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我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度研究
我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度研究
涂曉菊
當(dāng)前我國農(nóng)民權(quán)益這一問題的保護(hù)問題是解決“三農(nóng)”問題、構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵所在。現(xiàn)階段如何保護(hù)我國農(nóng)民權(quán)益這一問題受到越來越廣泛的關(guān)注。而長期以來農(nóng)民權(quán)益之所以得不到充分有效地保護(hù)其根源就在于制度上的缺位。目前已基本完成起草工作的《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》，是新中國成立以來第一次準(zhǔn)備通過專門立法來保護(hù)農(nóng)民這一群體的利益的法律，這對保護(hù)我國農(nóng)民權(quán)益無疑將有著重大意義。在這部對我國農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行全方位保護(hù)的法律出臺之前，有效地從法律制度層面來對我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)進(jìn)行全方位的制度設(shè)計并保證其和諧運(yùn)行是非常必要的。
�。ㄒ唬┊�(dāng)前我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中存在的問題及其原因分析。
我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題是一個非常復(fù)雜的問題。改革開放的20多年來，我國農(nóng)業(yè)有了很大發(fā)展，農(nóng)村有了很大變化，農(nóng)民的社會地位也有了很大提高。當(dāng)前，黨和政府高度重視農(nóng)民問題，把農(nóng)民問題作為社會建設(shè)的根本問題來看待，制定了一系列以增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民生活條件、提高農(nóng)民社會地位等為根本出發(fā)點和落腳點的農(nóng)村政策，取得了很大的成績。但是也應(yīng)注意，在社會地位、經(jīng)濟(jì)收入、利益保護(hù)、社會競爭力、就業(yè)和社會保障等方面，農(nóng)民的權(quán)益仍然沒有得到充分有效地保護(hù)，仍存在以下方面的問題：
第一，農(nóng)民的選舉權(quán)、受教育權(quán)、身份平等權(quán)、遷徙自由權(quán)以及社會保障權(quán)等最普遍的社會權(quán)利未得到應(yīng)有的重視。具體而言，在戶籍身份上，農(nóng)民進(jìn)城打工受到各方面的不平等待遇；在選舉權(quán)和受教育權(quán)上，我國廣大農(nóng)民及其子女并不能充分享有和城市居民同等的權(quán)利；在社會保障上，我國現(xiàn)行的社會保障體系、社會再分配政策基本上沒有惠及農(nóng)民，農(nóng)民幾乎不能享受國家給予城鎮(zhèn)居民那樣全方位的保障。
第二，農(nóng)民的最基本的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，特別是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得不到有效保護(hù)。長期以來，戶籍制度及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)客觀上造成了我國城市居民與農(nóng)民身份上的差異，這使農(nóng)民利益得不到充分有效地保護(hù)，因而需要公正的法律制度安排來維護(hù)農(nóng)民的利益。財產(chǎn)權(quán)是公民最為基本的權(quán)利。對于廣大農(nóng)民來說，顯而易見，土地可以說幾乎就是他們謀生的惟一手段。然而，現(xiàn)實生活中，一些地方政府非法、強(qiáng)行征用土地的現(xiàn)象極大地?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。
第三，農(nóng)民享受司法救濟(jì)的權(quán)利也面臨著嚴(yán)重缺位。在實際社會中，廣大農(nóng)民由于自身的經(jīng)濟(jì)條件限制等原因，在司法活動中也處于不利的境地。在訴訟、仲裁中通過法律援助解決廣大農(nóng)民在生活中遇到的法律糾紛，使社會成員獲得公平的法律服務(wù)從而實現(xiàn)司法公正，是公民應(yīng)該享有的社會權(quán)利，也是廣大農(nóng)民實現(xiàn)其社會基本權(quán)利的重要途徑。
之所以出現(xiàn)以上方面的問題，從社會方面的原因來看，盡管為鄉(xiāng)規(guī)民約、宗教勢力控制的鄉(xiāng)土社會在當(dāng)下已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的變化，但其殘留影響仍然存在。與此同時，我國現(xiàn)代公民社會（其本質(zhì)是法治社會）仍處于建設(shè)之中，社會處于急速轉(zhuǎn)型期，社會流動性強(qiáng)、社會心理失衡、社會控制的力量有所削弱。在廣大農(nóng)村社會，這種狀態(tài)呈現(xiàn)得更為明顯。從政治方面的原因來看，一直以來，政治過度組織化貫穿于我國歷史的每一個時期，形成了國家對社會、政治對經(jīng)濟(jì)的超強(qiáng)力干預(yù)的政治思維定勢。在法治化進(jìn)程中，盡管我國正由權(quán)力型政府逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，但這種轉(zhuǎn)化仍處于起步階段。廣大農(nóng)民在其權(quán)益受到侵害時，并不能很好地利用法律這一武器來有效地維護(hù)自己的權(quán)益。從文化方面的原因來看，受我國傳統(tǒng)文化中無訟思想的影響，廣大農(nóng)民法律意識淡薄，這就形成農(nóng)民權(quán)益法律保護(hù)的消極氛圍：廣大農(nóng)民對尋求法律的幫助以維護(hù)其合法權(quán)益的行為存在心理阻礙，新的法治文化或公民文化的眾多先進(jìn)理念還遠(yuǎn)未深入廣大農(nóng)民的思想意識中。從最為根本的法治方面的原因來看，我國法治建設(shè)無論是實體法還是程序法都還不夠完善。我國廣大農(nóng)民的合法權(quán)益并沒有很好地在我國現(xiàn)行的法律制度中得到體現(xiàn)，這使得我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)存在立法源頭上的空白和障礙。
