是涉及改造區(qū)域已經(jīng)屬于城區(qū)或者將來在短時(shí)期內(nèi)必然成為城區(qū)，屬于城市的規(guī)劃區(qū)域；其二是涉及改造的區(qū)域雖然屬于城市規(guī)劃區(qū)，但是土地性質(zhì)尚未發(fā)生變化，國(guó)家尚未征用變更為國(guó)有土地，仍然歸屬于該區(qū)域村民集體所有，國(guó)家沒有基于所有權(quán)支配該區(qū)域土地的權(quán)利。
基于城市舊村改造的上述兩個(gè)條件，本人認(rèn)為，現(xiàn)階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區(qū)域土地所有者根據(jù)城市規(guī)劃依法定程序?qū)崿F(xiàn)所轄區(qū)域改造的行為。
二、城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設(shè)的原動(dòng)力
基于城市舊村改造的上述特點(diǎn)，城市舊村改造始終突現(xiàn)著土地規(guī)劃與土地權(quán)屬的不一致帶來的一系列矛盾。面臨眾多的城市舊村改造區(qū)域，基于政府財(cái)力的限制，目前基本不能實(shí)現(xiàn)城市舊村改造區(qū)域土地的征用，故在一定時(shí)期內(nèi)政府不能統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)城市舊村改造。隨著城市房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)升溫，城市舊村改造滿足本集體需要的同時(shí)，舊村改造土地所有者及房地產(chǎn)投資商也敢于冒風(fēng)險(xiǎn)投入大批資金持續(xù)進(jìn)行舊村開發(fā)并將建成房屋非法銷售而獲取利益，即而帶動(dòng)相關(guān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而獲得更大的利益。故本人認(rèn)為利益驅(qū)動(dòng)是城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設(shè)的一關(guān)鍵原動(dòng)力。
三、違規(guī)城市舊村改造存在的實(shí)際問題
違規(guī)城市舊村改造即指違反政府城市規(guī)劃方案和設(shè)計(jì)所進(jìn)行的非法城市舊村改造，違規(guī)城市舊村改造所建設(shè)樓盤被俗稱為野樓盤。違規(guī)城市舊村改造存在的實(shí)際問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
�。ㄒ唬┍畴x城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設(shè)
基于城市舊村改造區(qū)域土地所有權(quán)與城市土地建設(shè)規(guī)劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設(shè)規(guī)劃在一定程度上存在嚴(yán)重不一致的情況，在城市建設(shè)規(guī)劃滯后的城市，這種情況尤其嚴(yán)重，城市舊村改造區(qū)域背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設(shè)，嚴(yán)重影響了城市的整體建設(shè)思路和城市形象，必然會(huì)帶來一系列的后患，造成的經(jīng)濟(jì)損失是不可避免的。
�。ǘo規(guī)則建設(shè)影響大型項(xiàng)目規(guī)劃
城市舊村改造區(qū)域無規(guī)則的開發(fā)建設(shè)，使得政府對(duì)該城市舊村區(qū)域土地利用失控，政府?dāng)M建的重大項(xiàng)目可能受到嚴(yán)重影響，由于規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地規(guī)劃被打亂，可能影響政府涉及大型項(xiàng)目的招商，嚴(yán)重影響到城市的整體布局和可持續(xù)性發(fā)展，如果對(duì)非法的城市舊村改造區(qū)域進(jìn)行拆除則必然帶來極大的財(cái)產(chǎn)損失。
（三）拆除違規(guī)改造樓盤引發(fā)各種社會(huì)問題
因前述原因?qū)⑦`規(guī)城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)的同時(shí)必然引發(fā)各種社會(huì)問題，原城市舊村改造區(qū)域的原始住戶如何進(jìn)行補(bǔ)償？違法購買該城市舊村改造區(qū)域房屋的人員是否進(jìn)行補(bǔ)償及由誰給予補(bǔ)償？失去住房的大量人員將如何安置？……到時(shí)處理起來將會(huì)非常棘手。
四、政府對(duì)違規(guī)城市舊村改造所采取措施及效果
�。ㄒ唬⿷艏母锖蜕鐓^(qū)化推進(jìn)