�。ǘ┲贫然貞�(yīng)：我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度體系的架構(gòu)。
無論是基于對歷史的回顧還是基于對現(xiàn)實的考察，架構(gòu)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)制度體系都是我國保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。之所以要架構(gòu)整個體系，是因為在我國目前復(fù)雜的社會轉(zhuǎn)型期，僅僅依靠某項或某部分法律制度是很難從根本上解決我國廣大農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題的。它需要全方位的法律制度支撐，以保證農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)具有堅實的法律基礎(chǔ)，即權(quán)利的保護(hù)問題要通過法律制度的規(guī)范轉(zhuǎn)化為實有權(quán)利。同時，“所有這些被承認(rèn)的權(quán)利在某種程度上或在某些時刻可能發(fā)生沖突。對法律活動來說，也許重要的不是承認(rèn)權(quán)利，而在于如何恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，并因此給予恰當(dāng)?shù)木葷?jì)。也正是由于這個原因，普通法上的權(quán)利一直同司法救濟(jì)相聯(lián)系，有‘無救濟(jì)就無權(quán)利’之說法�！盵1]對于廣大農(nóng)民而言，使他們在權(quán)益遭到損害時能夠獲得司法上的救濟(jì)是社會公正的應(yīng)有之義。法律制度是保障社會有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要制度之一，從法律制度層面來全方位地對我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題進(jìn)行制度設(shè)計并保證這些制度的和諧運(yùn)行，才能徹底和有效地解決我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題。
1.我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的憲法法律制度。
憲法被稱為權(quán)利的脊梁，從憲法的角度來研究和實踐對農(nóng)民的保護(hù)，是解決農(nóng)民問題的最根本、最基礎(chǔ)的法源性問題[2]。目前，我國廣大農(nóng)民的平等權(quán)、選舉權(quán)、教育權(quán)和自由權(quán)等諸多方面的權(quán)利都得不到充分行使。尤其是我國城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，是農(nóng)民自由權(quán)受損，也是我國廣大農(nóng)民在教育、選舉、社會保障等諸多方面遭受不公正待遇的直接原因。它不僅使公民平等權(quán)在這種二元分割的戶籍制度下顯得蒼白無力，而且一定程度上不利于剩余農(nóng)業(yè)人口的流動。這既阻礙了勞動力資源的合理有效配置，又大大地延緩了我國城市化進(jìn)程，減緩了市場的發(fā)育速度。因此，應(yīng)盡快在憲法中恢復(fù)公民的“遷徙自由”和平等的選舉權(quán)，在憲法層次上確定國家和政府承擔(dān)農(nóng)村全額免費(fèi)義務(wù)教育的主要職責(zé)。這不僅是彌補(bǔ)公民基本自由權(quán)、實現(xiàn)公民追求幸福權(quán)利和實現(xiàn)平等權(quán)的需要，也是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、政治民主，實現(xiàn)依法治國的需要，更是順應(yīng)文明進(jìn)步，遵守國際條約，履行國際承諾和義務(wù)的需要。
2.我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的行政法律制度。
在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面，政府有著義不容辭的責(zé)任和法律義務(wù)。權(quán)利的最大危險不是來自個人權(quán)利的濫用，而是政治權(quán)力。法國思想家孟德斯鳩指出：“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止�！睓�(quán)力都有一種天然的擴(kuò)張欲望，政府的公權(quán)力也不例外。為求得社會整體利益的實現(xiàn)，政府公權(quán)力會調(diào)動一切強(qiáng)力資源，甚至是合法的暴力。這就使政府的權(quán)力在保護(hù)人權(quán)的同時也可能與公民個體權(quán)利發(fā)生沖突[3]。而“如果政府不給予法律獲得尊重的權(quán)利，它就不能夠重建人們對法律的尊重。如果政府不認(rèn)真地對待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對待法律�！盵4]我國農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題除了需要憲法這一最高母法的確認(rèn)和保護(hù)，更需要我國行政法律制度的有力配合。我國法治建設(shè)要實現(xiàn)法治政府與法治社會的有機(jī)結(jié)合，在我國農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)上就必須尤其重視行政執(zhí)法活動的規(guī)范化。
3.我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的經(jīng)濟(jì)法律制度。
農(nóng)民的市場主體地位及其組織化程度與其權(quán)益保護(hù)存在很大的關(guān)聯(lián)[5]。在我國，由于農(nóng)民經(jīng)營的分散性使得其市場主體地位受到諸多限制，這極大地阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。擁有合理的收益是農(nóng)民的基本權(quán)益，要保護(hù)好農(nóng)民權(quán)益最為根本的就是應(yīng)想方設(shè)法增加農(nóng)民收入和福利。在這方面，經(jīng)濟(jì)法在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給等農(nóng)業(yè)政策的落實方面是大有可為的。
4.我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的民商法律制度。
財產(chǎn)權(quán)是以財產(chǎn)為內(nèi)容并體現(xiàn)一定物質(zhì)利益的權(quán)利，是公民的基本權(quán)利之一。財產(chǎn)權(quán)是人的自然不可動搖的權(quán)利。公民沒有明確具體的財產(chǎn)權(quán)利，就會失去其作為人的尊嚴(yán)和條件。如果自然人失去了財產(chǎn)權(quán)，就可能會喪失人身自由權(quán)，進(jìn)而危及生命權(quán)，更不用說發(fā)展權(quán)了。作為公民基本權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)一經(jīng)法律確定，非經(jīng)法定程序不得剝奪。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利中最為核心和重要的組成內(nèi)容。當(dāng)前，作為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的核心的土地承包經(jīng)營權(quán)正越來越引起人們的重視。然而，關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和外延，其在理論和立法等方面仍存在不足，特別是在憲法等方面還存在立法上的缺失：第一，表現(xiàn)為權(quán)屬主體的缺失。從《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定來看，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體所有”�！凹w”是指什么？“集體”與“農(nóng)民”之間是何種關(guān)系？這里的“集體”一般是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。結(jié)合《土地管理法》第十條的規(guī)定，“集體”一共有三種：“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體”、“村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。一定程度上可以認(rèn)為，這種集體主體的不明確和多樣性，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，進(jìn)而客觀上致使損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。第二，表現(xiàn)為權(quán)屬缺失物權(quán)法定的內(nèi)核。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是新型的用益物權(quán)，這一點《土地承包法》已有明確的規(guī)定，相信將頒布的民法典也會作出相應(yīng)的規(guī)定。但根據(jù)物權(quán)法定原則，當(dāng)事人不得創(chuàng)設(shè)與物權(quán)法定的內(nèi)容相異的物權(quán)類型。而事實上，《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》都明確規(guī)定土地承包方與發(fā)包方可以訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，但這顯然與物權(quán)法定要求相違背。農(nóng)村土地承包經(jīng)營人對其權(quán)利在效力上的非自由處分性和管理債權(quán)化的特點，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在效力上也欠缺物權(quán)法定要求。這些必將導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的不確定、效力的不穩(wěn)定、權(quán)屬的不穩(wěn)定和交易安全無保障等問題。要解決這些問題，就必須從民商法律層面明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)方面的基本內(nèi)容，以切實保障廣大農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。
5.我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的勞動和社會保障法律制度。
社會保障制度是國家依據(jù)一定的法律形式規(guī)定的通過國民收入的再分配來保證全體公民享有平等權(quán)利和義務(wù)的制度安排。長期以來，我國實行的是受保障權(quán)的雙重標(biāo)準(zhǔn)，國家對社會保障制度的設(shè)立只以部分人即城鎮(zhèn)人口受保障為設(shè)計主體。并且即使農(nóng)村流動人口實現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非的職業(yè)轉(zhuǎn)變，社會保障也并沒有因此將他們納入其覆蓋范圍。因此，在現(xiàn)有的條件下，完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度和農(nóng)村養(yǎng)老制度，結(jié)合農(nóng)村扶貧政策和其他民政補(bǔ)貼政策，試行農(nóng)民最低生活保障制度并將其法律化，這對于保障當(dāng)前我國農(nóng)民的權(quán)益具有重大意義。目前，國家已出臺了相關(guān)政策，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)將逐步推行農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度和農(nóng)村九年義務(wù)免費(fèi)教育政策，這對于減輕我國廣大農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)及其子女的教育問題無疑具有重要意義。但是，只有將這些保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政策上升到法律的高度，制定保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的《社會保障法》，才能更好地為農(nóng)民權(quán)益保護(hù)提供有力的制度支撐。另外，進(jìn)城農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)問題也日益凸顯，并且隨著我國現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題將會日益嚴(yán)峻。對此，我國《勞動法》應(yīng)作出有力回應(yīng)，進(jìn)一步完善勞動合同制，保障廣大農(nóng)民特別是進(jìn)城農(nóng)民工平等的勞動權(quán)、工資待遇權(quán)和保險待遇權(quán)。