將城市舊村改造區(qū)域農(nóng)村農(nóng)民戶口改為城市居民戶口，以便從戶籍上與城市居民實(shí)現(xiàn)同一，以加強(qiáng)人員管理；將城市舊村改造區(qū)域農(nóng)村村民委員會(huì)改為社區(qū)居民委員會(huì)以強(qiáng)化行政管理；以此兩個(gè)方面來加強(qiáng)對(duì)涉及城市舊村改造區(qū)域的管理力度，設(shè)定其改造的范圍僅限于在規(guī)定的范圍內(nèi)滿足本集體成員的需求，防止其違規(guī)大規(guī)模舊村改造。但是，這種方式在實(shí)踐中難以湊效，鑒于城市房地產(chǎn)所蘊(yùn)藏的巨大市場(chǎng)誘惑力，基于城市舊村改造區(qū)域土地不屬于國(guó)家所有，該區(qū)域土地所有者和投資商違規(guī)開發(fā)的高亢熱忱是難以阻止的。
�。ǘ┞�(lián)合執(zhí)法檢查、查封非法售樓處
面對(duì)違規(guī)的城市舊村改造，政府通常組織有關(guān)部門采取聯(lián)合執(zhí)法檢查、查封非法售樓處的方式來遏制違規(guī)的城市舊村改造。但這種方式往往是檢查的時(shí)候非常配合，檢查完后照常開發(fā)建設(shè)，查封的售樓處在檢查人員走后又堂而皇之的開門營(yíng)業(yè)，而更有甚者，檢查人員還經(jīng)常遇到大批村民的圍攻，導(dǎo)致執(zhí)法檢查、查封不了了之，無果而終。
�。ㄈ⒁毁影�，強(qiáng)行拆除建成或在建樓盤
對(duì)于頂風(fēng)而上的違規(guī)城市舊村改造，政府組織大批執(zhí)法人員對(duì)涉及的某一違規(guī)建成或在建改造樓盤采取強(qiáng)行拆除措施，以起到殺一儆百的效果，遏制違規(guī)城市舊村改造。但是，時(shí)間一長(zhǎng)，被拆除的樓盤又建了起來，而且又有新的樓盤不斷的開工建設(shè)，而政府執(zhí)法人員強(qiáng)制拆房也是冒著隨時(shí)有可能與村民發(fā)生暴力沖突的前提下進(jìn)行的，在實(shí)踐中大量開拆已建樓盤的情況尚不多見。
（四）輿論宣傳，扼住購買群體
鑒于違規(guī)城市舊村改造所建樓盤在集體內(nèi)部往往采用分配制度，主要靠對(duì)外銷售給其他購買群體獲利，政府部門在購買群體中進(jìn)行輿論宣傳，扼住購買群體，以打擊違規(guī)進(jìn)行城市舊村改造。但是在違規(guī)城市舊村改造所建野樓盤的低價(jià)銷售吸引下，仍然有絡(luò)繹不絕的野樓盤購買者，輿論宣傳實(shí)是難以湊效。
五、解決城市舊村改造問題所應(yīng)考慮的基本原則
本人認(rèn)為，解決城市舊村改造問題應(yīng)考慮以下基本原則：
�。ㄒ唬╊A(yù)先處理原則
政府雖不能在短時(shí)間內(nèi)拿出巨款或找到資金統(tǒng)一征用城市舊村改造區(qū)域，統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)城市舊村區(qū)域的改造，但可以做到預(yù)先規(guī)劃，可以將預(yù)先規(guī)劃好的文件發(fā)放給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者，可以預(yù)先指導(dǎo)其如何進(jìn)行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設(shè)資源浪費(fèi)。
�。ǘ┍苊鈸p失原則
盡最大可能的避免社會(huì)財(cái)富的不必要浪費(fèi)，對(duì)于已建成或在建樓盤，如果確實(shí)不違反城市整體規(guī)劃布局，沒有必要拆除的，予以保留，確實(shí)不拆除不行的予以拆除，盡量避免處罰性的強(qiáng)制拆除行為的發(fā)生，避免社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)。
�。ㄈ┦袌�(chǎng)機(jī)制原則
一律的遏制未必是一種好的方法，從經(jīng)濟(jì)角度來看，可以考慮用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿來適時(shí)調(diào)節(jié)，對(duì)于城市舊村改造在符合城市規(guī)劃布局和法律規(guī)定的情況下，可以考慮適用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿逐步引導(dǎo)，使其走向正規(guī)，對(duì)于發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)亦是一次大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
�。ㄋ模┍３址�(wěn)定原則
政府對(duì)違規(guī)的城市舊村改造所建樓盤的處理結(jié)果牽動(dòng)的方方面面的問題，如處理不妥可能影響到安定團(tuán)結(jié)的大好局面，避免發(fā)生大規(guī)模的拆除行為，以保持穩(wěn)定為原則，逐步將問題處理完畢。
六、城市舊村改造問題的法律解決途徑
城市舊村改造應(yīng)分為兩個(gè)階段，其一是滿足本集體成員的需要而進(jìn)行的改造，對(duì)該方面的城市舊村改造，國(guó)家法律并沒有禁止性規(guī)定，為滿足本集體成員需要而在依據(jù)政府規(guī)劃實(shí)施的城市舊村改造是政府支持的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法公開定性為合法，而不應(yīng)該避而不談。其二是在滿足了本集體成員的需要之外進(jìn)行的改造，目前此類改造在未經(jīng)法定的征用程序前，一般均認(rèn)定為違規(guī)非法改造，而問題通常就出在這里。