6.我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的訴訟仲裁法律制度。
“無權(quán)利救濟(jì)就無權(quán)利”，訴訟仲裁法律制度特別是其中的法律援助制度對于我國農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)也是必不可少的。目前我國法律援助制度只有政府（國務(wù)院和地方政府）進(jìn)行的行政立法，且國家（全國人大及各級人大）并未進(jìn)行專門立法。且現(xiàn)有立法無法協(xié)調(diào)、解決與法院、檢察院的相關(guān)關(guān)系問題，法律援助法實施后的社會效果大打折扣。鑒于我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題正日益凸顯，并配合我國正準(zhǔn)備制定的《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》和《法律援助法》的即將出臺，建議我國制定專門的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律援助法，并將其歸入《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》和《法律援助法》的范圍和體系之下，對我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)進(jìn)行有效的制度安排。首先，確立基層司法所在維護(hù)我國廣大農(nóng)民權(quán)益方面的核心地位。目前我國參加法律援助的主體是律師、公證員和基層法律工作者，在實踐中參與法律援助的主體主要是律師。由于律師事務(wù)所的營利性質(zhì)，農(nóng)民往往是無法或不愿支付律師費(fèi)用，而要求一種營利機(jī)構(gòu)長期法定地負(fù)擔(dān)起公益性質(zhì)的工作也不切實際因此，在我國廣大農(nóng)村社會最適宜擔(dān)任農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律援助機(jī)構(gòu)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所�？稍谵r(nóng)民權(quán)益法律援助法中明確規(guī)定其對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的核心功能，而輔之以調(diào)解工作和法治宣傳教育工作。其次切實加強(qiáng)法律援助中心對農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律援助工作�，F(xiàn)階段我國法律明確規(guī)定法律援助的對象主要是因經(jīng)濟(jì)困難、無能力或無完全能力支付法律服務(wù)費(fèi)用的貧困者，范圍過于狹窄，削弱了法律援助的社會意義，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大援助的范圍以及援助金額，并更多地關(guān)注農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問題。
7.我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的國際法制度。
現(xiàn)代科技的突飛猛進(jìn)極大地密切了“地球村落”里的各種關(guān)系，也引發(fā)了一系列全球性的問題，法律行為的產(chǎn)生、發(fā)展、結(jié)果也難以囿于一國境內(nèi)，法律關(guān)系的涉外性與跨國性也明顯增強(qiáng)。(www.gymyzhishaji.com)隨著公民生存空間的拓展，特別是我國廣大農(nóng)村勞動力的國際轉(zhuǎn)移，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)國家間的合作也成為必要。為了分享合作所產(chǎn)生的更大利益，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)也應(yīng)從單向國際化走向雙向國際化，并迅速走向多邊國際化。
�。ㄈ┲贫裙椭贫群椭C：我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的必要結(jié)論
我國9億農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問題是一個非常復(fù)雜的社會工程，需要各方面制度的有力和有效配合。“法律是一個帶有許多大廳、房間、凹角和拐角的大廈，在同一時間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極為困難的。”[6]誠然，現(xiàn)代的、作為制度化的法律或法治只是也只能對社會的權(quán)利作一種大致的公正的配置，它不可能保證一切損害都得到絕對公正的賠償，它所能實現(xiàn)的只是制度的公正，而不是也從來不可能是“無訟”或絕對地在每個案件中令各方面都滿意的那種公正[7]�，F(xiàn)代法治的實施更多的是需要一片適宜法律生存的土壤，而這一條件的具備將是一個很長的歷史過程。目前，我國法治最為重要的職責(zé)就是在廣大公民之間盡可能地實現(xiàn)制度公正，對農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)進(jìn)行必要的制度安排，給農(nóng)民以公正的制度待遇。同時，制度和諧是社會和諧之根本，也是我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題的根本所在。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題必須在我國憲法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、民商法、社會保障法、訴訟仲裁法以及國際法等法律制度全方位的制度保護(hù)框架之下并在其和諧運(yùn)行中才能得到有效解決。
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