政府部門在城市房地產(chǎn)開發(fā)和城市舊村改造問題上的處理是截然不同的，對(duì)于正常的房地產(chǎn)開發(fā)是嚴(yán)格按照《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等法律規(guī)定，按照正規(guī)程序履行集體土地征用開發(fā)建設(shè)審批程序，交有開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)實(shí)施開發(fā)，對(duì)正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)予以法律保障；對(duì)于城市舊村土地所有者及不具有資質(zhì)的投資者所未按法律規(guī)定程序開發(fā)建設(shè)的外銷野樓盤暫時(shí)不予以法律確認(rèn)，不辦理土地手續(xù)和房產(chǎn)登記手續(xù)，故此也不能辦理相關(guān)抵押貸款手續(xù)和法定的過戶交易手續(xù)。
基于前述分析，本人認(rèn)為，解決我國(guó)現(xiàn)存的城市舊村改造問題應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，在不違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的前提下，用立法的方式，以法律途徑從根本上予以解決，在立法時(shí)應(yīng)著重考慮以下幾點(diǎn)：
�。ㄒ唬┏绦蜃兺�
根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，進(jìn)行建設(shè)必須使用國(guó)有土地，涉及集體土地的應(yīng)依法辦理征用手續(xù)，在涉及數(shù)量眾多的城市舊村實(shí)際改造過程中，城市舊村改造區(qū)域土地所有者及投資者無力先行做到支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)等款項(xiàng)，故政府也無力先行支付征用土地的費(fèi)用，而在建成后的樓盤如符合國(guó)家規(guī)定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，后繼的資金可以補(bǔ)交；也可以先實(shí)行房地分離的方式，由將來的房產(chǎn)所有人另行向政府支付土地使用費(fèi)；故基于該事實(shí)情況，相關(guān)法律規(guī)定程序可以在該特別法中作出適當(dāng)?shù)淖兺�，以便于�?shí)際執(zhí)行。
（二）規(guī)劃前置
在城市舊村改造過程中，避免經(jīng)濟(jì)損失和財(cái)富浪費(fèi)的前提是進(jìn)行預(yù)先規(guī)劃，將規(guī)劃前置。所有的改造項(xiàng)目均在整體規(guī)劃的前提下進(jìn)行，進(jìn)行細(xì)致規(guī)劃，將規(guī)劃進(jìn)行充分的公告并下發(fā)給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者。
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所有的城市舊村改造項(xiàng)目必須先行登記備案，建立完善的登記制度，便于規(guī)劃部門了解情況和進(jìn)行指導(dǎo)，控制城市舊村改造的范圍，從而也避免了非法亂建等違規(guī)情況的發(fā)生。
�。ㄋ模┮龑�(dǎo)先行
規(guī)定凡非具有法定資質(zhì)開發(fā)企業(yè)開發(fā)的城市舊村改造的主體必須是該城市舊村改造區(qū)域土地所有者，(www.gymyzhishaji.com)由其作為建設(shè)單位報(bào)送政府指定規(guī)劃設(shè)計(jì)院按規(guī)定進(jìn)行設(shè)計(jì)，經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)后交由具有合法資質(zhì)的建筑企業(yè)進(jìn)行施工，從而先行引導(dǎo)城市舊村改造的進(jìn)行。
�。ㄎ澹⿻r(shí)限制度
為了降低城市舊村改造外銷樓盤對(duì)以正常程序開發(fā)的樓盤的巨大沖擊，對(duì)于城市舊村改造外銷樓盤制定時(shí)限制度，規(guī)定在法定的期限內(nèi)政府不予以頒發(fā)權(quán)利證書、不允許進(jìn)行交易、銀行不辦理抵押貸款手續(xù)；必須在規(guī)定期限內(nèi)支付購買標(biāo)的全部?jī)r(jià)款；在規(guī)定時(shí)限內(nèi)交納政府調(diào)節(jié)稅、在允許交易時(shí)應(yīng)先行交納稅費(fèi)、未交納土地使用費(fèi)的還應(yīng)按規(guī)定份額補(bǔ)交土地使用費(fèi)。
綜上所述，本文從城市舊村改造的概念、城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設(shè)的原動(dòng)力、違規(guī)城市舊村改造存在的實(shí)際問題、政府對(duì)違規(guī)城市舊村改造所采取措施及效果等方面對(duì)城市舊村改造問題進(jìn)行闡述，提出解決城市舊村改造問題所考慮的基本原則及城市舊村改造問題的法律解決途徑，提出個(gè)人的一些見解。
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